用好公眾參與立法的獨特形式

林蔭茂

上海市人大常委會設(shè)立基層立法聯(lián)系點已經(jīng)三年了。三年來，立法機關(guān)和十個基層立法聯(lián)系點共同探索形成了運作的組織架構(gòu)、運行模式，形成一批制度規(guī)范，凝聚一批有識公眾，取得豐碩的經(jīng)驗和成果?；鶎恿⒎?lián)系點收集提供的大量立法意見，轉(zhuǎn)化為上海地方立法科學(xué)決策的重要依據(jù)，不僅顯示公眾參與立法的積極性，也充分證明公眾參與立法的重要價值，彰顯人民當(dāng)家作主的憲法精神。

基層立法聯(lián)系點是公眾參與立法的新興而獨特的形式。在地方立法過程中，人大常委會高度重視民主立法，主動聽取各方意見，主要包括法規(guī)議案提出主體、法規(guī)涉及的管理服務(wù)主體和管理服務(wù)對象、執(zhí)法主體以及相關(guān)利益各方、黨政機關(guān)、各級人大常委會及各級人大代表、專家學(xué)者、社會組織、群團組織等特定對象。而公眾參與立法的形式或途徑，主要有向社會公開征求法規(guī)草案意見、向社會征求立法規(guī)劃和計劃、市民旁聽人代會或常委會、人民建議窗口、立法問卷調(diào)查、代表聯(lián)系社區(qū)（選區(qū)）等等。基層立法聯(lián)系點是公眾參與立法的獨特形式或路徑，即設(shè)立固定窗口，面對不特定的社會大眾。這種固定性不因一部法規(guī)而設(shè)立，也不因一次立法活動而結(jié)束。這種對象的不特定性，還不因身份地位而受限。通過這個“民意直通車”，立法機關(guān)有了自己固定的意見收集點，公眾可以隨時通過聯(lián)系點提出意見;通過這個基層窗口，立法機關(guān)能夠更加客觀全面地了解法規(guī)和社會實際的契合度、人民群眾對立法的支持度或滿意度、基層執(zhí)法環(huán)境對制度設(shè)計的接受度等等;通過這個固定窗口，立法機關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)更多的立法問題，并借助群眾智慧破解立法難題。

立法機關(guān)要進一步發(fā)揮聯(lián)系點直通性的公眾對話功能。聯(lián)系點不同于其他公眾參與立法途徑，聯(lián)系點有自己的物理空間，公眾可以自己到聯(lián)系點反映意見建議或聽取意見反饋，聯(lián)系點也可以邀請公眾到聯(lián)系點座談交流，立法機關(guān)還可以請聯(lián)系點組織開展與公眾面對面的對話，通過座談、交流、聽證等形式，雙向了解立法意圖、制度設(shè)計，溝通立法意見。特別是立法決策，有閉合范圍選擇和開放范圍選擇，有同向選擇（A1.A2.A3）和異向選擇（A1.B2.C3）。立法機關(guān)要提供更多開放的、異向的選擇方案，聽取公眾意見，開展雙向?qū)υ?，同時，善于傾聽和發(fā)現(xiàn)公眾提出的更優(yōu)更好的選擇方案。立法機關(guān)還可以在聯(lián)系點開展遞進性調(diào)研，如就一個項目或者一個核心問題，遞進式出題并反復(fù)調(diào)研，不斷挖掘調(diào)研深度、廣度和厚度。

立法機關(guān)要進一步研究聯(lián)系點的科學(xué)分布和固定設(shè)置。上海市人大常委會現(xiàn)有基層立法聯(lián)系點十個。從點的輻射性而言，未及全市范圍?？梢钥紤]點面結(jié)合，面上可以先在全市16個區(qū)各設(shè)一個聯(lián)系點，逐步推進各個街道各設(shè)一個聯(lián)系點，發(fā)揮現(xiàn)有區(qū)人大法制委、街道人大工委的力量，指導(dǎo)各個聯(lián)系點開展活動。點上可以根據(jù)一屆人大常委會立法規(guī)劃，設(shè)置專門或有特色的聯(lián)系點，例如，臨港新片區(qū)、長三角示范區(qū)可以設(shè)立聯(lián)系點，加強專項立法工作的公眾參與，特別要加強群眾性自治組織的設(shè)點。無論點的范圍還是面的范圍，都有不特定的公眾對象，需要各個聯(lián)系點自主擴大輻射范圍，最大程度上收集反映更廣泛的公眾意見。

立法機關(guān)要進一步發(fā)揮聯(lián)系點的綜合性功能。目前，立法機關(guān)主要是就立法計劃、立法規(guī)劃和法規(guī)草案征求聯(lián)系點意見，就立法過程中的重點難點問題在聯(lián)系點召開座談會、聽證會。聯(lián)系點可以擴展參與到立法前期決策過程，例如立法前期調(diào)研、起草論證、立項論證、立法前評估或預(yù)測等等。聯(lián)系點還可以參與后期立法工作，例如法規(guī)宣傳、實施、解釋、評估、清理、審查等等。用好基層立法聯(lián)系點的綜合性功能，可以更好地形成立法共識，更好地遵守和實施法律法規(guī)，更好地形成良好的法治環(huán)境。

民主立法不僅需要代議制保障，還需要公眾參與補充，以彌補代議制在結(jié)構(gòu)和運行中的局限性。展望未來，基層立法聯(lián)系點作為公眾參與立法的有效實現(xiàn)形式，應(yīng)納入法定程序保障;公眾不僅通過基層立法聯(lián)系點直接、充分地參與立法，還將影響和監(jiān)督立法的全過程;參與式民主將與代議制民主和自治民主疊加起來，共同保障和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

（作者系市人大常委會法制委副主任委員）