WTO《農業(yè)協(xié)議》視角下湖南農業(yè)補貼政策的演變及優(yōu)化方向

摘要：WTO《農業(yè)協(xié)議》中規(guī)定的農業(yè)補貼制度在我國具有適用效力，它成為影響我國農業(yè)補貼立法的重要依據(jù)，對地方農業(yè)補貼政策亦然。本文分析了湖南省農業(yè)補貼政策的演變特點，提出了WTO《農業(yè)協(xié)議》視角下湖南農業(yè)補貼政策的優(yōu)化方向。

關鍵詞：《農業(yè)協(xié)議》；湖南；農業(yè)補貼

涉及農業(yè)內容的國際貿易協(xié)議中其中最為重要的是WTO的《農業(yè)協(xié)定》， 1995年生效的《農業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的農業(yè)補貼制度在我國具有適用效力，它也成為影響我國農業(yè)補貼立法的重要依據(jù)。在2008年，美國指控中國政府向中國企業(yè)提供了出口補貼，違反中國入世時承諾的放棄使用任何形式的出口補貼，這就是DS387案。其指控中包括中國的廣東、福建、山東等10多個省市制定的“中國世界名牌計劃”、“中國出口品牌項目”相關的政策措施屬出口補貼。這正是由于地方對WTO規(guī)則吸收和利用不充分造成的。因此，需要加強地方對國際貿易規(guī)則學習和掌握的意識，盡量保證地方農業(yè)補貼政策與中央保持一致，符合我國承擔范圍之內的國際貿易規(guī)則義務。

一、WTO《農業(yè)協(xié)議》農業(yè)國內支持政策的內容

WTO框架下的農業(yè)補貼包括國內支持和出口補貼兩部分。但我國在入世時已承諾放棄出口補貼，因此，我國的農業(yè)補貼主要是指國內支持。農業(yè)國內支持政策既包括對農業(yè)生產者的支持，有價格支持和直接補貼兩類；也包括政府一般服務支持，如科研、技術推廣、糧食安全儲備、基礎設施建設和資源環(huán)境保護等改善農業(yè)的基本生產條件的。據(jù)WTO《農業(yè)協(xié)議》相關規(guī)定，農業(yè)補貼政策分為“綠箱”政策和“黃箱”政策，“綠箱”政策是指由公共資金資助的政府計劃提供，費用不由消費者產生，不會造成貿易扭曲或扭曲極微小，也不屬于對生產者提供的價格支持的補貼措施。該類補貼是綠色補貼，可免除削減義務?！掇r業(yè)協(xié)議》附件2列舉了一系列的綠箱政策清單，包括一般服務、用于糧食安全目的的公共儲備、糧食援助補貼、對生產者的直接支付、不掛鉤的收入支付、收入保險和收入安全網(wǎng)計劃、自然災害救濟支付、結構調整援助、環(huán)境計劃、區(qū)域援助計劃。①其中一般服務是指有公共資金所提供的政府一般性服務包括農業(yè)科研（包括一般研究、與環(huán)境項目有關的研究和特定農產品研究）、農作物病蟲害控制（包括預報制度、檢疫和抗災行動）、農業(yè)推廣和咨詢服務（包括對生產者和加工者提供技術、資料和研究成果）、培訓服務、檢驗服務（包括一般性檢驗和基于衛(wèi)生、安全、分類或標準化而進行的特定農產品檢驗）、農產品市場營銷和促銷服務、農業(yè)基礎設施建設（包括電網(wǎng)、道路、其他運輸工具、市場、港口、供水、防水、排水及環(huán)保項目的建設等）、其他一般性服務。《農業(yè)協(xié)議》附件2雖然列舉了一系列“綠箱”政策清單，但亦規(guī)定，“綠箱”政策并不限于清單內容?！包S箱”政策是指政府對農產品的直接價格干預和補貼，妨礙農產品自由貿易的政策措施，是可以產生貿易扭曲的農業(yè)補貼政策。除了綠箱政策以外其他國內支持政策都屬于黃箱政策，包括價格支持、營銷貸款、面積補貼、牲畜數(shù)量補貼、種子、肥料、灌溉等投入補貼、某些有補貼的貸款計劃。②

二、湖南省農業(yè)補貼政策的演變特點

第一，農業(yè)補貼總額與補貼種類有所增加，但農業(yè)補貼在公共財政支出中所占比重卻沒有提高。

根據(jù)資料，2011年，全省公共財政農林水事務支出完成389.9億元，2012年全省公共財政農林水事務支出447.7億元，2013年全省公共財政農林水支出516.6億元，2014年公共財政農林水支出557.6億元， 2016年公共財政農林水支出729.8億元，2017年公共財政農林水支出782.4億元， 2018年公共財政農林水支出897億元。③從財政支出可以看出，湖南農業(yè)財政支出每年都在增加。同時也在不斷增加新的補貼項目，如 “財銀?！薄ⅰ胺鲐氊斻y?！?、休耕補貼等補貼政策。湖南農業(yè)補貼總數(shù)額雖在上升，但農林水支出占全省一般公共預算支出總金額比例基本沒有變化，自2011年至2017年一直為11%。2014年、2016年、2017年、2018年湖南省公共預算支出總金額增長比例分別為7.1%、10.7%、8.4%、8.9%，而農林水支出總金額增長比例2014年、2016年、2017年、2018年分別為3.8%、6.9%、7.2%、14.6%。除2018年，自2104年以來，農林水支出總金額增長比例明顯比全省一般公共預算支出總金額增長比例低。

第二，緊隨國家農業(yè)政策變化，“黃箱”補貼政策不斷消減，向“綠箱”補貼政策轉化，“綠箱” 補貼政策逐漸增加，不斷與國際農業(yè)補貼規(guī)則接軌。

湖南實施的農業(yè)補貼政策中，從分類來看，其中稻米和小麥等糧食最低收購價、能繁母豬飼養(yǎng)補貼、運費補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等補貼政策屬于“黃箱”政策。而種糧直補、畜牧業(yè)良種補貼、臨時收儲（棉除外）、農業(yè)保險和環(huán)境政策等屬于“綠箱”政策。湖南緊隨國家農業(yè)政策變化，將“黃箱”補貼政策不斷向“綠箱”補貼政策轉化。如2015以來，湖南依據(jù)國家農業(yè)政策，實行農業(yè)“三項補貼”改革，將種糧農民直接補貼、農資綜合補貼和農作物良種補貼合并為農業(yè)支持保護補貼，主要用于耕地地力保護和糧食生產適度規(guī)模經(jīng)營兩個方面。

持續(xù)推進病險水庫治理、河流治理項目、山塘清淤工程，休耕補貼等"綠箱”支持下生態(tài)環(huán)保建設補助措施。從2014年試點開始進行政府一般性服務的重要內容之一的農民培訓，培育新型職業(yè)農民，這屬于“綠箱政策”。

第三，湖南農業(yè)補貼政策，最大限度地在國際貿易規(guī)則允許的范圍內，促進湖南農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

農業(yè)現(xiàn)代化是指從傳統(tǒng)農業(yè)模式向現(xiàn)代農業(yè)轉化的過程和手段。從特征上來說，農業(yè)現(xiàn)代化就是農業(yè)的機械化、科學化、產業(yè)化、信息化、發(fā)展可持續(xù)化。對農業(yè)基礎設施、農業(yè)生態(tài)環(huán)境、信息化等補貼力度逐漸增加，有利于農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。如從2016年開始的休耕政策提高了耕地質量，有利于湖南農業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。再如農機購置補貼和農機報廢更新補貼政策的實施在一定程度上提高了湖南農業(yè)機械化水平，農業(yè)機械化是高效農業(yè)的重要條件，農業(yè)機械化程度不僅有利于農業(yè)生產效率和農業(yè)產量的提高，還有利于農業(yè)生產經(jīng)營規(guī)模的擴大，同時還能減少勞動力的投入，節(jié)約勞動力，這在農村勞動力日益減少的情況下尤為重要。

三、在WTO《農業(yè)協(xié)議》框架下湖南農業(yè)補貼政策的優(yōu)化方向

從湖南的發(fā)展來看，推動湖南農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，優(yōu)化湖南農業(yè)補貼政策，與“綠箱”政策密切相關，因此需要進一步加大“綠箱”補貼政策，將“黃箱”補貼持政策轉化為“綠箱”補貼政策。隨著湖南經(jīng)濟的漸強，湖南有經(jīng)濟能力投入更多補貼在農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展上，巧妙利用“綠箱”政策，加大對農業(yè)的支持力度，促進湖南農業(yè)的大力發(fā)展。

第一，加大對改善農業(yè)生產條件的補貼力度。

農業(yè)生產條件涉及極廣，農業(yè)科研、農業(yè)推廣服務、檢驗服務、農業(yè)基礎設施、農業(yè)金融、保險等農業(yè)社會化服務體系等等都屬其中。

應進一步增加湖南農業(yè)生產基礎設施補貼，通過農業(yè)補貼政策引導健全農業(yè)社會化服務體系，引導社會資金流向農業(yè)。

第二，加大農業(yè)生態(tài)環(huán)境補貼力度，促進農業(yè)走可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎條件，也是農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的基礎條件。湖南環(huán)境問題頗為嚴重，耕地受重金屬污染嚴重，不利于湖南農業(yè)的生態(tài)發(fā)展，保護環(huán)境是我省農業(yè)自身發(fā)展的內在需求。此外，越來越多的國家設置環(huán)境壁壘，因此，增強湖南農產品的國際競爭力也必須重視保護環(huán)境。

所以，完善湖南農業(yè)補貼政策就應該加大農業(yè)生態(tài)環(huán)境補貼力度。如在治理重金屬污染問題上，擴大休耕補貼的范圍和力度，提高休耕補貼金額。設置獎勵型補貼，獎勵有利于環(huán)境保護的農業(yè)生產。

第三，在國家政策范圍內，適當增加農業(yè)生產者退休和轉業(yè)補貼等。

農作物規(guī)?；a有利于提高農業(yè)生產效率，帶動農業(yè)機械化的發(fā)展，節(jié)約勞動力資源，提高農業(yè)生產者在農產品貿易中的競爭力。但在湖南，耕地和其他農業(yè)用地的承包經(jīng)營權分散在農民手中，農民擁有承包經(jīng)營權的耕地和其他農業(yè)用地的人均面積較少，單個農民或家庭難以就自身擁有承包經(jīng)營權的耕地和其他農業(yè)用地面積進行規(guī)?；a，進行農作物規(guī)模化生產離不開土地承包經(jīng)營權的流轉。但農耕地是事關農民基本權益的生產要素，既事關其重要收入來源，又是其勞動依托之源。故農民一般不愿流轉土地承包經(jīng)營權。建立農業(yè)生產者退休和轉業(yè)補貼制度會減輕農民土地承包經(jīng)營權流轉的諸多顧慮。但目前，農業(yè)生產者退休和轉業(yè)補貼基本為空白狀態(tài)，這不利于土地承包經(jīng)營權的流轉。因此，在國家政策范圍內，適當增加農業(yè)生產者退休和轉業(yè)補貼，將推動耕地承包經(jīng)營權的流轉，推動農作物生產規(guī)?；l(fā)展。

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作者簡介：

馬紅果，1978，女，湖南湘潭人，碩士，講師。研究方向：湖南農業(yè)

基金項目：湖南省哲學社會科學基金項目13YBA057《國際貿易規(guī)則下湖南農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究》研究成果。