北京市檔案行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作研究

馬秋影

摘要：新時(shí)代新形勢(shì)對(duì)檔案依法行政工作提供了重要遵循和重大機(jī)遇，也提出了新要求。新時(shí)代新形勢(shì)下做好北京市檔案行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作，必須要深入分析檔案行政復(fù)議和檔案行政應(yīng)訴案件的特點(diǎn)，總結(jié)辦理檔案行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件的經(jīng)驗(yàn)和主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，研究做好檔案行政復(fù)議和檔案行政應(yīng)訴工作的對(duì)策。本文主要提出了三點(diǎn)對(duì)策：一是總結(jié)失敗案例教訓(xùn)，提高依法行政水平；二是積極研究新修改的《政府信息公開(kāi)條例》和《黨務(wù)公開(kāi)條例》；三是規(guī)范委托行政執(zhí)法，避免行政復(fù)議、行政應(yīng)訴風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：檔案行政復(fù)議行政應(yīng)訴

以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革，有利于充分發(fā)揮黨管檔案的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，對(duì)檔案依法行政工作影響深遠(yuǎn)。檔案行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作是檔案依法行政工作的重要組成部分。新時(shí)代新形勢(shì)下做好北京市檔案行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作，要深入分析檔案行政復(fù)議和檔案行政應(yīng)訴案件的特點(diǎn)，總結(jié)辦理檔案行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件的經(jīng)驗(yàn)和主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，研究做好檔案行政復(fù)議和檔案行政應(yīng)訴工作的對(duì)策。

一、檔案行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件的特點(diǎn)

“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，行政復(fù)議和行政訴訟都是解決行政爭(zhēng)議，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政相對(duì)人遭到違法和不當(dāng)行政行為侵害給予救濟(jì)的法律制度。[1]檔案行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)審理下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為，是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，雖然具有準(zhǔn)司法性，但是在性質(zhì)上屬于行政行為。檔案行政訴訟由法院受理，通過(guò)司法程序解決行政爭(zhēng)議，是司法行為。

（一）檔案行政復(fù)議案件的特點(diǎn)

1.檔案復(fù)議案件數(shù)量攀升、類型多樣。2014年以前北京市檔案行政復(fù)議案件鮮有發(fā)生，2014～2018年北京市檔案局共處理行政復(fù)議案件6件。如表1所示，在6件行政復(fù)議案件中，政府信息公開(kāi)類3件，占50%；行政不作為類2件，占33%；行政舉報(bào)答復(fù)類1件，占 17%。[2]

2.檔案行政復(fù)議依法糾錯(cuò)率達(dá)到17%。從檔案行政復(fù)議案件處理情況看（見(jiàn)表2），維持4件，占67%；駁回申請(qǐng)1件，占17%；責(zé)令履職1件，占17%。從上述數(shù)據(jù)可以看出，責(zé)令履職等依法糾錯(cuò)處理方式占17%，一方面說(shuō)明檔案行政復(fù)議長(zhǎng)出“牙齒”，另一方面反映出檔案依法行政工作還有較大提升空間。[3]

（二）檔案行政應(yīng)訴案件的特點(diǎn)

1.檔案行政應(yīng)訴案件數(shù)量大幅攀升、類型多樣。2014年以前北京市檔案應(yīng)訴案件為0，2015～2018年共22件行政應(yīng)訴案件。檔案行政應(yīng)訴案件類型多樣（見(jiàn)表3），其中政府信息公開(kāi)類16件，占72%；行政不作為類2件，占9%；行政舉報(bào)答復(fù)類2件，占9%；查閱檔案類1件，占5%；行政行為違法類1件，占5%。[4]個(gè)別檔案行政應(yīng)訴案件歷經(jīng)一審、二審甚至再審，法院最終判定檔案行政管理部門(mén)全部勝訴。

2.復(fù)議維持雙被告的情況逐漸增加。修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告?！边@樣規(guī)定，既能夠促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)更好地履行職責(zé)，改變維持原具體行政行為較多的問(wèn)題，也對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政提出了更高要求。在 22件行政應(yīng)訴案件中，經(jīng)過(guò)復(fù)議程序，北京市檔案局作為復(fù)議維持雙被告的有4件。沒(méi)經(jīng)過(guò)復(fù)議程序，直接到法院提起訴訟的有18件。[5]

二、辦理檔案行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件的主要經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）主要經(jīng)驗(yàn)

北京市、區(qū)檔案局在行政復(fù)議和行政應(yīng)訴中取得了一定成績(jī)：在22件檔案行政應(yīng)訴案件中，市、區(qū)檔案局無(wú)一敗訴；在全市行政復(fù)議案卷評(píng)查中，北京市檔案局的參評(píng)案卷均被市行政復(fù)議機(jī)關(guān)評(píng)為優(yōu)秀卷。取得成績(jī)的原因有三點(diǎn)，一是市政府行政復(fù)議機(jī)關(guān)積極進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。市政府行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)常組織培訓(xùn)會(huì)、召開(kāi)行政復(fù)議案卷評(píng)查、制定行政復(fù)議和行政應(yīng)訴規(guī)范，提高行政復(fù)議部門(mén)和人員工作水平。二是市檔案局制定了檔案行政復(fù)議和檔案行政應(yīng)訴制度。北京市檔案局2017年制定了《北京市檔案行政復(fù)議程序規(guī)定》（京檔發(fā)〔2017〕9號(hào)）、《北京市檔案行政應(yīng)訴管理辦法》（京檔發(fā)﹝2017﹞10號(hào)），為進(jìn)一步做好市、區(qū)檔案局行政應(yīng)訴工作提供制度保障。三是市、區(qū)檔案行政管理部門(mén)重視法律顧問(wèn)，法律顧問(wèn)積極為市、區(qū)檔案管理部門(mén)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，避免了很多法律風(fēng)險(xiǎn)。但是，新時(shí)代新形勢(shì)下辦理檔案行政復(fù)議行政應(yīng)訴案件還有一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（二）主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.行政機(jī)關(guān)未全面履行法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)未充分履行職責(zé)是檔案行政機(jī)關(guān)敗訴的主要原因。邢某某不服某區(qū)檔案局（館）拒絕查閱檔案請(qǐng)求責(zé)令履行法定職責(zé)行政復(fù)議案，是行政機(jī)關(guān)敗訴的典型案例。申請(qǐng)人邢某某到被申請(qǐng)人某區(qū)檔案局（館）申請(qǐng)查閱其祖父的老土地照。被申請(qǐng)人受理申請(qǐng)后，告知申請(qǐng)人因其申請(qǐng)查閱的檔案系未公開(kāi)檔案為由不予提供。

市檔案局認(rèn)為，被申請(qǐng)人主張申請(qǐng)人申請(qǐng)查閱的檔案系未公開(kāi)檔案的理由不充分。《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第二十條第二款規(guī)定，前款所列檔案中涉及國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全等國(guó)家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認(rèn)為到期仍不宜開(kāi)放的檔案，經(jīng)上一級(jí)檔案行政管理部門(mén)批準(zhǔn)，可以延期向社會(huì)開(kāi)放。但是，該涉案檔案未經(jīng)過(guò)上級(jí)檔案行政管理部門(mén)批準(zhǔn)延期開(kāi)放。因此，被申請(qǐng)人主張申請(qǐng)人申請(qǐng)查閱的檔案系未公開(kāi)檔案的理由不充分，責(zé)令某區(qū)檔案局（館）履行法定職責(zé)。

2.政府信息公開(kāi)是主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，我市50%的檔案行政復(fù)議案件和72%的檔案行政應(yīng)訴案件都是由政府信息公開(kāi)引起的。[6]研究《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)于合理解決檔案行政爭(zhēng)議具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

《中華人民共和國(guó)檔案法》第六條第二款規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)”，所以在實(shí)踐過(guò)程中，人們對(duì)檔案局作為行政機(jī)關(guān)具有政府信息公開(kāi)職責(zé)沒(méi)有爭(zhēng)議。機(jī)構(gòu)改革之后，地方檔案行政管理職能與檔案館職能分離，檔案行政管理職能納入地方黨委辦公廳（室），加掛檔案局牌子，但是有的地方黨的機(jī)關(guān)沒(méi)有加掛行政機(jī)關(guān)牌子。目前亟待研究的問(wèn)題有兩個(gè)：一是沒(méi)有加掛檔案局牌子的黨的機(jī)關(guān)開(kāi)展信息公開(kāi)的問(wèn)題；二是新修改的《政府信息公開(kāi)例》對(duì)檔案工作產(chǎn)生影響的問(wèn)題。

3.委托行政執(zhí)法給檔案行政復(fù)議和行政應(yīng)訴帶來(lái)新風(fēng)險(xiǎn)。2018年機(jī)構(gòu)改革之后，地方檔案行政管理職能與檔案館職能分離，絕大多數(shù)地方的檔案行政管理職能納入地方黨委辦公廳（室），加掛檔案局牌子。部分地方黨委辦公廳（室）沒(méi)有接收檔案局的人員，檔案行政管理工作紛繁復(fù)雜，單靠地方黨委辦公廳（室）的人員力不從心。在實(shí)際工作中，部分地區(qū)黨委辦公廳（室）口頭指示綜合檔案館負(fù)責(zé)行使檔案行政管理職能。一是委托執(zhí)法的機(jī)關(guān)不合法。委托機(jī)關(guān)必須是行政機(jī)關(guān)，即檔案局，不能是黨委辦公廳（室）。二是委托執(zhí)法的范圍不合法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政許可、行政強(qiáng)制不能委托給綜合檔案館行使。部分地區(qū)黨委辦公廳（室）將全部行政職權(quán)委托給綜合檔案館的委托行為不合法。三是委托執(zhí)法的程序不規(guī)范，手續(xù)不完備，嚴(yán)重影響委托行為的合法性和嚴(yán)肅性。四是監(jiān)督不夠、責(zé)任不明。有些委托機(jī)關(guān)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到，受托組織檔案館必須以委托機(jī)關(guān)檔案局的名義實(shí)施執(zhí)法，其行為后果直接由委托機(jī)關(guān)檔案局承擔(dān)。委托行政執(zhí)法給檔案行政復(fù)議應(yīng)訴帶來(lái)新風(fēng)險(xiǎn)。

三、檔案行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的對(duì)策

（一）總結(jié)失敗案例教訓(xùn)，提高依法行政水平

檔案行政管理部門(mén)應(yīng)重視失敗案例的反哺作用，總結(jié)在行政復(fù)議和行政應(yīng)訴中失敗的教訓(xùn)，從這些教訓(xùn)中汲取經(jīng)驗(yàn)，提高行政執(zhí)法和依法行政水平。在實(shí)際工作中，檔案案例的作用非常重要，做成一個(gè)案件，勝過(guò)一打文件；糾正一家出現(xiàn)的錯(cuò)誤，警示一片問(wèn)題，推動(dòng)一面工作。

市檔案局認(rèn)定某區(qū)檔案局（館）未全面履行法定職能行政復(fù)議案，推動(dòng)了各區(qū)檔案局（館）重視“對(duì)國(guó)家檔案館到期不宜向社會(huì)開(kāi)放的檔案延期開(kāi)放的審批”。該項(xiàng)審批的數(shù)量大幅增長(zhǎng)，由2014年的1項(xiàng)增加到2018年的28項(xiàng)許可、120萬(wàn)余條目錄的審批（見(jiàn)表4）。[7]

（二）積極研究新修改的《條例》和《黨務(wù)公開(kāi)條例》

對(duì)于向綜合檔案館申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的行為，如何處理呢？一是對(duì)于申請(qǐng)查閱綜合檔案館在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生信息情況的處理。修改后的《條例》發(fā)生了很大變化，根據(jù)新《條例》第五十五條的規(guī)定，綜合檔案館不再屬于《條例》的調(diào)整范圍。新《條例》第五十五條改為“依照相關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行”，并新增了一款，規(guī)定公民、法人或者其他組織的救濟(jì)途徑是“向有關(guān)主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)申訴”，明確將提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位排除出行政復(fù)議和訴訟的受案范圍?？梢?jiàn)，綜合檔案館作為提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，只要沒(méi)有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，就不適用《條例》，而是按照檔案的法律、法規(guī)辦理。對(duì)檔案館提供檔案利用的行為有異議的，應(yīng)當(dāng)向檔案局或者有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴，而不是提起行政復(fù)議或行政訴訟。機(jī)構(gòu)改革后，地方綜合檔案館作為市委直屬事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例》規(guī)定確定公開(kāi)內(nèi)容。二是對(duì)于檔案館保存的進(jìn)館檔案，2019年國(guó)務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開(kāi)辦公室制定的《關(guān)于機(jī)構(gòu)改革后政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》，國(guó)辦公開(kāi)辦函﹝2019﹞14號(hào)）中有明確回答?！督忉尅返谒臈l規(guī)定：“相關(guān)政府信息已依法移交國(guó)家檔案館成為國(guó)家檔案的，按照《中華人民共和國(guó)檔案法》及相關(guān)規(guī)定管理。對(duì)于相關(guān)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)可以告知申請(qǐng)人按照檔案法的規(guī)定辦理?！?/p>

機(jī)構(gòu)改革后，檔案行政職能劃入黨的機(jī)關(guān)，如何開(kāi)展信息公開(kāi)也是一個(gè)大的問(wèn)題，是按照政府信息公開(kāi)還是黨務(wù)公開(kāi)？《解釋》第五條對(duì)于這個(gè)問(wèn)題做出了明確答復(fù)：“行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃入黨的機(jī)關(guān)的，如果黨的機(jī)關(guān)對(duì)外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)信息公開(kāi)事項(xiàng)以行政機(jī)關(guān)名義參照簽署規(guī)定辦理；如果黨的機(jī)關(guān)沒(méi)有加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)信息公開(kāi)事項(xiàng)按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》辦理?！?/p>

（三）規(guī)范委托行政執(zhí)法，避免行政復(fù)議行政應(yīng)訴風(fēng)險(xiǎn)

要避免委托行政執(zhí)法給檔案行政復(fù)議應(yīng)訴帶來(lái)新風(fēng)險(xiǎn)，可以采取三個(gè)措施：一是訂立合同，規(guī)范行為。檔案局和檔案館必須借助合法、規(guī)范的書(shū)面合同方式，對(duì)雙方的權(quán)利、義務(wù)具體、明確地加以規(guī)定。委托書(shū)列明委托機(jī)關(guān)和被委托組織規(guī)范全稱。委托書(shū)至少包含四方面內(nèi)容：委托依據(jù)；委托執(zhí)法范圍；委托執(zhí)法期限起止；雙方責(zé)任分擔(dān)。同時(shí)，要將委托書(shū)報(bào)送同級(jí)政府法制部門(mén)備案，并將內(nèi)容公示，以接受政府和群眾監(jiān)督。二是落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格監(jiān)督。檔案局作為委托機(jī)關(guān)在依法委托后，還應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理，督促受托組織在委托范圍內(nèi)實(shí)施執(zhí)法，確保委托目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)避免因受托組織不作為或?yàn)E用職權(quán)而承擔(dān)不利的法律后果。受托組織檔案館不得再委托其他任何組織或者個(gè)人。三是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高水平。委托機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照“誰(shuí)委托、誰(shuí)培訓(xùn)”的原則，以執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律適用、文書(shū)制作和管理等為重點(diǎn)，每年有計(jì)劃、有針對(duì)性地對(duì)受委托組織的執(zhí)法人員開(kāi)展形式多樣的執(zhí)法培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)，不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]王雙鋼.杭州市富陽(yáng)區(qū)國(guó)土資源行政復(fù)議訴訟情況分析與對(duì)策[J].國(guó)土資源，2018（1）：49-52.

[2][3]北京市檔案局.歷年行政復(fù)議案[Z].北京市檔案局檔案，2010-2018（4）.

[4][5][6]北京市檔案局.歷年行政應(yīng)訴案[Z].北京市檔案局檔案，2010-2018（4）.

[7]北京市檔案局.歷年行政許可案[Z].北京市檔案局檔案，2014-2018（4）.

作者單位：北京市檔案局