城鄉(xiāng)融合：推倒橫在城鄉(xiāng)之間的那堵墻

周東旭

只有雙向開放、雙向流動，才可能徹底沖破原來的“墻”。“破墻”，制度改革必須跟上

落實城鄉(xiāng)融合，找到有效的突破口，絕非易事，它考驗鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行決心和智慧。為此，財新記者專訪中國人民大學經(jīng)濟學院院長劉守英教授，解析城鄉(xiāng)融合的來路與去處。

鄉(xiāng)村問題核心恰恰是城鄉(xiāng)不融

財新記者：城鄉(xiāng)發(fā)展摸索幾十年，城鄉(xiāng)融合與此前的發(fā)展思路有何不同？又可能帶來哪些轉變？

劉守英：城鄉(xiāng)融合不是為了短期應急，而是要解決發(fā)展階段出現(xiàn)的問題，具有導向性、戰(zhàn)略性和長期性，是為了切實落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)融合不單是為了適應快速城市化，還要在城市化過程中避免鄉(xiāng)村進一步衰敗，所以，城鄉(xiāng)融合的關注點不是簡單聚焦在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收等問題，而是整個鄉(xiāng)村。

解決鄉(xiāng)村問題，關鍵在于調(diào)整已經(jīng)逐漸固化的城鄉(xiāng)發(fā)展機制，而不能就鄉(xiāng)村解決鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村問題的核心恰恰是城鄉(xiāng)不融。

財新記者：你曾說，建立城鄉(xiāng)融合的體制機制是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本，因為鄉(xiāng)村問題不單是鄉(xiāng)村自身造成的，必須放在城鄉(xiāng)格局下來看，鄉(xiāng)村振興不可能單兵突進。所以，城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著應該糾正哪些長期以來形成的鄉(xiāng)村發(fā)展理念？

劉守英：首先，中國鄉(xiāng)村振興內(nèi)涵需進一步拓寬。不能只看到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，其實還有農(nóng)村，大家以前談到“三農(nóng)”，主要關注的是農(nóng)業(yè)，有時也會關注農(nóng)民增收、權益保護等，但是，鄉(xiāng)村不斷衰敗，說明村莊也要關注，是時候必須要系統(tǒng)解決了。“三位一體”，鄉(xiāng)村振興的輪廓亦逐漸清晰。

其次，城鄉(xiāng)融合意味著不能只看到城，還必須要看到鄉(xiāng)。只有城市繁榮，卻不能解決鄉(xiāng)村衰敗，遲早要出大問題。城鄉(xiāng)兩個空間都不能偏廢，一條腿長，一條腿短，沒法邁開步子走遠。我們過去更在意的是城，現(xiàn)在城鄉(xiāng)兩個板塊必須平衡。

最后，城鄉(xiāng)融合也要求糾正對現(xiàn)代化的狹隘理解。在很多人眼里，現(xiàn)代化基本就等同于城市化、工業(yè)化，工業(yè)化主要是在城市，而城市化就是建起高樓林立的城市。如果這樣狹隘地理解現(xiàn)代化，結果無非就是所有人逃離鄉(xiāng)村，奔向城市，鄉(xiāng)村最終被忽略，被消滅，慢慢不存在。

很多人的思維尚未完全扭轉過來，還是以為城鄉(xiāng)融合與原來的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化思路不過是概念的區(qū)分，還把它們當作一回事。這是要糾正的。其實，這種思維的背后還是希望繼續(xù)維持城市“統(tǒng)”鄉(xiāng)村，一體化不過是鄉(xiāng)村變城市的單向路，“統(tǒng)”的結果是鄉(xiāng)村沒了。為什么我們推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或一體化，差距反而逐漸拉大，根子就在此，統(tǒng)籌的實質(zhì)變成城市主導，鄉(xiāng)村滅失。而城鄉(xiāng)融合則意味著尊重城鄉(xiāng)各有特色，維持各自優(yōu)勢，平等發(fā)展，擺脫從城市到鄉(xiāng)村就仿佛從發(fā)達國家到了“第三世界”的尷尬。通過融，進而達到合，如果城鄉(xiāng)割裂，鄉(xiāng)村恐怕難逃要么被消滅，要么被忽略的厄運。

關鍵是鄉(xiāng)村的“業(yè)”怎么活起來

財新記者：為什么說城鄉(xiāng)二元體制下的城鄉(xiāng)割裂必然會走向鄉(xiāng)村的沒落和衰??？中國的城市化進程又有哪些值得反思之處？

劉守英：鄉(xiāng)村衰敗的根源恰恰是中國現(xiàn)有的這套城市化和工業(yè)化方式，使得城鄉(xiāng)之間的要素流動是從鄉(xiāng)村到城市的單向流動，城鄉(xiāng)處于完全不平等地位，不可能融合，城市機會越來越多，而鄉(xiāng)村的機會越來越少，生產(chǎn)率越來越低?？梢哉f，這一結構本身就是以鄉(xiāng)村的犧牲為代價的，鄉(xiāng)村被城市“吸血”，農(nóng)民放棄鄉(xiāng)村，棄村而走，鄉(xiāng)村只會日漸衰敗。鄉(xiāng)村衰敗的最直接表現(xiàn)就是鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動越來越?jīng)]有前景，越來越?jīng)]有希望，所以，必須調(diào)整城市化和工業(yè)化方式，以及背后支撐單向城市化的這套阻礙城鄉(xiāng)融合的二元體制。

財新記者：改變阻礙城鄉(xiāng)融合的體制機制，有沒有抓手？從何入手？

劉守英：應該澄清一個誤解：城鄉(xiāng)融合發(fā)展絕不是反城市化的。我認為，城鄉(xiāng)融合最重要的是讓鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動真的有“搞頭”。一定要增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動的機會，而且要有回報。資本是逐利的，經(jīng)濟機會多了，回報高了，資本自然會來，愿意留下來。資本來了，企業(yè)以及捕捉鄉(xiāng)村發(fā)展機會的人自然也會來，鄉(xiāng)村也就有了人氣。

農(nóng)業(yè)如何提高回報率，很多人可能會建議擴大規(guī)模，讓資本下鄉(xiāng)。不過，縱觀世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律，規(guī)模的擴大與生產(chǎn)率的提高其實是成反比的。另外，中國的資源稟賦恐怕也做不到單純依靠規(guī)模經(jīng)營。所以，我認為提高中國農(nóng)業(yè)競爭力的核心在于提高單位土地的回報，從原來簡單的通過擴大規(guī)模提高農(nóng)業(yè)回報的思維，轉向提高單位土地回報的思維，這就需要技術的進步、資本和企業(yè)家的跟進、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變以及更集約的耕作等，需要更合理的生產(chǎn)要素組合。

財新記者：增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟機會，提升農(nóng)業(yè)回報，是未來激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟活力的重要方向之一。除此之外，你認為還應該有哪些途徑？

劉守英：提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動的多樣化，同樣重要。鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動多樣化了，勞動力主體自然會跟著多樣化，鄉(xiāng)村也就活起來了，所以，關鍵是思考鄉(xiāng)村的“業(yè)”怎么活起來。一定要警醒，必須要先有“業(yè)”，業(yè)活起來，資本追逐，技術、人才等跟進。順序不能顛倒。現(xiàn)在很多地方的做法是資本下鄉(xiāng)整村子，從整治村貌開始，要知道，純營利性的資本是不會干這些的，即便有企業(yè)愿意做，恐怕也是帶著政府的錢，或者奔著優(yōu)惠項目而來。實踐中，可能有的地方花幾千萬把一個村子修整得漂漂亮亮，這也是資本下鄉(xiāng)，但是，并沒有增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟機會，只是改變村貌，花再多錢，會有人來嗎？也要提防依靠行政手段把人輸送回鄉(xiāng)村，即便可以通過鼓勵激勵等手段讓一些人到鄉(xiāng)村，如果缺乏各種經(jīng)濟機會，最終也未必留得住人，更別說聚攢更多的人才。

“破墻”，制度改革必須跟上

財新記者：鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合視野下的鄉(xiāng)村定位必然與此前存在很大改變，你也談到了未來鄉(xiāng)村經(jīng)濟可能的方向和維度，那么，推倒橫在城鄉(xiāng)之間的那堵“墻”，要怎么做？

劉守英：鄉(xiāng)村振興的標志一定是鄉(xiāng)村的業(yè)與之前是不一樣的，鄉(xiāng)村的資本、人才、技術、發(fā)展方式等，都會有變化。為此，就必須要反思：到底是什么堵在城鄉(xiāng)之間。

比如，農(nóng)業(yè)回報率低，多樣化的鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)也被堵塞，背后的一個重要因素就是非農(nóng)用地制度，從制度上就限制了多樣化鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可能性，甚至稱得上是直接掐死。土地制度的“墻”就體現(xiàn)在農(nóng)地只能征收，鄉(xiāng)村沒有用地權，各種鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動失去相應機會。

正如上面所提到的，提升農(nóng)業(yè)土地回報，離不開各種要素的合理配置，這與自耕農(nóng)農(nóng)業(yè)有本質(zhì)上的差別。這就需要新的地權安排，核心是保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及各方的合法利益，土地能不能抵押，能不能資本化，土地制度能不能保持穩(wěn)定等，都是面臨的非?，F(xiàn)實的問題。要通過地權改革，給各方吃下“定心丸”?！岸ㄐ耐琛辈皇强砍兄Z，而是要有明晰具體的制度保障，同時也應該有可以資本化的制度選擇。農(nóng)業(yè)是需要耐心和細心的，要下很大功夫，不能抱著“玩一玩”的心態(tài)，不少老板四處圈地，而非真心想做農(nóng)業(yè)，這一種現(xiàn)象不能忽視。

財新記者：既然是融合，那么城鄉(xiāng)就不應該是單向的而是雙向流動，既要有鄉(xiāng)村向城市的開放，也應該有城市向鄉(xiāng)村的開放。你認為雙向開放和流動的關鍵點是什么？

劉守英：城市化不是最終淪為逆城市化，鄉(xiāng)村的人最終不得不回到鄉(xiāng)村，所以，城市要向鄉(xiāng)村開放權利，核心是讓進城的人能在城市落下站穩(wěn)。流動人口市民化就必須有權利保障，一定要是徹底的城市化，不能像現(xiàn)在這樣，總是留個后手或退路。不完整的城市化既會犧牲鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)，也會扭曲城市化本身，城市治理必然伴隨大量問題。因此，城市一定要向鄉(xiāng)村開放權利，讓進城的人能夠踏實工作生活。

另外，城和鄉(xiāng)之間的接合區(qū)域，也是經(jīng)濟活動最活躍的，不能簡單將其劃歸城市，作為城市發(fā)展空間的一部分，否則，只會導致城市不斷擴大，侵蝕鄉(xiāng)村。效率高的潛在收益大的區(qū)域，全部劃歸城市，鄉(xiāng)村只會越來越貧窮。從空間來講，城鄉(xiāng)接合區(qū)域其實正是二元體制最堅硬的堡壘，這些區(qū)域機會最多、潛力最大，它們本應該有自己的發(fā)展權利。

同時，鄉(xiāng)村也要向城市開放。城市的生產(chǎn)要素很難到達鄉(xiāng)村，從前這方面的反思不足，重視也不夠。比如，由于宅基地、農(nóng)地、戶籍等限制，城市人口到鄉(xiāng)村根本無法落下來，這背后是一系列關于人的制度、地的制度、資本的制度、融資的制度，與城市完全不同的兩套結構，鄉(xiāng)村要活，就必須也得打開。

只有雙向開放、雙向流動，才可能徹底沖破原來的“墻”。“破墻”，制度改革必須跟上。

（摘自《中國改革》）