推動(dòng)廣東慈善事業(yè)依法規(guī)范發(fā)展
——省人大常委會(huì)開展慈善法執(zhí)法檢查側(cè)記

本刊記者 張琳琳

開展慈善法執(zhí)法檢查是省人大常委會(huì)今年的一項(xiàng)重要工作，是為我省慈善事業(yè)健康有序發(fā)展，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)我省全面建成小康社會(huì)提供法治保障。為此，檢查組嚴(yán)格貫徹栗戰(zhàn)書委員長“緊扣法律規(guī)定開展檢查”的指示，堅(jiān)持以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，推動(dòng)法律全面有效實(shí)施。

當(dāng)前，我省慈善組織蓬勃發(fā)展，公募活動(dòng)有序推進(jìn)，慈善捐贈(zèng)金額逐年增加，慈善事業(yè)社會(huì)效益明顯，慈善信托規(guī)范開展。與此同時(shí)，有關(guān)人員對(duì)法律未能全面熟悉充分掌握，慈善組織治理、活動(dòng)流程規(guī)范與法律要求的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)存在差距，不少地方未能打通優(yōu)惠促進(jìn)措施落實(shí)的“最后一公里”，法律實(shí)施存在寬、松、軟等問題，也在執(zhí)法檢查中暴露了出來。

緊扣條文創(chuàng)新方法執(zhí)法檢查直擊問題

執(zhí)法檢查組由省人大常委會(huì)副主任羅娟任組長，分3個(gè)小組赴廣州、深圳、中山、肇慶、潮州、揭陽6市開展執(zhí)法檢查。怎么查？緊扣法律條文，一個(gè)條款一個(gè)條款對(duì)照檢查，一個(gè)條款一個(gè)條款聽取匯報(bào)。檢查前，執(zhí)法檢查組全體成員、相關(guān)地市社會(huì)委成員、省慈善總會(huì)、16位省人大代表均已接受了相關(guān)法律培訓(xùn)，對(duì)法律條款了然于胸。檢查時(shí)，對(duì)政府部門擬定了5項(xiàng)重點(diǎn)檢查內(nèi)容和39條具體條款進(jìn)行檢查，對(duì)慈善組織擬定了6項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容和50條具體條款進(jìn)行調(diào)查。針對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的實(shí)際問題，對(duì)照法條沒有落實(shí)或者落實(shí)不到位的提出明確具體的落實(shí)要求和改進(jìn)建議。

為了能在執(zhí)法檢查中掌握真實(shí)、可靠、客觀的情況，檢查組創(chuàng)新方式方法，抓住“隨機(jī)性和針對(duì)性”，開展抽查暗訪，根據(jù)各地提供的慈善組織名單，以隨機(jī)抽查的方式，對(duì)廣州、潮州、揭陽3市5家慈善組織進(jìn)行暗訪。同時(shí)，在確保檢查廣泛性的基礎(chǔ)上，也注重抓典型、抓案例，如對(duì)廣州市“廣益聯(lián)募”互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺(tái)運(yùn)作、深圳市開展慈善事業(yè)領(lǐng)域的物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用研究等進(jìn)行了重點(diǎn)分析。

慈善工作是社會(huì)關(guān)心關(guān)注的焦點(diǎn)問題，在開展執(zhí)法檢查的同時(shí)，檢查組在廣東人大網(wǎng)向社會(huì)各界征求對(duì)我省貫徹實(shí)施慈善法的意見建議，并在全省抽取100家慈善組織樣本開展相關(guān)法律條文的問卷調(diào)查，還邀請(qǐng)了省、市、縣三級(jí)共11家慈善組織負(fù)責(zé)人就慈善法實(shí)施情況專題座談。這些舉措，有效提高了檢查的社會(huì)參與度，使檢查結(jié)果更加全面、客觀。

以法促善依法行善慈善大省初見雛形

慈善法頒布實(shí)施3年來，我省慈善事業(yè)發(fā)展得如何？檢查組得到的一組數(shù)據(jù)顯示，截至2019年7月底，全省認(rèn)定登記慈善組織1 039家，排全國第一，認(rèn)定登記的公募慈善組織116家，數(shù)量僅次于湖南??； 2016年至2018年，全省社會(huì)捐贈(zèng)總數(shù)分別達(dá)到63億元、93億元、95億元；“廣東扶貧濟(jì)困日”活動(dòng)2016年至2019年合計(jì)認(rèn)捐119.99億元；全省共備案慈善信托21宗，金額達(dá)6.27億元。省民政廳在向檢查組匯報(bào)時(shí)表示，全省慈善組織資產(chǎn)規(guī)模增幅明顯，收入和支出金額逐年增加，慈善組織資產(chǎn)規(guī)模、收入和支出達(dá)歷史最高水平，廣東初顯全國慈善第一大省的雛形。

慈善法頒布以來，我省加強(qiáng)政策創(chuàng)制，省、市、縣三級(jí)共制定出臺(tái)促進(jìn)慈善事業(yè)政策法規(guī)100多項(xiàng)。全省各級(jí)民政部門共舉辦了400多場專題培訓(xùn)班，營造學(xué)法懂法守法的良好慈善氛圍。普法同時(shí)也加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，省、市、縣三級(jí)民政部門按規(guī)定對(duì)部分基金會(huì)或慈善組織開展抽查審計(jì)、“雙隨機(jī)一公開”抽查監(jiān)督，對(duì)運(yùn)作不規(guī)范、未按時(shí)參加年檢或年報(bào)、年檢不合格的基金會(huì)或慈善組織作出相應(yīng)處理，涉及社會(huì)組織190家。

當(dāng)前，我省各級(jí)政府有序推進(jìn)慈善服務(wù)發(fā)展，省市縣鎮(zhèn)四級(jí)慈善會(huì)網(wǎng)絡(luò)基本形成，受益對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大。 2016年至2018年，各級(jí)慈善會(huì)每年接收社會(huì)各類捐贈(zèng)總額分別超過25億元、35億元、38億元；注冊(cè)全省志愿者達(dá)1 053萬人，注冊(cè)志愿服務(wù)組織2 600多個(gè)，志愿服務(wù)團(tuán)體7.3萬個(gè)，累計(jì)志愿服務(wù)時(shí)間3億小時(shí)，均位居全國前列。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，探索開展慈善項(xiàng)目創(chuàng)投、項(xiàng)目推介、創(chuàng)意大賽、項(xiàng)目眾籌等新型模式紛紛涌現(xiàn)，如廣東社工“雙百計(jì)劃”等等。廣東的慈善氛圍日益濃厚，“廣東扶貧濟(jì)困日”活動(dòng)及各地慈善活動(dòng)、慈善表彰活動(dòng)的開展，使全民慈善逐漸成為南粵風(fēng)尚。

協(xié)作機(jī)制未建立優(yōu)惠政策難落實(shí)

成績固然可喜，但問題也不容忽視。

檢查組根據(jù)慈善法第六條關(guān)于政府職責(zé)的條款對(duì)照檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，一方面，慈善工作涉及民政、財(cái)政、教育、稅務(wù)、海關(guān)、銀保監(jiān)等多個(gè)政府部門和有關(guān)方面，但慈善法頒布實(shí)施近3年來，各級(jí)政府并未就貫徹慈善法制定相應(yīng)的工作方案，也未明確各有關(guān)部門的具體職責(zé)，缺乏行之有效的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。另一方面，從檢查看，受各地機(jī)構(gòu)編制的限制，我省各級(jí)民政部門負(fù)責(zé)慈善相關(guān)工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不一，未能與民政部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，有的由慈善事業(yè)部門負(fù)責(zé)，有的由社會(huì)組織業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清，上下級(jí)之間對(duì)接不暢。

責(zé)任部門也未明確。檢查發(fā)現(xiàn)，省委網(wǎng)信辦、省工業(yè)和信息化廳、省通信管理局對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的主管部門存在爭議，對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者未履行義務(wù)的，無明確追究其法律責(zé)任的部門，法律實(shí)施中存在“真空地帶”。

省民政廳向檢查組反映，當(dāng)前我省慈善工作在稅收優(yōu)惠、用地優(yōu)惠、慈善人才培養(yǎng)、信息對(duì)接等方面，相關(guān)部門缺少有效的溝通合作，導(dǎo)致流程溝通成本高且過程繁瑣，現(xiàn)有的優(yōu)惠政策不能有效落實(shí)。如財(cái)政稅務(wù)部門對(duì)慈善項(xiàng)目了解有限，甄別營利與非營利性質(zhì)的組織存在困難，不僅影響了財(cái)稅政策落實(shí)的進(jìn)度，也使許多社會(huì)組織對(duì)慈善組織認(rèn)定持觀望態(tài)度。肇慶市向檢查組匯報(bào)時(shí)提到，當(dāng)前公益性稅前扣除資格要求過于嚴(yán)格，一定程度上抑制了慈善組織發(fā)展，該市鼎湖區(qū)慈善會(huì)2017年就因?yàn)楣婊顒?dòng)支出不達(dá)標(biāo)而被取消稅前扣除資格，市慈善會(huì)也面臨同樣問題。

登記認(rèn)定不積極區(qū)域發(fā)展不平衡

檢查組在潮州市了解到，全市登記或認(rèn)定為“慈善組織”的社會(huì)組織只有12個(gè)，僅占全部社會(huì)組織的0.8%；其中有個(gè)別在慈善法實(shí)施以前登記、名稱中帶有“慈善”的社會(huì)組織，也尚未認(rèn)定為慈善組織。

這一現(xiàn)象在我省并非個(gè)例。至今年7月底，全省1 133家基金會(huì)中仍有461家基金會(huì)未申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織，占40.7%；認(rèn)定為慈善組織的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量分別只占全社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量的0.9%、0.2%。

省人大常委會(huì)副主任羅娟帶隊(duì)赴廣州市開展慈善法執(zhí)法檢查

省人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)主任委員許光帶隊(duì)赴潮州市開展慈善法執(zhí)法檢查

檢查發(fā)現(xiàn)，慈善組織認(rèn)定和登記的積極性不高，有法律規(guī)定慈善組織的信息公開、接受監(jiān)督管理等義務(wù)較重的因素，但主要原因還是各級(jí)民政部門對(duì)慈善組織登記認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定理解不準(zhǔn)確、執(zhí)行有偏差。迄今我省尚無制定慈善組織登記的具體政策文件，各級(jí)民政部門缺乏明確的執(zhí)行指引，加上理解的偏差，客觀上給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)認(rèn)定或登記成為慈善組織帶來障礙。

有地市還反映，慈善組織認(rèn)定制度激勵(lì)作用不明顯。根據(jù)慈善法及相關(guān)配套政策的要求，社會(huì)組織申請(qǐng)登記或認(rèn)定為慈善組織需要履行一定的程序手續(xù)，還須履行系列規(guī)范管理運(yùn)行要求，卻幾乎沒有比其他社會(huì)組織有更多的優(yōu)惠或優(yōu)待，在一定程度上影響了其積極性。

我省慈善事業(yè)區(qū)域展不平衡問題也很明顯。檢查發(fā)現(xiàn)，地區(qū)間慈善組織數(shù)量差異顯著，省內(nèi)慈善組織數(shù)量前5名的深圳、廣州、東莞、揭陽、佛山5市占21個(gè)市慈善組織總量的72.3%，而全省后5名的陽江、茂名、肇慶、中山、汕尾5市則只占2.7%。省民政廳表示，目前我省慈善事業(yè)發(fā)展區(qū)域發(fā)展極不平衡，珠三角地區(qū)發(fā)展較為迅速，但廣大的粵東西北地區(qū)仍處于零星發(fā)展?fàn)顟B(tài)，慈善事業(yè)推進(jìn)緩慢，存在缺慈善組織、缺慈善資金、缺慈善品牌等困境。

監(jiān)管力量不充足 慈善人才頻告急

對(duì)慈善組織、慈善活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管既是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，也是政府部門、社會(huì)組織、社會(huì)公眾應(yīng)盡的職責(zé)。然而，檢查發(fā)現(xiàn)，政府部門、行業(yè)組織和社會(huì)公眾的監(jiān)督管理均不到位。

從政府層面看，民政部門在慈善工作方面的人力配備有限，市、縣（市、區(qū)）民政部門基本只有1至2人承擔(dān)慈善方面工作，有的還兼管其他業(yè)務(wù)，工作人員培訓(xùn)不夠，能力不足，政策法規(guī)不熟悉，難以開展有效監(jiān)管和指導(dǎo)。省民政廳指出，業(yè)務(wù)主管單位存在監(jiān)管動(dòng)力缺乏、職責(zé)不明、手段不足的問題，特別是民政部門志愿服務(wù)管理力量非常薄弱，基本處于無專職人員、無專項(xiàng)資金的狀況，與法定職責(zé)不相匹配。

從行業(yè)組織看，目前全省21個(gè)地級(jí)以上市中，只有廣州、深圳和佛山建立了慈善行業(yè)組織，省級(jí)和大部分市、縣基本沒有建立慈善行業(yè)組織，行業(yè)自律只能靠“自覺”。

從社會(huì)層面看，社會(huì)公眾對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督的前提是慈善組織信息和慈善活動(dòng)信息按規(guī)定主動(dòng)進(jìn)行公開，但實(shí)際上按要求主動(dòng)進(jìn)行信息公開的慈善組織甚少。此次檢查對(duì)6市21家慈善組織的實(shí)地檢查和抽查暗訪發(fā)現(xiàn)，僅1家慈善組織按要求每年向社會(huì)公開年度工作報(bào)告，3家公開了部分年度工作報(bào)告，其余17家均未公開過年度工作報(bào)告。

人手缺乏的問題不僅存在于民政部門，慈善組織專業(yè)人才也明顯不足。比如，深圳市在匯報(bào)時(shí)反映，目前深圳市慈善領(lǐng)域人才隊(duì)伍的規(guī)模、專業(yè)程度、實(shí)踐能力等方面均存在不足，一些新型慈善項(xiàng)目和模式因缺乏專業(yè)化人才而遇到瓶頸。慈善人才的不足，直接導(dǎo)致慈善組織內(nèi)部治理和開拓創(chuàng)新意識(shí)有待提升，自我造血功能不足，籌款能力普遍偏弱，慈善項(xiàng)目單一且同質(zhì)化嚴(yán)重。

檢查組在各地調(diào)查普遍發(fā)現(xiàn)，慈善從業(yè)人員水平參差，慈善行業(yè)缺乏專才，支撐力量顯單薄。慈善組織的全職工作人員基本只有1至2人，待遇水平普遍低于地區(qū)平均工資。此外，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)因待遇低、發(fā)展空間有限等原因?qū)е麓壬迫瞬帕魇?yán)重，將進(jìn)一步加劇地區(qū)間慈善事業(yè)發(fā)展差距。

加強(qiáng)協(xié)作監(jiān)管 加大保障力度

9月24日，省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查我省貫徹實(shí)施慈善法情況的報(bào)告提交省十三屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議。報(bào)告總結(jié)了慈善法在我省貫徹實(shí)施不到位的問題及原因，并對(duì)進(jìn)一步貫徹實(shí)施慈善法提出了意見和建議。

對(duì)于部門協(xié)作不力的問題，報(bào)告建議，省政府和省民政廳要結(jié)合此次檢查發(fā)現(xiàn)的問題等有關(guān)情況，制定貫徹實(shí)施慈善法的工作方案，逐個(gè)條款明確目標(biāo)任務(wù)、責(zé)任部門、完成時(shí)限，并加強(qiáng)對(duì)影響法律實(shí)施問題的分析研究。建立全省統(tǒng)一的慈善信息公開平臺(tái)，建立健全民政部門與其他部門之間的慈善信息溝通共享機(jī)制、信用信息披露機(jī)制。建立健全慈善工作定期會(huì)商溝通機(jī)制，確保慈善法的條文逐條推進(jìn)、逐條落實(shí)。

在監(jiān)督管理方面，報(bào)告要求，應(yīng)督促指導(dǎo)慈善組織及慈善信托受托人依法履行信息公開義務(wù)；推動(dòng)各級(jí)建立慈善組織行業(yè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織進(jìn)行評(píng)估；推動(dòng)建立各級(jí)慈善行業(yè)組織，健全行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律，推動(dòng)行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力；嚴(yán)格事中事后監(jiān)管，通過有效制度落實(shí)對(duì)違反監(jiān)督制度的慈善組織的行政處罰，推進(jìn)慈善領(lǐng)域社會(huì)信用體系建設(shè)；規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)慈善活動(dòng)，健全政府部門、社會(huì)公眾對(duì)平臺(tái)的監(jiān)督管理機(jī)制，督促指導(dǎo)平臺(tái)履行信息公開義務(wù)。

在保障行業(yè)發(fā)展方面，報(bào)告建議加大財(cái)政投入，將財(cái)政資金投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到行業(yè)基礎(chǔ)扶持上，加強(qiáng)慈善組織和從業(yè)人員培育力度，省級(jí)資金投入要對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)予以適當(dāng)傾斜。加強(qiáng)基層民政部門慈善工作隊(duì)伍建設(shè)，確保有專人負(fù)責(zé)慈善工作，配備執(zhí)法力量監(jiān)督和管理慈善組織和慈善活動(dòng)。對(duì)慈善行業(yè)、慈善組織開展指導(dǎo)，提升慈善組織登記認(rèn)定熱情。加強(qiáng)高等院校、大中專職院校慈善專業(yè)化人才陣地建設(shè)，完善慈善從業(yè)人員的在職培訓(xùn)制度，健全職業(yè)評(píng)價(jià)體系，拓寬職業(yè)晉升渠道和發(fā)展空間，提升慈善行業(yè)對(duì)專業(yè)人才的吸引力?！?/p>