新時(shí)代國家綜合檔案館檔案開放鑒定的“?！迸c“機(jī)”

陳俐

摘要：本文從各級(jí)國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作的具體實(shí)際出發(fā)，基于新時(shí)代檔案開放鑒定工作的主要矛盾，深度解析了開放鑒定之“?！保到y(tǒng)分析了檔案館檔案開放鑒定化“?！睘椤皺C(jī)”的途徑、方法與效果。

關(guān)鍵詞：國家綜合檔案館檔案開放鑒定危機(jī)

國家檔案局局長(zhǎng)李明華在2019年3月29日召開的“全國檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議”上明確指出：“一些檔案館思路不夠解放，突出表現(xiàn)在開放鑒定工作推進(jìn)乏力?！焙翢o疑問，這是切中當(dāng)前國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作要害之語。一些檔案館存在對(duì)檔案開放鑒定工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)新時(shí)代檔案開放鑒定工作的主要矛盾認(rèn)識(shí)不清，在檔案開放鑒定問題上缺乏危機(jī)意識(shí)等問題。本文試圖就此進(jìn)行深層次探析。

一、新時(shí)代檔案館檔案開放鑒定之“?！?/h3>

新時(shí)代國家綜合檔案館的檔案開放鑒定工作是“逐卷逐件逐頁審查檔案內(nèi)容能否開放”，加速推進(jìn)館藏檔案向社會(huì)開放。新時(shí)代檔案開放鑒定工作的主要矛盾是：社會(huì)各界利用檔案需求快速增長(zhǎng)與檔案館提供開放檔案不及時(shí)、不充分之間的矛盾。由此，我們可以分析出檔案開放鑒定究竟有哪些危險(xiǎn)之處。

（一）形成滿30年的檔案沒有按期開放，有違法之“?！?/p>

《中華人民共和國檔案法》規(guī)定：國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放?！胺ǘㄘ?zé)任必須為”，否則就有違法之嫌。目前，全國各級(jí)國家綜合檔案館履行此責(zé)任的情況是怎樣的呢？我們通過調(diào)查研究深切地感到，全國3333個(gè)國家綜合檔案館，僅有為數(shù)很少的檔案館做到了形成滿30年的檔案向社會(huì)開放。需要說明的是，本文所稱開放檔案，是指檔案館經(jīng)過開放鑒定程序，最終確認(rèn)可以向社會(huì)開放的部分檔案。因?yàn)闄n案中含有大量涉及黨和國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息，必須經(jīng)過開放鑒定，將其鑒別出來，繼續(xù)控制使用，并不是所有到期檔案都應(yīng)當(dāng)開放。否則，這將可能危害黨和國家、機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人的利益，給黨和國家、機(jī)構(gòu)帶來不安全、不安定因素，給公民個(gè)人帶來精神上或物質(zhì)上的侵害。這也正是檔案開放鑒定業(yè)務(wù)存在的必要性。但是，大部分國家綜合檔案館沒有能夠做到形成滿30年的部分檔案按期開放，在“依法治國”“依法治檔”的時(shí)代，這些檔案館顯然在此方面容易授人以柄，存在著違法之危。

（二）按“件”開放鑒定工作量巨大，有忽視基礎(chǔ)業(yè)務(wù)之“?！?/p>

自2012年以來，國家檔案局針對(duì)全國各地綜合檔案館開放檔案中經(jīng)常出現(xiàn)的問題，三令五申要求各館的檔案開放鑒定必須“逐卷逐件逐頁審查檔案內(nèi)容”，這意味著檔案開放鑒定的精細(xì)化要求提高了，“案卷直接鑒定法”必須被“按件直接鑒定法”所取代。精細(xì)化要求的提高，必然需要增加鑒別檔案內(nèi)容的時(shí)間。因此，檔案館在開放鑒定力量不變、年度檔案開放任務(wù)指標(biāo)不變的情況下，采取按“件”開放鑒定的工作模式，必定使開放鑒定的工作量數(shù)倍、十幾倍地增長(zhǎng)。而開展按“件”開放鑒定，還必須滿足一個(gè)基本條件，即檔案館有一套完備的檔案文件級(jí)目錄?？墒牵壳爸挥胁糠逐^藏量較少的國家綜合檔案館檔案文件級(jí)目錄已經(jīng)完備，館藏量較大的檔案館雖然正在緊鑼密鼓地開展檔案文件級(jí)目錄編制工作，但仍需要較長(zhǎng)時(shí)日。關(guān)鍵在于，個(gè)別檔案館領(lǐng)導(dǎo)人并沒有充分意識(shí)到這個(gè)問題的嚴(yán)重性，他們對(duì)文件級(jí)目錄編制工作沒有給予應(yīng)有的重視，吝嗇人、財(cái)、物的投入，有忽視基礎(chǔ)業(yè)務(wù)之“?！?。沒有完備的檔案文件級(jí)目錄，到期檔案按“件”開放鑒定便無從談起。

（三）開放檔案中含有標(biāo)密文件，有泄密之“?！?/p>

國家綜合檔案館館藏檔案大都來自各級(jí)黨和政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、國有企業(yè)和事業(yè)單位，我們將這些單位統(tǒng)稱為體制內(nèi)單位。體制內(nèi)單位形成的檔案中包含標(biāo)有密級(jí)的文件，如“絕密”“機(jī)密”“秘密”等，雖然占比不大，但其涉及黨和國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密等，重要性可想而知，是絲毫不能輕易開放的。即使標(biāo)密文件的保密期限已經(jīng)過了，也需辦理解密手續(xù)，再通過開放鑒定程序，確認(rèn)可以開放的，在檔案標(biāo)密處加蓋“已解密”章，然后才能正式向社會(huì)開放。按照我國相關(guān)保密法規(guī)“誰定密、誰解密”的要求，檔案形成單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)標(biāo)密文件的解密任務(wù)?？墒?，不少檔案形成單位不愿意或不敢于負(fù)起這個(gè)責(zé)任，許多保密行政管理部門也沒有強(qiáng)令要求檔案形成單位必須負(fù)起這個(gè)責(zé)任，從而導(dǎo)致館藏標(biāo)密文件的解密工作難以推進(jìn)。在這種情況下，如果檔案館在檔案開放鑒定過程中，仍然采取粗放式的鑒定模式，忽略標(biāo)密文件的存在，必然有泄密之“?！?。

（四）開放檔案中包含個(gè)人隱私信息，有侵犯?jìng)€(gè)人隱私之“危”

個(gè)人隱私信息，是指與公共利益沒有任何關(guān)聯(lián)的，公民個(gè)人生活中不愿為他人（或一定范圍以外的人）公開或知曉的私人信息。在個(gè)人信息中，除姓名、年齡、性別、籍貫、民族、學(xué)歷、政治面貌、工作單位及職務(wù)、簡(jiǎn)歷、先進(jìn)事跡等不獨(dú)立構(gòu)成個(gè)人隱私外，其他的諸如個(gè)人愛好、身體特征（個(gè)人照片）、婚姻狀況、家庭成員、家庭住址、身份證號(hào)、車牌號(hào)、醫(yī)療記錄、基因信息、違法犯罪前科記錄、聯(lián)絡(luò)方式、個(gè)人征信、財(cái)務(wù)情況、各類賬號(hào)密碼、負(fù)面評(píng)價(jià)、負(fù)面事跡等信息，均屬于個(gè)人隱私信息的內(nèi)容。個(gè)人隱私信息的主體為公民個(gè)人，其內(nèi)容具有真實(shí)性和隱秘性。無論是行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，還是公民本人，必須對(duì)公民或他人的個(gè)人隱私信息給予足夠的維護(hù)和尊重。檔案中個(gè)人隱私信息存在的主要形式有表彰性的、政審性的、處分性的、統(tǒng)計(jì)性的、訴訟性的、事件（含事故、案件等）調(diào)查總結(jié)性的、行政審批（含許可、備案等）性的以及醫(yī)療衛(wèi)生及紅十字機(jī)構(gòu)采集的檔案信息等，這些信息一旦開放，所帶來的危害不容小覷，一是可能引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，破壞改革開放的大好形勢(shì)；二是可能給不法分子提供利用公民個(gè)人隱私信息的機(jī)會(huì)，侵害相關(guān)人員的權(quán)益；三是可能給權(quán)益人及其后人帶來名譽(yù)上的、政治上的、經(jīng)濟(jì)上的損害；四是可能給行政機(jī)構(gòu)帶來行政干擾和麻煩，影響行政機(jī)構(gòu)的公信力等。因此，一旦劃分個(gè)人隱私信息不當(dāng)而使相關(guān)檔案開放，檔案館就有了侵犯?jìng)€(gè)人隱私之“危”。

二、新時(shí)代檔案館檔案開放鑒定之“機(jī)”

列舉檔案開放鑒定之危，是想引起各館對(duì)檔案開放鑒定工作的高度重視，各館不能望而生畏、望而卻步。大力開展檔案開放鑒定，檔案館將迎來更多、更好的發(fā)展機(jī)遇，應(yīng)當(dāng)牢牢把握住這個(gè)大好機(jī)遇。

（一）新時(shí)代社會(huì)檔案意識(shí)的覺醒，帶來了打破檔案開放鑒定瓶頸之“機(jī)”

隨著我國檔案機(jī)構(gòu)改革深入推進(jìn)，各級(jí)國家綜合檔案館被定位為“文化事業(yè)單位”。這是一個(gè)重大的方向性變化，意味著國家綜合檔案館不僅承擔(dān)集中保管國家檔案資源的重要職責(zé)，更重要的是發(fā)揮檔案的文化價(jià)值，服務(wù)社會(huì)各界，服務(wù)廣大人民群眾。從2014年到2019年，李克強(qiáng)總理連續(xù)六年在每年“兩會(huì)”上所作的《政府工作報(bào)告》中明確要求繁榮發(fā)展檔案事業(yè)。我們同樣深切地感受到，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民的生活水平穩(wěn)步提高，精神層面的文化需求也在不斷增長(zhǎng)。北京市檔案學(xué)會(huì)連續(xù)舉辦十年、每月一次的“檔案文化大講堂”，之所以場(chǎng)場(chǎng)受到百姓的追捧，是因?yàn)槊繄?chǎng)專家講述的都是檔案中的歷史故事?！皺n案”逐漸走入人民群眾的心中，標(biāo)志著新時(shí)代社會(huì)檔案意識(shí)在逐步覺醒。社會(huì)科學(xué)界也發(fā)現(xiàn)了這一重大變化，他們要求檔案館加快檔案開放步伐的呼聲越來越高。因此，新時(shí)代社會(huì)檔案意識(shí)的覺醒，帶來了檔案文化事業(yè)繁榮發(fā)展的歷史性機(jī)遇，而檔案館檔案開放鑒定業(yè)務(wù)，不能成為“瓶頸”，應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，有所作為。檔案館高度重視并加快開展檔案開放鑒定工作，使館藏到期檔案“應(yīng)開盡開”“應(yīng)控盡控”，是滿足新時(shí)代社會(huì)大眾文化需求、適應(yīng)檔案文化事業(yè)繁榮發(fā)展的必然選擇。

（二）檔案館開放鑒定工作量巨大，帶來了重構(gòu)檔案開放鑒定工作機(jī)制之“機(jī)”

如前所述，館藏檔案按“件”開放鑒定的工作量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“案卷直接鑒定法”。如何破解這道難題，加快開放鑒定步伐？一些檔案館已經(jīng)或正在探索一條最佳的途徑，試圖重構(gòu)一套新的檔案開放鑒定工作機(jī)制。例如：有的動(dòng)員全館力量，每年分配給各業(yè)務(wù)處（科）室開放鑒定初審、復(fù)審任務(wù)；有的每年年初從各業(yè)務(wù)處（科）室抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，臨時(shí)組建團(tuán)隊(duì)，專門完成年度開放鑒定初審、復(fù)審任務(wù)，任務(wù)結(jié)束，回歸原位；有的購買社會(huì)服務(wù)，專門負(fù)責(zé)年度開放鑒定初審，館各業(yè)務(wù)處（科）室領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)復(fù)審，經(jīng)館務(wù)會(huì)審定后開放；有的增配本館檔案開放鑒定專業(yè)團(tuán)隊(duì)人員，如北京市檔案館、遼寧省檔案館還專門設(shè)置開放鑒定處，集中力量開展開放鑒定工作等。北京市檔案館從2014年實(shí)行按“件”開放鑒定新模式以來，修訂了檔案開放鑒定工作相關(guān)規(guī)定，制定了檔案控制使用范圍細(xì)則，重構(gòu)并完善了一套新的開放鑒定工作機(jī)制，即檔案形成單位負(fù)責(zé)初審，本館檔案開放鑒定委員會(huì)委員負(fù)責(zé)復(fù)審，檔案開放鑒定委員會(huì)會(huì)議最終審定。這套工作機(jī)制運(yùn)行六年來，符合依法開放、安全開放、及時(shí)開放、精準(zhǔn)開放的原則，也與李明華局長(zhǎng)提出的“探索建立與檔案形成單位共同開展鑒定的新模式，優(yōu)化開放鑒定工作機(jī)制”要求完全吻合。因此，檔案館檔案開放鑒定巨大的工作量，給我們探索建立更加科學(xué)、合理、高效的開放鑒定工作機(jī)制帶來了機(jī)遇。

（三）深入推進(jìn)檔案開放鑒定工作，帶來了促進(jìn)檔案形成單位啟動(dòng)標(biāo)密文件降解密工作之“機(jī)”

檔案的前身是文件。由于各體制內(nèi)單位的文件降密、解密工作一直處于擱置狀態(tài)，轉(zhuǎn)化為檔案并移交國家綜合檔案館之后，就成了“館之殤”。近十多年各級(jí)國家綜合檔案館時(shí)常發(fā)生開放檔案中含有未經(jīng)解密的標(biāo)密文件，給黨和國家的安全帶來隱患；大多數(shù)檔案館一直以來回避這個(gè)棘手問題，遇有檔案中的標(biāo)密文件直接控制使用，這不是徹底解決問題之道。檔案館依法開放到期檔案，檔案開放鑒定自然是檔案館的主責(zé)業(yè)務(wù)，但檔案標(biāo)密文件降解密工作必須依法回歸到檔案形成單位來完成。一方面，保密行政管理部門要與同級(jí)檔案行政管理部門緊密配合，形成合力，共同對(duì)檔案形成單位的檔案文件降解密工作提出具體要求；另一方面，檔案形成單位要勇于擔(dān)當(dāng)，事不避難、義不逃責(zé)，依法依規(guī)組織開啟檔案中標(biāo)密文件的降解密工作。北京市檔案館從2015年開始，在沒有得到同級(jí)保密行政管理部門有力支持的情況下，自主開啟了檔案形成單位對(duì)檔案標(biāo)密文件降解密，每年近千份標(biāo)密文件得到降解密處置，連續(xù)五年未曾間斷，雖然遇到過障礙，受到過挫折，但結(jié)果還是令人滿意的。因此，隨著檔案館檔案開放鑒定工作深入推進(jìn)，為檔案形成單位啟動(dòng)標(biāo)密文件降解密工作帶來了機(jī)遇。

（四）大力開展檔案開放鑒定業(yè)務(wù)，帶來了倒逼檔案整理編目等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)規(guī)范化之“機(jī)”

檔案整理編目業(yè)務(wù)歷來是檔案館的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)。之所以稱之為基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，是因?yàn)闄n案整理編目如果不完善，檔案的開發(fā)利用這個(gè)終極目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，即使能夠?qū)崿F(xiàn)，也是十分艱難的。按“件”開放鑒定的基礎(chǔ)是要有完備的檔案文件級(jí)目錄，即是此理。本文所謂檔案文件級(jí)目錄，是指按“卷”整理的檔案，其卷內(nèi)文件的機(jī)讀目錄。據(jù)調(diào)查，各級(jí)國家綜合檔案館的檔案文件級(jí)目錄編制工作普遍起步較晚，迄今為止，僅部分館藏量較小的檔案館全部完成了文件級(jí)目錄編制工作，大部分檔案館還在緊鑼密鼓地開展之中，不少館藏量達(dá)200萬卷以上的檔案館完成率不到一半。在這種情況下，由于形成滿30年檔案開放鑒定的迫切需要，倒逼各館進(jìn)一步加大文件級(jí)目錄編制工作。倒逼機(jī)制中“以責(zé)任落實(shí)、問題解決、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為強(qiáng)有力約束，引導(dǎo)改革方向，規(guī)范改革措施，推動(dòng)改革不斷深化”的強(qiáng)大作用，在檔案開放鑒定工作方面充分顯現(xiàn)了出來。因此，大力開展檔案開放鑒定業(yè)務(wù)，為各館帶來了倒逼檔案整理編目等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)規(guī)范化的機(jī)遇。

（五）深入開展檔案開放鑒定工作，帶來了檔案館一批專家型人才脫穎而出之“機(jī)”

筆者認(rèn)為，檔案開放鑒定業(yè)務(wù)在檔案館各項(xiàng)業(yè)務(wù)中，應(yīng)屬政治性、政策性、知識(shí)性、專業(yè)性最強(qiáng)的工作。從事檔案開放鑒定的專業(yè)人員，第一，政治立場(chǎng)要堅(jiān)定，政治方向要把準(zhǔn)，政治行為要端正，政治嗅覺要靈敏，面對(duì)包羅萬象的檔案內(nèi)容，能夠首先確保開放檔案不會(huì)有政治風(fēng)險(xiǎn)；第二，具備法制思維，基本掌握現(xiàn)行的黨和國家各方面政策，關(guān)注時(shí)事輿情，了解社情民意，確保開放檔案中不會(huì)有影響社會(huì)安全穩(wěn)定的內(nèi)容出現(xiàn)；第三，具有廣博的歷史知識(shí)，熟知近現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展脈絡(luò)，了解各行業(yè)領(lǐng)域的變遷歷程，對(duì)歷史事件、歷史人物的把握既有一定的深度，又有較大的寬度；第四，熟悉本館館藏內(nèi)容，具有比較深厚的檔案基礎(chǔ)理論功底，熟練掌握開放鑒定業(yè)務(wù)的技巧和方法，具備基本的信息管理能力等。同時(shí)具備上述能力素質(zhì)的專業(yè)人員，一定是專家型人才。各館普遍缺少這樣的高級(jí)人才，通過深入開展檔案開放鑒定工作，在開放鑒定崗位上不斷磨練成長(zhǎng)，才能產(chǎn)生專家型人才。因此，長(zhǎng)期深入地開展檔案開放鑒定，必將為檔案館的一批專家型人才脫穎而出帶來機(jī)遇。

作者單位：北京市檔案館