非法占用林地犯罪司法認定研究

何佩蕓

摘 要：林業(yè)部門和國土部門對土地性質(zhì)存在爭議的，可以認為非法占用行為的社會危害性并沒有達到值得刑法評價程度，不認定為犯罪。被行政處罰后，行為人停止侵害行為，應(yīng)適用“一事不再罰”原則，對已被行政處罰的面積不再計入后續(xù)刑事處罰面積中。非法占用林地罪的保護法益是社會的生態(tài)公共利益。訴訟時效應(yīng)該從非法占用林地行為停止時起算。

關(guān)鍵詞：非法占用林地 主觀責任 訴訟時效

非法占用林地行為被規(guī)定在《刑法》第342條中，2001年8月31日審議通過《刑法修正案（二）》，將原有“非法占用耕地罪”修改為“非法占用農(nóng)用地罪”。非法占用林地行為的保護客體是國家的土地管理制度，要求行為人實施了造成林地大量毀壞的行為，且主觀須是故意。該類案件主要由森林公安機關(guān)立案偵查，在司法實踐中存在一些疑難，本文即著力于研究這些難點問題。

一、非法占用林地案實證分析

以2016年-2018年三年來綿陽市公安局破獲的非法占用林地案為例，具體情況如下：

首先，非法占用林地案破獲數(shù)量近三年來呈上升趨勢，共破獲非法占用林地案17起，2016年破獲2起，占全年破獲刑事案件數(shù)2.8%;2017年破獲7起，占全年刑事案件8.4%，同比上漲250%;2018年破獲8起，占全年刑事案件9.4%，同比上漲14.3%，無論是該類案件的破案數(shù)量還是占比數(shù)量都呈上升趨勢。其次，就損害林地面積而言，2017年是2016年的9倍，2018年是2017年的2.3倍。

由上可知，非法占用林地案無論是案件數(shù)量，還是破壞林地面積都呈上漲趨勢，就綿陽市而言，其原因主要是：一是2017年四川省開展圖斑案件辦理，除在森林公安本部門工作中發(fā)現(xiàn)以外，有大量案件來源于林業(yè)部門移交;二是由于非法占用林地行為人法制觀念淡漠，加之土地資源趨緊，價格不斷攀升，林地資源帶來的利益增加，驅(qū)使企業(yè)及個人開始非法采礦采砂、土地開發(fā)、項目征占;三是由于立法更加嚴密、司法解釋、部門規(guī)章更加成體系，對林地類案件打擊力度更大。

二、非法占用林地客觀行為解讀

非法占有林地行為被規(guī)定于《刑法》第342條，即違反土地法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成大量耕地、林地等農(nóng)用地毀壞。其中土地法規(guī)包括《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律，《土地管理法實施條例》《基本農(nóng)田保護條例》等及《土地復墾規(guī)定》等行政法規(guī)中與土地管理相關(guān)的規(guī)定。另外該行為被規(guī)定在《刑法》第六章妨害社會管理秩序罪中，是以社會管理為目的，侵害的客體是國家的土地管理制度，因而非法占用林地行為以行政違法為前提，當非法占用林地行為造成嚴重社會危害性時，則被刑法評價為犯罪行為。

（一）非法占用林地常見類型性行為

非法占用林地行為主要是指沒有合法取得林地征占用許可條件下，非法占用林地，司法實踐中常見的非法占用行為主要有4種：未經(jīng)林業(yè)主管部門、土地管理部門審核;取得了林地占用許可，但是實際占用林地數(shù)量多于許可證核定面積數(shù)量;取得了臨時征占用林地許可，但是超期占用林地;以欺騙、賄賂手段非法取得林地占用許可。在這四種方式中，第一種方式最為常見，在非法占用林地罪中占比最高。

（二）改變被占用土地用途類型性行為

《刑法》中規(guī)定的“改變被占用土地用途”包括在非法占用的林地上實施建窯建墳、挖沙采石采礦、堆放垃圾、修建道路、種植農(nóng)作物等行為。改變占用土地用途的行為主要可以分為兩種：一是完全改變農(nóng)用地性質(zhì)行為，在非法占用林地上建房、修路、建廠、采礦等，該種類型在非法占用林地行為中占比較高;二是在農(nóng)用地內(nèi)部用途轉(zhuǎn)化，如在林地上種植農(nóng)作物，損壞林地性質(zhì)。

三、非法占用林地行為侵害對象認定

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，土地用途可以分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，林地屬于農(nóng)用地中的一類，根據(jù)《刑法》規(guī)定，非法占用林地罪侵害的對象為“林地”，主要包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。在司法實踐中確定土地為林地性質(zhì)的依據(jù)主要有以下幾種：第一土地權(quán)屬證明;第二林地保護利用規(guī)劃;第三依據(jù)森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查（簡稱二類調(diào)查）;第四土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果;第五土地利用總體規(guī)劃。實踐中土地權(quán)屬證認定土地性質(zhì)的效力最高，無法采用土地權(quán)屬證證明土地性質(zhì)的情況下，林業(yè)鑒定部門一般就依據(jù)第二、三種方式，國土部門則依據(jù)第四、五種方式。

[案例一]A涉嫌非法占用林地罪案，認定A構(gòu)成犯罪的證據(jù)有：某林業(yè)司法鑒定中心根據(jù)“林業(yè)二調(diào)資料”認定A違法占用林地合計21畝（其中19畝為宜林荒山荒地，2畝為一般用材林），無林木蓄積;某縣國土資源局依據(jù)“土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果”和“土地利用總體規(guī)劃”認定A占用土地范圍的地類為“裸巖石礫地”?！奥銕r石礫地”屬于“裸地”，即土地管理法中所指的未利用地的一種。

對于該案有兩種觀點：第一種觀點認為應(yīng)該按照林業(yè)鑒定機構(gòu)做出的“林地”性質(zhì)認定行為人構(gòu)成非法占用林地罪，因為做出土地性質(zhì)系“林地”結(jié)論的機構(gòu)是林業(yè)局下屬具有鑒定資質(zhì)的部門，而國土部門雖然依據(jù)“土地利用總體規(guī)劃”做出“非林地”結(jié)論，但其不具有鑒定資質(zhì)，其法律效力明顯低于林業(yè)鑒定部門。第二種觀點認為應(yīng)該依照國土部門的結(jié)論，認定行為人不構(gòu)成非法占用林地罪，根據(jù)《森林法實施條例》第12條關(guān)于“制定林業(yè)長遠規(guī)劃”中規(guī)定的應(yīng)當遵循的原則，其中第3項原則要求，“與土地利用總體規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)”。這說明林業(yè)規(guī)劃應(yīng)服從于土地整體規(guī)劃，當林業(yè)部門的認定與國土部門的認定相沖突，法律適用上更傾向于采納國土部門的認定。

對于該案，本文認為行為人不構(gòu)成非法占用林地罪。對于林業(yè)部門和國土部門對土地性質(zhì)存在爭議的情況下，可以從形式違法性和實質(zhì)違法性分析，行為人對被一行政部門認定系“林地”的土地實施非法占用行為，侵害了國家的土地管理制度，行為人即具有形式違法性，但是如果另一部門將土地認定為其他性質(zhì)土地，其他行政部門并沒有承認該土地的林地生態(tài)利用價值，這也說明這塊土地的生態(tài)價值并不高，那么行為人對該“林地”的非法占用，社會危害性并沒有達到值得刑法評價程度，可以認定這種情況下的行為系違法，但不應(yīng)該認定為犯罪。

四、非法征占用林地行為損害結(jié)果詮釋

根據(jù)《刑法》第342條規(guī)定，非法占用林地需造成林地“數(shù)量較大”與“大量毀壞”結(jié)果，但是對于造成結(jié)果“數(shù)量較大”、“大量毀壞”之間的關(guān)系，實踐中存在三種觀點：第一，選擇關(guān)系?！皵?shù)量較大”和“大量毀壞”只需滿足其中一個條件。第二，并列關(guān)系。需要同時滿足“數(shù)量較大”和“大量毀壞”條件，這也是司法實踐中普遍采取的方式。第三，只要滿足了“數(shù)量較大”要求，就可以成立本罪。本文同意第二種觀點，非法占用林地行為需造成數(shù)量結(jié)果及狀態(tài)結(jié)果才能認定為犯罪。

（一）數(shù)量結(jié)果認定

根據(jù)最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（一）》第67條規(guī)定，非法占用防護林或特種用途林地數(shù)量要達到5畝以上;非法占用其他林地數(shù)量要達到10畝以上。但是，行為人多次實施非法占用林地行為，對于行為人非法占用林地面積的認定司法實踐中存在分歧。

[案例二]被告人趙某某于2005年至2016年間，在未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的情況下，雇傭他人在承包經(jīng)營的位于白山市渾江區(qū)六道江鎮(zhèn)江沿村三社老吳小溝、老曹小溝的林地內(nèi)，連續(xù)非法開墾林地種植人參，破壞林地原有植被，造成林地大量毀壞。經(jīng)白山市林業(yè)勘察設(shè)計院鑒定，趙某某非法種植人參的林地面積2.4591公頃，合36.92畝，趙某某因非法開墾林地種植人參于2005年7月21日、2006年7月5日、2012年11月20日，先后三次被林業(yè)行政處罰（處罰金人民幣15900.00元、7.56畝），現(xiàn)已恢復植被，對于這已被行政處罰的7.56畝林地，是否應(yīng)計入刑事犯罪的面積認定中。

對于這一類案件，行為人停止實施非法占用林地行為，被行政處罰的面積是否應(yīng)該從總面積中扣除，實踐中存在兩種觀點：第一種觀點認為，被行政處罰后，行為人停止侵害行為，應(yīng)適用“一事不再罰”原則，對已被行政處罰的面積不再計入后續(xù)刑事處罰面積中;第二種觀點認為，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第9條“多次實施本解釋規(guī)定的行為依法應(yīng)當追訴的，或者1年內(nèi)多次實施本解釋規(guī)定的行為未經(jīng)處理的，按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰?！北恍姓幜P后1年內(nèi)，再次實施非法占用林地行為的，已被行政處罰的面積同樣應(yīng)計入刑事犯罪認定面積。另外，“一事不再罰”原則適用于行政法，但是法律并沒有將行政處罰后的行為排除在刑事處罰之外。再次，如果行為人A一次性非法占用林地10畝和行為人B兩次實施非法占用林地行為共占林地10畝（其中一次已被行政處罰），對環(huán)境的危害應(yīng)是相當?shù)模切袨槿薆在被行政處罰后（1年內(nèi)）仍然繼續(xù)實施非法占用林地行為，其主觀惡性更大，如果不進行刑法上的評價，無法做到罪刑相適應(yīng)。

本文支持第一種觀點。第一，從法律適用上看，《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》是自2000年6月22日起施行，而非法占用農(nóng)用地罪名是《刑法修正案（二）》所修正，將非法占用林地行為包含在該罪名中，《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中沒有包含非法占用林地行為，規(guī)定的基本是非法占用耕地行為。對非法占用林地行為應(yīng)適用自2005年12月30日開始實施的《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。第二，對于違法行為的認定標準，主要有三種方式：一是依照違法行為的次數(shù)作為入罪類型;二是違法行為作為刑罰處罰的加重情節(jié);三是多次違法行為所涉及的財物數(shù)量累計計算，作為入罪標準。根據(jù)《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第7條規(guī)定“多次實施本解釋規(guī)定的行為依法應(yīng)當追訴且未處理的，應(yīng)當按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰”，非法占用林地行為應(yīng)是屬于第三類入罪類型，在應(yīng)當追訴且未經(jīng)處理的情況下，應(yīng)累計計算數(shù)量和數(shù)額，但是條文中已經(jīng)明確說明應(yīng)當累計的面積數(shù)量是“未經(jīng)處理的”，這里的未經(jīng)處理應(yīng)是指既未被行政處理又未經(jīng)刑事處理，因而對已經(jīng)被行政處罰的行為所涉及的林地面積再次累計計入后期刑事入罪中，有“一事二罰”之嫌，如果將“未經(jīng)處理的”理解為僅是未經(jīng)刑事處理屬于不利于行為人的類推解釋。第三，在行為人構(gòu)成非法占用林地罪后，如果先前實施過非法占用林地行為且被行政處罰，可以在責任階層考慮行為人的主觀惡性，行為人在對違法性認識程度較高的情形下，繼續(xù)決意實施該行為，主觀惡性及責任程度較高，在判處刑罰時應(yīng)予以考慮。

（二）狀態(tài)結(jié)果認定

非法占用林地屬結(jié)果犯，即要求行為人非法占用林地的行為對客體造成一定的損害結(jié)果才成立該罪。在滿足數(shù)量結(jié)果的同時需要滿足狀態(tài)結(jié)果。狀態(tài)結(jié)果上對于林地的何種毀壞情況可以算作達到“嚴重毀壞或者嚴重污染”程度，在司法適用上存在疑難。

非法征占用林地罪規(guī)定于《刑法》第342條，屬不完全法條，應(yīng)通過對相關(guān)法律條文的援引與對照來補足。該罪系結(jié)果犯，需同時滿足毀壞數(shù)量和毀壞程度兩個條件——數(shù)量及狀態(tài)。根據(jù)最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（一）》第60條的規(guī)定，違反國家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險廢物，造成重大環(huán)境污染事故，涉嫌下列情形之一，應(yīng)予立案追訴的情形，其中第2款規(guī)定“致使基本農(nóng)田、防護林地、特種用途林地五畝以上，其他農(nóng)用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的”。在毀壞數(shù)量上，明確闡釋了“毀壞防護林地、特種用途林地數(shù)量分別或者合計達到5畝以上，非法占用并毀壞其他林地數(shù)量達到10畝以上”。但是對毀壞程度狀態(tài)，“林地基本功能喪失”未得到進一步細化，給司法適用帶來了一定難度。然而從法律適用的角度看，雖因立法不周降低了法律效果，但這不能成為規(guī)范適用者拒絕或放棄的理由。在規(guī)范缺位的情況下，相關(guān)人員應(yīng)當通過實質(zhì)判斷來進行評價，且這種實質(zhì)化的解釋并非為違背罪刑法定原則的類推解釋。

對“林地基本功能喪失”進行實質(zhì)判斷可以采取立法解釋，從立法目的上來看，非法征占用林地罪是1998年因我國發(fā)生長江、松花江、嫩江流域的特大洪災和我國北方地區(qū)不斷出現(xiàn)大范圍沙塵暴等，國家為了保護生態(tài)環(huán)境，維護社會生態(tài)利益，將林地、耕地統(tǒng)一納入到農(nóng)用地中，制定非法征占用農(nóng)用地罪。因而非法征占用林地罪的制定是由于林地的生態(tài)功能，即林地制造氧氣、凈化空氣、過濾塵埃、消除噪聲、殺滅細菌、保持水土等功能，保護林地事實上就是在維護全社會的生態(tài)公共利益。

五、非法占用林地主觀責任分析

非法占用林地屬法定犯，要求行為人主觀是故意，而該“故意”屬二重的故意，不僅是事實認識上的故意，即對行為、對象、結(jié)果及因果關(guān)系認識并意欲或放任對該林地破壞結(jié)果的發(fā)生;而且要求具有規(guī)范認識上的故意，即行為人有違法性意識的可能性，知道自己所實施的占用林地行為系違法，在此對非法占用林地“違法”認識的理解有以下觀點：一是法律評價之前的違反規(guī)范意識的見解;二是行為在法律上是不允許的意識的見解;三是可罰的刑法違反意識的見解。[1]從第一觀點至第三種觀點入罪的范圍越來越窄，本文贊同第二種觀點，第一種觀點“反條理性”的界定往往不明確，道德評價呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，僅以法律評價前違反規(guī)范意識為評價，“違法性”認識的范圍過寬且標準不一，第三種觀點過窄，要求行為人具有可罰的刑法評價意識，因而第二種觀點僅要求行為人具有違法性意識，認識到自己的行為是法律所不允許的，不要求是專門的違法性判斷意識即可。

[案例三]2012年3月，被告人李小剛和萬銀簽訂協(xié)議，合伙在隆林各族自治縣新州鎮(zhèn)含山村古城屯“灣勇”坡開辦采石場。2012年初，被告人李小剛向群眾租賃林地。2015年2月11日，被告人萬銀向隆林各族自治縣工商行政管理局登記注冊個人獨資企業(yè)隆林縣新州鎮(zhèn)含山村古城屯彎勇采石場。經(jīng)核實，隆林縣新州鎮(zhèn)含山村古城屯彎勇采石場辦理有采礦許可證、營業(yè)執(zhí)照、安全生產(chǎn)許可證、水土保持方案合格證，但未辦理征占用林地審批手續(xù)。采石場所在地為林地，其占用有林地面積27.6畝。根據(jù)《森林法》第18條第1款“進行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程，應(yīng)當不占或者少占林地;必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復費?！绷謽I(yè)部門審批為國土部門審批的前置程序。但是，在本案中，國土局省略先由林業(yè)主管部門審核的環(huán)節(jié)，直接與申請人李小剛簽訂土地復墾合同書，李小剛根據(jù)國土部門許可占用林地。

對于該案有兩種觀點，第一種觀點主張被告人構(gòu)成非法占用林地罪，根據(jù)《森林法》規(guī)定，被告人李小剛、萬銀應(yīng)當?shù)搅謽I(yè)主管部門辦理相關(guān)的林木采伐、林地變更手續(xù)，但二被告人沒有盡到注意義務(wù)，故二被告人均應(yīng)對非法占用林地的行為負責;第二種觀點認為被告人不構(gòu)成非法占用林地罪，國土部門已實際核發(fā)了采礦許可證，簽訂了土地復墾合同書，李小剛、萬銀在不知道需辦理占用林地審批手續(xù)的情況下，按照采礦許可證核定的范圍采石，主觀上沒有非法占用林地的故意，客觀上也沒有實施非法占用耕地、林地等農(nóng)用地采礦的行為。

本文認為這類案件中主要涉及行為人責任，即違法性認識可能性的問題，李小剛在違反《森林法》規(guī)定未辦理林地許可證的情形下，實施非法占用林地行為破壞林地面積達到了法定面積，具備構(gòu)成要件該當性，但是行為人是基于違法性認識錯誤而實施非法占有林地行為的，基于對國土部門的信賴而實施占用林地行為，此時理應(yīng)排除責任。其次，從違法性程度上看，行為人已經(jīng)取得了采礦許可證，要取得采礦許可證必須簽署土地復墾合同，并且繳納植被恢復費，行為人既已積極履行恢復生態(tài)職責，其違法性程度顯著降低，即使其客觀上實施了非法占用林地行為，也不應(yīng)當被認定為犯罪。

六、非法占用林地行為追訴時效問題

對于非法占用農(nóng)用地罪的訴訟時效起算時間，特別是對多次實施非法占用林地行為的訴訟時效起算時間在實務(wù)中的認定仍存在較大爭議。根據(jù)《刑法》規(guī)定，非法占用林地罪的追訴時效是10年。在司法實踐中，非法占用林地罪訴訟時效的起算存在一些爭議，主要存在以下不同觀點：第一種觀點認為應(yīng)該從開始實施非法占用林地行為時起算;第二種觀點為實行行為結(jié)束說，認為應(yīng)該從非法占用林地行為停止時起算;第三種觀點為林地狀態(tài)恢復說，認為要行為人將非法占用的林地恢復至原狀時起算。

[案例四]被告人黎某甲于2001年至2002年間擅自砍伐林地，并在被砍伐的林地內(nèi)非法種植經(jīng)濟作物，種植經(jīng)濟作物的狀態(tài)一直持續(xù)至2017年，2017年將林地內(nèi)的經(jīng)濟作物鏟除，但是至今仍未恢復至原始林地狀況。關(guān)于被告人黎某訴訟時效的起算時間，如果按照第一種觀點，從行為發(fā)生時起算即2001年，已經(jīng)超過訴訟時效;如果按照第二種實行行為結(jié)束時，為2017年將種植的經(jīng)濟作物鏟除時起算;按照第三種觀點，林地至今未恢復成被非法占用林地前的狀態(tài)，訴訟時效仍不能開始起算。

本文贊同第二種觀點。首先，在非法占用林地罪中，非法侵占林地的實行行為與造成林地毀損、污染的不法狀態(tài)是同時存在的，而且侵占林地的實行行為是不間斷地持續(xù)存在的，針對的始終是同一林地。[2]因而認為非法征占用林地是繼續(xù)犯。根據(jù)《刑法》第89條“追訴期限從犯罪之日起計算;犯罪行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從犯罪行為終了之日起計算?！钡谝环N說法明顯不妥。其次，按照第三種觀點，林地狀態(tài)恢復至原狀說，非法占用林地采用注澆、堆放垃圾等行為侵害林地，要求行為人將林地恢復至原始狀態(tài)，行為人不僅需要從林地上撤出，還需要對使用、占用林地后造成的林地的破壞狀態(tài)進行修復，如采取植樹、造林的恢復方法后，林地恢復至原始狀態(tài)才能起算訴訟時效，這種觀點將“補種樹木”等占用林地的處罰方式作為了犯罪停止的標志，無異于實施了傷害行為后，要求行為人將被害人治好后才能起算訴訟時效，這種說法是不利于行為人的類推解釋，按照該種觀點訴訟時效往往無法起算，刑法關(guān)于訴訟時效的規(guī)定落于形式，無法實施。因而，第二種觀點是合理的，訴訟時效應(yīng)自行為人從林地上撤出或者取得林地占有的合法許可時起算。在該案中，應(yīng)從黎某鏟除了林地上的經(jīng)濟作物即2017年起算。

注釋：

[1]參見[日]大谷實：《刑法講義總論》，黎宏譯，中國人民大學出版社2008年版，第308頁。

[2]參見張明楷：《刑法學》，法律出版社2016年版，第478頁。