論出入境管理的主要內(nèi)容及移民法律制度的構(gòu)建

付翔新 嚴(yán)一植

摘要：在全球化趨勢(shì)的大背景下，我國(guó)傳統(tǒng)的出入境管理體制在移民領(lǐng)域的缺陷已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，重新理解出入境管理業(yè)務(wù)以及構(gòu)建移民法律制度勢(shì)在必行，。改革我國(guó)出入境法律制度要以實(shí)施新《出入境管理法》為背景，學(xué)習(xí)借鑒世界各國(guó)移民立法和管理經(jīng)驗(yàn)，維護(hù)我國(guó)主權(quán)，安全和發(fā)展利益，進(jìn)一步改革護(hù)照和簽證法律制度，完善綠卡制度，為我國(guó)引進(jìn)天下人才戰(zhàn)略獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：出入境管理；改革；移民；制度構(gòu)建

為了強(qiáng)化對(duì)移民和出入境管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好形成移民和出入境管理工作合力，2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案》，將公安部的出入境管理、邊防檢查職責(zé)整合，組建國(guó)家移民管理局，加掛中華人民共和國(guó)出入境管理局牌子，由公安部管理。這一次的機(jī)構(gòu)改革為移民和出入境管理工作帶來(lái)了新改變新內(nèi)容，也為移民法律制度的構(gòu)建帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

一、出入境管理的主要內(nèi)容

出入境，即出境入境行為活動(dòng)的簡(jiǎn)稱，是指一國(guó)公民經(jīng)本國(guó)政府主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和前往國(guó)家或地區(qū)以及途經(jīng)國(guó)家或地區(qū)的許可，持規(guī)定有效的證件和簽證，通過(guò)對(duì)外開(kāi)放或指定的口岸從本國(guó)出境進(jìn)入其他國(guó)家地區(qū)，或者從其他國(guó)家或地區(qū)返回本國(guó)境內(nèi)。

《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》對(duì)出境和入境分別做出了界定，出境，是指由中國(guó)內(nèi)地前往其他國(guó)家或者地區(qū)，由中國(guó)內(nèi)地前往香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)，由中國(guó)大陸前往臺(tái)灣地區(qū)。入境，是指由其他國(guó)家或者地區(qū)進(jìn)入中國(guó)內(nèi)地，由香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)進(jìn)入中國(guó)內(nèi)地，由臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)入中國(guó)大陸。對(duì)于大多數(shù)國(guó)家，“出入境”就是指出入國(guó)境，而在中國(guó)有著較為廣泛的含義，因?yàn)樘厥鈿v史原因而存在的香港、澳門(mén)、臺(tái)灣問(wèn)題，決定中國(guó)公民往來(lái)香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)應(yīng)屬于國(guó)內(nèi)旅行而非國(guó)際旅行，但根據(jù)目前的實(shí)際情況，往來(lái)香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)仍要按照出入境來(lái)辦理手續(xù)。

出入境管理是在現(xiàn)代國(guó)家體系逐漸完善的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的一種法律制度，它實(shí)際上也是現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系的一種體現(xiàn)。可以認(rèn)為，出入境管理就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)際法、國(guó)內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)出入本國(guó)國(guó)境的本國(guó)公民或外國(guó)人行使主權(quán)的行政行為。。作為公安機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的行政職能，在保障中外公民合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家利益等方面發(fā)揮重要作用。出入境管理是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)專門(mén)業(yè)務(wù)，一方面要維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，在出入境管理中打擊出入境違法犯罪活動(dòng)；另一方面要保護(hù)中外公民的合法權(quán)益，適應(yīng)國(guó)家對(duì)外開(kāi)放形勢(shì)。根據(jù)出入境管理法律、法規(guī)，公安機(jī)關(guān)對(duì)出入境管理的任務(wù)和內(nèi)容主要是：

1、依法受理、審批出境和入境申請(qǐng)。中國(guó)公民出境、入境（包括往來(lái)港澳臺(tái)地區(qū)），外國(guó)人入境以及入境后在中國(guó)的居留、旅行，都必須事先申請(qǐng)。無(wú)論是中國(guó)人還是外國(guó)人，都要按照法定的程序和要求提出出境或入境申請(qǐng)。

2、依法簽發(fā)出入境證件和簽證。對(duì)中國(guó)公民和外國(guó)人出境、入境申請(qǐng)經(jīng)審查批準(zhǔn)后，依法給申請(qǐng)人簽發(fā)與其申請(qǐng)相應(yīng)的證件。

3、實(shí)施出入境邊防檢查。

4、發(fā)現(xiàn)、打擊出入境違法活動(dòng)。在出入境活動(dòng)中，大部分中外公民能夠遵守法律、法規(guī)，正常出入與交往。但是也有少數(shù)人進(jìn)行違法活動(dòng)，如偽造、涂改、冒用出入境證件，非法出入境，國(guó)內(nèi)公民偽造申請(qǐng)材料騙領(lǐng)護(hù)照，外國(guó)人未經(jīng)批準(zhǔn)在中國(guó)非法就業(yè)、非法旅行、非法居留等。這些違法活動(dòng)，嚴(yán)重危害了國(guó)家安全和利益，破壞了社會(huì)秩序，因此，發(fā)現(xiàn)、限制和處理違法活動(dòng)，是公安機(jī)關(guān)出入境管理一項(xiàng)非常重要的任務(wù)。

5、處理國(guó)籍事務(wù)。國(guó)籍是指?jìng)€(gè)人作為一個(gè)特定國(guó)家的成員的資格。國(guó)籍是個(gè)人與所屬國(guó)家之間的法律紐帶，具有一國(guó)國(guó)籍的個(gè)人稱為該國(guó)國(guó)民。中國(guó)于1980年頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》，該法把中國(guó)國(guó)籍的管轄權(quán)賦予了公安機(jī)關(guān)，由此國(guó)籍管理成為公安機(jī)關(guān)出入境管理的任務(wù)之一。

二、移民法律制度的構(gòu)建

為與發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)奪各方面的技術(shù)人才和生產(chǎn)資金， 增強(qiáng)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)， 制定出適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的移民法律法規(guī)已經(jīng)刻不容緩，而我國(guó)的傳統(tǒng)觀念還是封閉，和排外的立法理念，實(shí)現(xiàn)從《出境入境管理法》到《移民法》的轉(zhuǎn)變是國(guó)際形勢(shì)的大勢(shì)所趨， 是與世界國(guó)際通例接軌的迫切需要。構(gòu)建我國(guó)的移民法律制度可以參見(jiàn)以下幾個(gè)方面：

（一）金融領(lǐng)域移民。申請(qǐng)人提交規(guī)定數(shù)額的資金匯入我國(guó)， 在我國(guó)規(guī)定的金融領(lǐng)域投資或購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品，可以取得一定時(shí)期的居留權(quán)和民事權(quán)利，是加入我國(guó)國(guó)籍的前提條件。

（二）不動(dòng)產(chǎn)投資移民。在我國(guó)境內(nèi)購(gòu)入規(guī)定價(jià)值的房產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)， 該財(cái)產(chǎn)在一定期限內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，不動(dòng)產(chǎn)可以是商業(yè)用途或自由住宅，此種移民只能作為加人我國(guó)國(guó)籍的一個(gè)條件，還需要申請(qǐng)人完成一定的納稅條件。

（三）創(chuàng)業(yè)移民?？梢允巧暾?qǐng)人已經(jīng)在我國(guó)居住了一段時(shí)間， 申請(qǐng)人已經(jīng)成立符合我國(guó)要求的經(jīng)濟(jì)實(shí)體， 或申請(qǐng)人是一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)營(yíng)管理者。此種移民在我國(guó)可以限制使用，因我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體較多競(jìng)爭(zhēng)較為激烈。

（四）勞務(wù)輸出移民?？梢允巧暾?qǐng)人獲得我國(guó)企業(yè)的工作邀請(qǐng)， 在接收企業(yè)中工作了一定年限，承諾在獲得永居居留權(quán)后，在我國(guó)繼續(xù)努力工作。

同時(shí)也可借鑒別國(guó)的移民經(jīng)驗(yàn)：

（五）投資移民。投資移民（或稱“經(jīng)濟(jì)移民”）：投資人注入移民國(guó)一定數(shù)額的資金，取得在移民國(guó)相應(yīng)法律地位。投資移民的優(yōu)勢(shì)在于：一個(gè)國(guó)家為吸收國(guó)外的資金，彌補(bǔ)本國(guó)財(cái)力不足，根據(jù)本國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的需求，評(píng)估外國(guó)資本的效能，確定

適合引進(jìn)外國(guó)技術(shù)和投資的配額、程序與投資人的移民管理辦法。

（六） 技術(shù)移民。技術(shù)移民是移民國(guó)為取得本國(guó)需要的人才，制定人才引入標(biāo)準(zhǔn)，吸引他國(guó)人力資源。其目的是與別國(guó)爭(zhēng)奪本國(guó)發(fā)展所需的人力資源。設(shè)計(jì)誘人的技術(shù)移民規(guī)定，是吸引本國(guó)所需人才的關(guān)鍵因素。技術(shù)移民制度的優(yōu)勢(shì)在于，可以隨時(shí)調(diào)整制度內(nèi)容為本國(guó)利益服務(wù)。

在立法和修改過(guò)程中我國(guó)移民法律制度需要解決的實(shí)際問(wèn)題，主要還在于如何引進(jìn)外國(guó)人才彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)人才資源的不足，而不是替代現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)人力資源。引進(jìn)的人才資源要使國(guó)內(nèi)的某些行業(yè)發(fā)展壯大，彌補(bǔ)這些年國(guó)內(nèi)大量人才流失的空缺。

作者簡(jiǎn)介：

付翔新，院校學(xué)院：中國(guó)人民公安大學(xué) 國(guó)家安全與反恐怖學(xué)院，單位所在城市：北京市大興區(qū)，出生年月：1998年2月4日，學(xué)歷：本科在讀，職稱：學(xué)生，研究方向：出入境管理。

嚴(yán)一植，院校學(xué)院：中國(guó)人民公安大學(xué) 國(guó)家安全與反恐怖學(xué)院，單位所在城市：北京市大興區(qū)，出生年月：1998年9月23日，學(xué)歷：本科在讀，職稱：學(xué)生，研究方向：出入境管理。