新中國七十年審計(jì)法治發(fā)展之回瞻＊

謝冬慧

內(nèi)容提要： 審計(jì)法治作為審計(jì)工作法制化、規(guī)范化的理想狀態(tài)，是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正效率、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、確保政治環(huán)境純凈的有效手段。在我國，審計(jì)法治與新中國共成長(zhǎng)，經(jīng)歷了曲折發(fā)展、順利發(fā)展和穩(wěn)步發(fā)展三個(gè)階段。早在1949年的憲法性文件《共同綱領(lǐng)》就對(duì)審計(jì)制度里的重要制度——預(yù)決算制度作了原則規(guī)定，由此開啟了新中國審計(jì)法治的發(fā)展歷程。但是，一度由于政治經(jīng)濟(jì)等諸多原因，審計(jì)制度及其實(shí)踐沒有順利進(jìn)行。直到1978年年底黨的十一屆三中全會(huì)，審計(jì)法治重新起步，尤其是1982憲法的頒布，1997年依法治國方略的指導(dǎo)，審計(jì)法治步入順利發(fā)展之路，審計(jì)法及其實(shí)施條例的制定及修訂如期開展，且在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有作用。自2010年以來，國家一系列重大事件促進(jìn)了審計(jì)法治的穩(wěn)步發(fā)展：從中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，到世界審計(jì)組織第21屆大會(huì)《北京宣言》的公布；從黨的十八屆三中、四中全會(huì)迎來全面依法治國、審計(jì)全覆蓋的國家戰(zhàn)略，到黨的十九屆三中全會(huì)中央審計(jì)委員會(huì)這一國家級(jí)審計(jì)決策機(jī)構(gòu)的誕生。今后，中國審計(jì)法治將繼續(xù)遵循審計(jì)立法與時(shí)俱進(jìn)、緊密結(jié)合社會(huì)需求，審計(jì)制度形成體系、本法與實(shí)施條例配套，審計(jì)技術(shù)及時(shí)更新，不斷強(qiáng)化審計(jì)人的規(guī)范意識(shí)等歷史規(guī)律，堅(jiān)持依法審計(jì)是審計(jì)法治的核心要義。

審計(jì)法治，是審計(jì)工作法制化、規(guī)范化的理想狀態(tài)，“它既包括審計(jì)人員依法審計(jì)的水平、狀態(tài)、環(huán)境和效果，也包括立法、執(zhí)法、守法、法律實(shí)施和法律監(jiān)督的全過程”。1王龍飛、劉文：《國家審計(jì)法治建設(shè)初探》，載《現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì)》2014年第6期。審計(jì)法治還是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正效率、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、確保政治環(huán)境純凈的有效手段。自1949年以來，伴隨著共和國的成長(zhǎng)，我國的審計(jì)法治已走過了70年不平凡的風(fēng)雨歷程?；仡櫤驼巴?0年進(jìn)程中的審計(jì)法治，可以讓我們厘清思路，迎接未來挑戰(zhàn)。

一、1949—1982年：新中國審計(jì)法治的曲折發(fā)展

1949—1982年，是我國社會(huì)主義國家從初步建設(shè)到曲折發(fā)展時(shí)期，面臨諸多復(fù)雜的問題和困難，其中財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督問題凸顯，亟須審計(jì)工作的支持。這段時(shí)間，我國雖然沒有建立專門的審計(jì)機(jī)關(guān)，但是審計(jì)制度建設(shè)早在1949年新中國成立之初就已經(jīng)起步，《共同綱領(lǐng)》對(duì)預(yù)決算制度的規(guī)定是其標(biāo)志。只是由于后來政治經(jīng)濟(jì)等諸多原因，審計(jì)制度及其實(shí)踐沒有順利進(jìn)行，直到1978年年底黨的十一屆三中全會(huì)，審計(jì)法治才重新起步，步入發(fā)展之路。

（一）起步：《共同綱領(lǐng)》確立財(cái)政預(yù)決算制度

審計(jì)原初的本意是對(duì)財(cái)政金融的規(guī)范管理和監(jiān)督，新中國成立之初，國家百廢待興，財(cái)政金融處于困窘狀態(tài)，迫切需要規(guī)范管理和監(jiān)督。新中國的締造者及其領(lǐng)導(dǎo)集體敏銳地覺察到這一點(diǎn)，1949年9月29日通過的臨時(shí)憲法——《共同綱領(lǐng)》2綱領(lǐng)與憲法不同，綱領(lǐng)是奮斗目標(biāo)，是要求達(dá)到與爭(zhēng)得的東西；憲法是國家根本大法，是保障已經(jīng)達(dá)到與爭(zhēng)得的東西，所以綱領(lǐng)不就是憲法。但我們的共同綱領(lǐng)也帶有憲法的性質(zhì)。參見中國民主建國會(huì)宣傳教育處編：《共同綱領(lǐng)學(xué)習(xí)資料》（第二輯），五十年代出版社1953年版，第19—20頁。第39、40條對(duì)財(cái)政金融的管理和監(jiān)督做了明確的綱領(lǐng)性規(guī)定，即“關(guān)于財(cái)政：建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍，厲行精簡(jiǎn)節(jié)約，逐步平衡財(cái)政收支，積累國家生產(chǎn)資金”。“關(guān)于金融：金融事業(yè)應(yīng)受國家嚴(yán)格管理。”“依法營業(yè)的私人金融事業(yè)，應(yīng)受國家的監(jiān)督和指導(dǎo)?！?平月：《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，上海中華書局1952年版，第33—34頁。國家預(yù)算決算制度是國家審計(jì)制度的重要組成部分，中央政務(wù)院于1949年12月27日發(fā)布《關(guān)于1949年財(cái)政決算及1950年財(cái)政預(yù)算編制的指示》，規(guī)定了預(yù)算編報(bào)的方法和要求，明確從1月1日起至12月31日止為一個(gè)預(yù)算年度。預(yù)算決算制度的目的是對(duì)財(cái)政收支的審計(jì)監(jiān)督，正如李金華所言：“建國初期，為統(tǒng)一財(cái)政收支管理，中央政府要求嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算決算制度、審計(jì)會(huì)計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督。”4李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第2頁。又言：“建國不久，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，開始著手建立財(cái)政管理及監(jiān)督控制機(jī)制。”5李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第27頁?！豆餐V領(lǐng)》所確立的財(cái)政預(yù)決算制度表明：新中國成立之初，國家審計(jì)法治就已開始起步。正是在《共同綱領(lǐng)》的原則指導(dǎo)之下，在1949年至1950年短短一年之內(nèi)，圍繞財(cái)政管理及監(jiān)督的審計(jì)問題，中央與地方出臺(tái)了多份制度文件，如表1所示。

表1 新中國成立初審計(jì)相關(guān)立法文件

有學(xué)者認(rèn)為：“建國初，中央人民政府對(duì)法制建設(shè)是相當(dāng)重視的。”6蔡定劍：《歷史與變革：新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第35頁?！豆餐V領(lǐng)》之后出臺(tái)的上述審計(jì)相關(guān)立法文件可以驗(yàn)證這一觀點(diǎn)。這些文件至少關(guān)注三大問題，即確立審計(jì)體制、建立審計(jì)機(jī)構(gòu)、明確審計(jì)規(guī)范，它們?yōu)閷徲?jì)工作的開展提供組織保障和制度保障。

首先，確立審計(jì)體制。也即明確財(cái)政監(jiān)督體制，它是規(guī)定中央與地方兩級(jí)財(cái)政以及國家與部門、企業(yè)之間等在財(cái)政監(jiān)督方面的職責(zé)權(quán)限和相應(yīng)利益的原則制度，是經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督體制的重要組成部分。雖然《共同綱領(lǐng)》第四章“經(jīng)濟(jì)政策”里有所涉及，但是不夠周全，于是，《中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于明年財(cái)政體制初步意見》、《中華人民共和國財(cái)政體制（草案）》、《中華人民共和國暫行審計(jì)條例（草案）》及《中央人民政府政務(wù)院為加強(qiáng)國家財(cái)政管理嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政紀(jì)律令》等四部重要文件出臺(tái)?！俺醪揭庖姟碧岢觯骸柏?cái)政審計(jì)分中央、省、縣三級(jí)，分司中央、省（特別市）、縣（普通市）財(cái)政審計(jì)事宜，在預(yù)算范圍內(nèi)，均有行使支出之核銷權(quán)?！薄柏?cái)政體制（草案）”設(shè)計(jì)：“財(cái)政審、會(huì)計(jì)事宜由各級(jí)政府財(cái)政主管部門分別掌管，在預(yù)算范圍內(nèi)按照中央之規(guī)定，有行使支出之核準(zhǔn)核銷權(quán)及財(cái)政調(diào)撥權(quán)，專署可代表省行使所管部分審會(huì)計(jì)職權(quán)?！倍皩徲?jì)暫行條例（草案）”則確定了由中央、大行政區(qū)、省及縣四級(jí)構(gòu)成的審計(jì)體制。“財(cái)政紀(jì)律令”明確規(guī)定：“中央人民政府財(cái)政部門，均應(yīng)設(shè)置財(cái)政審計(jì)和檢察機(jī)構(gòu)，對(duì)一切預(yù)算、決算實(shí)行事先、事中、事后的審核與檢察?！睂徲?jì)體制已經(jīng)很明確。

其次，建立審計(jì)機(jī)構(gòu)。新中國的審計(jì)機(jī)構(gòu)是在革命根據(jù)地的基礎(chǔ)上建立起來的，此時(shí)，“沿襲革命根據(jù)地、解放區(qū)的做法，中央和許多地方在財(cái)政部門設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備審計(jì)人員，開展審計(jì)工作”，7李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第2頁。即新中國成立之初的審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部門，作為財(cái)政部的下屬單位。當(dāng)時(shí)最早的審計(jì)機(jī)構(gòu)是1949年8月14日設(shè)立的原華北人民政府財(cái)政部審計(jì)處，專門辦理審計(jì)事務(wù)，為新生的共和國管好“錢袋子”。此后，東北、西北、華東、中南、西南等其他五大行政區(qū)8新中國成立初期，全國一共分為東北、華北、西北、華東、中南、西南等六大行政區(qū)。1952年之前，大行政區(qū)作為中央和地方的聯(lián)絡(luò)機(jī)關(guān)，既是中央政府的派出機(jī)關(guān)，又是地方一級(jí)政府。的財(cái)政部門相繼設(shè)置了審計(jì)機(jī)構(gòu)。其中，在華東區(qū)的軍政委員會(huì)財(cái)政部經(jīng)費(fèi)管理處，下設(shè)軍費(fèi)審計(jì)科與地方經(jīng)費(fèi)審計(jì)科，其他各區(qū)均在財(cái)政部下設(shè)審計(jì)處。

與此同時(shí)，全國大多數(shù)省級(jí)政府的財(cái)政部門內(nèi)也相應(yīng)設(shè)置了專門審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)省級(jí)財(cái)政的審計(jì)工作。但是與上述行政區(qū)相似，各省審計(jì)機(jī)構(gòu)的名稱和級(jí)別也不盡相同。例如，湖南、湖北、江西、廣東等省在財(cái)政廳內(nèi)設(shè)審計(jì)處，而廣西、貴州、福建、新疆等省的財(cái)政廳內(nèi)則設(shè)審計(jì)科。還有一些省在財(cái)政廳的下屬機(jī)構(gòu)內(nèi)再設(shè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，比較典型的是：山西省在財(cái)政廳主計(jì)處下設(shè)審計(jì)科，山東省在財(cái)政廳經(jīng)費(fèi)處下設(shè)審核科，東北六省在財(cái)政廳預(yù)算管理處下設(shè)審計(jì)科，浙江省在財(cái)政廳經(jīng)費(fèi)管理科下設(shè)審計(jì)股，等等。在省級(jí)以下的政府財(cái)政部門內(nèi)，也設(shè)置了審計(jì)科、審計(jì)股、會(huì)審股等審計(jì)機(jī)構(gòu)。這表明新中國成立初期，從中央到地方，逐步建立了審計(jì)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，其背后則反映了審計(jì)制度的不統(tǒng)一，這是新中國成立初期審計(jì)法治的初始樣態(tài)。

最后，明確審計(jì)規(guī)范。從上述所列的審計(jì)相關(guān)立法文件中可以發(fā)現(xiàn)，1950年，從中央到地方即已出臺(tái)了審計(jì)條例等專門審計(jì)法規(guī)。雖然很多法規(guī)處在“草案”階段，但是“仍體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)審計(jì)立法的設(shè)想和思路，對(duì)后來審計(jì)監(jiān)督制度的確立，具有重要的參考價(jià)值”。9李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第28頁?？梢钥隙ǖ氖?，在新中國之初，我國的審計(jì)事業(yè)就已經(jīng)朝著規(guī)范化的目標(biāo)在邁進(jìn)，誕生了專門的審計(jì)法規(guī)——《中華人民共和國暫行審計(jì)條例（草案）》，該條例草案第1條規(guī)定制定該條例的依據(jù)是《共同綱領(lǐng)》第40條，再次證明《共同綱領(lǐng)》是新中國審計(jì)法治起步的標(biāo)志。當(dāng)然，諸多暫行審計(jì)制度文件除了關(guān)注審計(jì)體制和審計(jì)機(jī)構(gòu)之外，最主要的目的是明確審計(jì)規(guī)范，關(guān)注審計(jì)的內(nèi)容、方式和程序等方面。依據(jù)這些審計(jì)規(guī)范，新中國成立初期的審計(jì)機(jī)關(guān)將對(duì)財(cái)政預(yù)決算實(shí)行全面監(jiān)督作為其基本職責(zé)，認(rèn)真嚴(yán)格地審查核實(shí)預(yù)決算中的收支，拒絕違規(guī)開支，確保新生共和國建設(shè)資金需求，應(yīng)付后來抗美援朝軍費(fèi)供給等。

1949—1952年乃新中國成立初期國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，此時(shí)的審計(jì)監(jiān)督意義重大，據(jù)記載當(dāng)時(shí)的審計(jì)實(shí)踐效果顯著：“審計(jì)人員在預(yù)決算的審核中，認(rèn)真核實(shí)財(cái)政收支，及時(shí)揭露存在問題，為加強(qiáng)財(cái)政管理提供了可靠依據(jù)?！?0李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第36頁。“各地財(cái)政審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合審計(jì)任務(wù)，組織或配合專項(xiàng)檢查，參與查處違法違紀(jì)案件，維護(hù)了國家財(cái)經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性。”11李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第38頁。由此可見，新中國伊始的審計(jì)法治，狀態(tài)非同一般，也顛覆了人們觀念中有關(guān)新中國初始無審計(jì)法治的印象。

（二）曲折：審計(jì)機(jī)構(gòu)的撤并與財(cái)政監(jiān)察體制的反復(fù)

1952年年底，我國進(jìn)入社會(huì)主義改造時(shí)期，主要縮小私有制比例。與此同時(shí)，開展了“三反”運(yùn)動(dòng)，以夯實(shí)共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)。1953年開始實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)第一個(gè)五年計(jì)劃，調(diào)整稅制，逐步建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，至1952年前后，將原先在各大行政區(qū)、各省及其以下各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)相繼撤并，而在全國財(cái)政部門建立了統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這樣，之前所出臺(tái)的一系列規(guī)范審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)法文件被束之高閣，這一做法無疑中斷了新中國伊始所開啟的審計(jì)法治路徑。

此后，財(cái)政審計(jì)轉(zhuǎn)向財(cái)政監(jiān)察，加上政治運(yùn)動(dòng)等原因，審計(jì)法治相當(dāng)一段時(shí)間處于“冷落”狀態(tài)。1954年9月，監(jiān)察體制再次發(fā)生改革，中央由人民監(jiān)察委員會(huì)改為監(jiān)察部，受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)則實(shí)行地方人民政府和監(jiān)察部雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、國企事業(yè)等單位的檢查和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。然而，監(jiān)察體制幾經(jīng)“大躍進(jìn)”和“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”等政治活動(dòng)，又幾度變革。1958年，財(cái)政監(jiān)察司被財(cái)政部撤銷，地方各級(jí)監(jiān)察部門也相繼被取消。1959年4月，因國家管理體制調(diào)整，國家監(jiān)察部被撤銷，全國財(cái)政管理處于失控狀態(tài)。誠如學(xué)者所言：“財(cái)政監(jiān)督功能消失后，全國出現(xiàn)了財(cái)政管理偏松、財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛的現(xiàn)象，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了負(fù)面影響?！?2彭華彰等：《國家審計(jì)與民主法治論》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第66頁。因此，國務(wù)院于1962年4月出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格控制財(cái)政管理的決定》，明確要求加強(qiáng)對(duì)中央和地方財(cái)政監(jiān)督，在這種背景下，1962—1963年，全國的財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)又陸續(xù)恢復(fù)。經(jīng)驗(yàn)證明，對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)行法治化管理與監(jiān)督的審計(jì)工作是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少的條件。

但是，20世紀(jì)60年代至70年代中期的中國，深處特殊的歷史時(shí)段，這一時(shí)期既出現(xiàn)了制度創(chuàng)新發(fā)展的良好局面，又遭遇制度變遷的重大挫折。13參見何玉長(zhǎng)等：《新中國經(jīng)濟(jì)制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，中國物資出版社2002年版，第26頁。尤其是十年“文化大革命”，造成了制度扭曲和經(jīng)濟(jì)衰退，“法治體系崩潰、制度缺失、機(jī)構(gòu)撤并等因素，導(dǎo)致國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作遭到嚴(yán)重干擾和破壞。”14彭華彰等：《國家審計(jì)與民主法治論》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第66頁。審計(jì)部門是財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的主體，由于審計(jì)監(jiān)察等財(cái)政監(jiān)督部門被大量撤并，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)幾乎處于癱瘓狀態(tài)。1969年4月，黨章取消了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款，撤銷了中央監(jiān)察委員會(huì)，這是全國財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)第二次被撤銷?！啊母铩陂g，財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)自上而下被一律撤銷，財(cái)政監(jiān)察工作出現(xiàn)了極大倒退?！?5賀邦靖：《中國財(cái)政監(jiān)督制度》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，第6頁。“缺乏財(cái)政監(jiān)督的國家經(jīng)濟(jì)難以健康運(yùn)行，審計(jì)制度與法律制度一樣都陷入低潮?！?6彭華彰等：《國家審計(jì)與民主法治論》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第67頁。審計(jì)工作及其法治化更無從談起。

究其原因，許多學(xué)者進(jìn)行了深入思考，其中原財(cái)政部部長(zhǎng)劉仲藜分析得更為透徹，他認(rèn)為：“從建國初到改革開放前的三十年間，我國實(shí)行的是‘統(tǒng)收統(tǒng)支’的管理體制。這種體制雖然在一定歷史條件下發(fā)揮過積極作用，但由于集權(quán)過多，管得太死，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。”17翁禮華：《大道之行：中國財(cái)政史》（下），經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第989頁。在這種管理體制下，審計(jì)監(jiān)督進(jìn)一步弱化，審計(jì)法治被邊緣化。

簡(jiǎn)言之，新中國成立后不久，在進(jìn)入社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期后，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，加上極“左”思想的影響，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)構(gòu)的撤并，以及財(cái)政監(jiān)察體制的反復(fù)變化，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的多次被撤銷，這是新中國審計(jì)法治經(jīng)歷曲折、從起步走向低潮的標(biāo)志。

（三）轉(zhuǎn)折：十一屆三中全會(huì)開啟審計(jì)法治新征程

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)召開，實(shí)現(xiàn)了思想路線、政治路線的撥亂反正，提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制建設(shè)方針，正式啟動(dòng)了中國法制改革和法治中國建設(shè)的進(jìn)程，因此，黨的十一屆三中全會(huì)被稱為中國“依法治國”的起點(diǎn)。18李步云：《“依法治國”的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是黨的十一屆三中全會(huì)》，載《北京日?qǐng)?bào)》2008年4月18日。監(jiān)察審計(jì)法治也由停滯狀態(tài)，開始步入新的征程。

表2 十一屆三中全會(huì)后監(jiān)察審計(jì)大事件

首先，恢復(fù)財(cái)政監(jiān)察制度。1978年12月，財(cái)政部重新整合財(cái)政系統(tǒng)職責(zé)，準(zhǔn)備在財(cái)政部恢復(fù)設(shè)立財(cái)政監(jiān)察司，并在地方財(cái)政部門設(shè)立財(cái)政監(jiān)察處（科），以適應(yīng)改革開放的新需求，被稱為監(jiān)察與審計(jì)合二為一的監(jiān)審制度。19徐玉德：《我國內(nèi)部審計(jì)制度四十年變遷回顧與展望》，《中國內(nèi)部審計(jì)》2019年第2期。1979年年初，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹執(zhí)行中共中央〔1978〕44號(hào)文件的通知》提出：“要建立和健全各級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，認(rèn)真履行職責(zé)，同一切違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為作斗爭(zhēng)?！?0彭華彰等：《國家審計(jì)與民主法治論》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第67頁。由此，全國財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)再次恢復(fù)，這是審計(jì)監(jiān)察界對(duì)十一屆三中全會(huì)精神的及時(shí)回應(yīng)。1980年7月，國務(wù)院同意并批轉(zhuǎn)了財(cái)政部《關(guān)于財(cái)政監(jiān)察工作的幾項(xiàng)規(guī)定的通知》，規(guī)定在財(cái)政部設(shè)立財(cái)政監(jiān)察司，并對(duì)各省、市、縣級(jí)相應(yīng)設(shè)置財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其任務(wù)、監(jiān)察程序等做了規(guī)定。財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)在財(cái)政監(jiān)督方面發(fā)揮了一定作用，得到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。1981年5月27日，在全國財(cái)經(jīng)工作座談會(huì)上，時(shí)任國務(wù)院副總理姚依林提出：“制止財(cái)政上的‘跑冒滴漏’和貪污浪費(fèi)，大力加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，十分必要。要嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律，把過去建立的行之有效的好制度恢復(fù)起來?！?1李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第40頁。在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心之下，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)察的作用引起重視，審計(jì)監(jiān)察再次被關(guān)注，這也是審計(jì)法治進(jìn)步的表現(xiàn)。

其次，醞釀審計(jì)監(jiān)督制度。財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于設(shè)置在財(cái)政部門內(nèi)部，其監(jiān)督作用的發(fā)揮有限，最好的監(jiān)督是建立與財(cái)政部門相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和制度。為此，財(cái)政部于1981年6月13日向全國人大常委會(huì)提交了在人大常委會(huì)下設(shè)派出審計(jì)機(jī)構(gòu)的建議；國務(wù)院則于同年7月10日召開常務(wù)會(huì)議，提出在財(cái)政部門設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)想；此后不久，財(cái)政部向國務(wù)院提交了《關(guān)于建立全國審計(jì)機(jī)構(gòu)的意見》。10月，財(cái)政部再次向國務(wù)院提交了該意見討論稿的報(bào)告，介紹了國外政府審計(jì)的三種模式與國內(nèi)審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的三個(gè)方案。根據(jù)記載：“在政府內(nèi)部緊張醞釀建立審計(jì)制度的同時(shí)，我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)也開始醞釀將審計(jì)監(jiān)督制度寫入國家的根本大法?！?2李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第43頁。1982年1月，時(shí)任全國人大憲法修改委員會(huì)秘書長(zhǎng)的胡喬木致函時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)王丙乾，建議在國務(wù)院下設(shè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，且將這一機(jī)構(gòu)及其職權(quán)列入憲法。很快，胡喬木的建議得到姚依林的贊同?！?月28日，載有實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度和設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)容的憲法修改草案公布，向全國征求意見。”23李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第45頁。經(jīng)過充分醞釀，財(cái)政部于1982年4月成立審計(jì)機(jī)關(guān)籌備組，并且根據(jù)國務(wù)院的決定及機(jī)構(gòu)改革方針，于7月23日撤銷了財(cái)政監(jiān)察司，為成立國家審計(jì)機(jī)構(gòu)做準(zhǔn)備。

因此，十一屆三中全會(huì)是新中國歷史進(jìn)程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它再次開啟了新中國各項(xiàng)事業(yè)的序幕，財(cái)政監(jiān)督工作重新啟動(dòng)，財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)得以恢復(fù)。十一屆三中全會(huì)后，較財(cái)政監(jiān)察更有優(yōu)勢(shì)的審計(jì)監(jiān)督制度逐步走入國家高層領(lǐng)導(dǎo)人的視野，他們主張建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)，將審計(jì)職權(quán)寫入憲法，審計(jì)法治也由此踏上了新的征程。

二、1982—2010年：新中國審計(jì)法治的順利發(fā)展

1982年12月，我國第四部憲法頒布，正式確認(rèn)了國家審計(jì)機(jī)關(guān)的地位，成為審計(jì)法制定的重要依據(jù)。此后，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，依法治國政治方略的提出， 1994年8月《審計(jì)法》順利出臺(tái)。為便于運(yùn)用和操作，1997年《審計(jì)法實(shí)施條例》頒布。隨著社會(huì)的變遷，《審計(jì)法》于2006年修訂，《審計(jì)法實(shí)施條例》也于2010年隨之修訂，這表明1982—2010年的近二十年間，新中國審計(jì)法治走上了順利發(fā)展的道路。

（一）1982憲法：新中國審計(jì)法治順利發(fā)展的重要起點(diǎn)

世界上大多數(shù)國家通行的做法是將國家審計(jì)寫入憲法，確立審計(jì)在國家治理體系當(dāng)中的地位。1982年12月4日，五屆全國人大五次會(huì)議通過并施行新中國的第四部憲法（1982年《憲法》）。1982年《憲法》明確規(guī)定在國務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，241982《憲法》第91條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡?09條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，并對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的管理體制及職責(zé)權(quán)限做了原則規(guī)定，這就為后來的審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置以及審計(jì)立法提供了重要的憲法依據(jù)，也即1982年《憲法》確立了我國獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度。“以1982年《憲法》規(guī)定實(shí)行審計(jì)監(jiān)督為開端，確立了社會(huì)主義審計(jì)制度，審計(jì)事業(yè)全面、迅速發(fā)展?！?5李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第2頁。審計(jì)立法及其運(yùn)行也不例外，自1982年《憲法》頒布以后，新中國專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、審計(jì)法律法規(guī)的制頒皆步入了正規(guī)化的軌道。

第一，審計(jì)機(jī)構(gòu)的普遍設(shè)置。依據(jù)1982年《憲法》第91、109條的規(guī)定，設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)作為審計(jì)監(jiān)督制度的執(zhí)行者。為此，國務(wù)院于1983年2月25日召開常務(wù)會(huì)議，確定審計(jì)機(jī)構(gòu)的名稱及編制；同年6月20日，六屆全國人大一次會(huì)議決定了審計(jì)署首任審計(jì)長(zhǎng)人選于明濤；9月1日，審計(jì)署對(duì)外正式辦公，9月15日，隨著成立大會(huì)的舉行，新中國最高審計(jì)機(jī)關(guān)——審計(jì)署正式誕生。審計(jì)署自成立以來，共有6位審計(jì)長(zhǎng)先后主政，引領(lǐng)全國的財(cái)政監(jiān)督工作，為實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的規(guī)范化與法治化作出了不懈努力。

在籌建國家審計(jì)署的過程中，國務(wù)院也在考慮地方審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立問題。1983年3月8日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置和人員編制問題的通知》，收到該通知之后，全國各地陸續(xù)組建地方審計(jì)機(jī)關(guān)。“1985年底，全國已建立起地方審計(jì)機(jī)關(guān)3007個(gè)，占應(yīng)建數(shù)的98%；配備人員近2.79萬名”。26李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第57頁。至此，全國審計(jì)工作重新恢復(fù)并發(fā)展。而“1986—1994年是審計(jì)工作開拓進(jìn)取，在探索中逐步發(fā)展的時(shí)期。各級(jí)政府建立了3000多個(gè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備了8萬多名審計(jì)人員?！?7李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第229頁。如今的地方審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上述數(shù)字。

第二，審計(jì)法規(guī)的頒布實(shí)施。有學(xué)者指出，審計(jì)入憲意味著“新中國的審計(jì)制度高規(guī)格確立，是中國審計(jì)發(fā)展史上具有劃時(shí)代意義的重大事件，開創(chuàng)了中國審計(jì)發(fā)展的新征程?！?8彭華彰等：《國家審計(jì)與民主法治論》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第67頁。的確，審計(jì)入憲加速了中國審計(jì)法律法規(guī)頒布實(shí)施的進(jìn)程，因?yàn)閼椃ǖ脑瓌t性規(guī)定依賴于法律法規(guī)的具體推行，而法律往往需要經(jīng)過法規(guī)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，即由法規(guī)再上升為法律，提升法的位階。因此，繼審計(jì)入憲之后，審計(jì)法規(guī)的頒布實(shí)施被列入議事日程。

表3 審計(jì)相關(guān)法規(guī)文件

從表3可知，1983—1985年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計(jì)署《關(guān)于開展審計(jì)工作幾個(gè)問題的請(qǐng)示》，發(fā)布《關(guān)于對(duì)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的通知》《審計(jì)工作試行程序》《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》等法規(guī)文件，進(jìn)一步明確了審計(jì)機(jī)關(guān)職能、審計(jì)程序、金融審計(jì)等內(nèi)容，為1982年《憲法》之后初級(jí)階段的審計(jì)工作提供了法規(guī)依據(jù)。從1985年開始，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重心由機(jī)構(gòu)籌建轉(zhuǎn)向?qū)徲?jì)工作規(guī)范上。

從審計(jì)實(shí)踐來看，審計(jì)法規(guī)發(fā)揮了積極作用。首先，挽救國家經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，“從1983年開展審計(jì)試點(diǎn)至1985年底的兩年多時(shí)間里，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)了8.14萬個(gè)部門和單位，檢查出違反財(cái)經(jīng)法規(guī)金額約138億元，應(yīng)繳財(cái)政約35億元?！?9李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第82頁。其次，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)。研究表明，“審計(jì)監(jiān)督在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，糾正不正之風(fēng)，促進(jìn)改善管理、提高經(jīng)濟(jì)效益、糾正賬目差錯(cuò)、加強(qiáng)基礎(chǔ)工作乃至加強(qiáng)宏觀控制和管理方面，都發(fā)揮了積極作用?！?0李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第82頁。因此，在總結(jié)1983—1985年審計(jì)法規(guī)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1988年10月21日，國務(wù)院第二十一次常務(wù)會(huì)議通過了《中華人民共和國審計(jì)條例》，11月30日頒布施行。

該條例規(guī)定了審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)遵循依法、獨(dú)立及雙重領(lǐng)導(dǎo)等三項(xiàng)原則?！皩徲?jì)條例是對(duì)《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》的繼承和完善，為審計(jì)工作實(shí)現(xiàn)制度化、法制化、規(guī)范化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”，31李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第129頁。為中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度的確立奠定了基礎(chǔ)。實(shí)踐中，“從1990年到1994年，審計(jì)機(jī)關(guān)依照審計(jì)條例的規(guī)定，獨(dú)立開展對(duì)下級(jí)政府財(cái)政收支的審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政審計(jì)不再與稅收、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢查結(jié)合……審計(jì)的權(quán)威性也得到進(jìn)一步加強(qiáng)”。32李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第179—180頁。審計(jì)條例的頒布實(shí)施，加上1989年中央關(guān)于深化改革的決定及審計(jì)署關(guān)于定期審計(jì)制度的施行，無疑推進(jìn)了審計(jì)法律化及法治化進(jìn)程。

（二）1994年審計(jì)法：新中國審計(jì)法治順利發(fā)展的顯著成果

1988年11月頒布的《中華人民共和國審計(jì)條例》雖然推進(jìn)了審計(jì)工作規(guī)范化和法治化進(jìn)程，但是，由于其屬于法規(guī)位階，在實(shí)施過程中，與其他法律法規(guī)不易協(xié)調(diào)，因此帶來一些障礙。1989年11月，黨的十三屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，指出：“大力加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)和監(jiān)督，嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律。”為響應(yīng)十三屆五中全會(huì)決議的這一精神，國家審計(jì)署隨即提出“審計(jì)工作要逐步實(shí)現(xiàn)法制化、制度化和規(guī)范化”，33李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第218頁。不斷加大審計(jì)法的立法進(jìn)程。

表4 審計(jì)法制定進(jìn)程

表4顯示：自1990年下半年開始，審計(jì)署受國務(wù)院委托著手草擬審計(jì)法的前期準(zhǔn)備工作。1991年1月，全國人大將審計(jì)法正式列入國家立法“八五計(jì)劃”；在當(dāng)年年底頒布實(shí)施的《審計(jì)工作發(fā)展綱要》（1991—1995年）里，審計(jì)署再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)審計(jì)法制建設(shè)，其中明確規(guī)定：“草擬《審計(jì)法》，同時(shí)健全審計(jì)法規(guī)及其相配套的專業(yè)規(guī)章制度，做到嚴(yán)格執(zhí)法，使審計(jì)工作走上法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。”34李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第125頁。綱要無疑加速了審計(jì)法立法步伐。

在草擬審計(jì)法之前，審計(jì)署又花了近兩年的時(shí)間開展了審計(jì)法立法的專項(xiàng)調(diào)研工作，在1988年審計(jì)條例的基礎(chǔ)上草擬審計(jì)法，并于1993年10月向國務(wù)院提交了審計(jì)法草案。然后，全國人大遵循法律制定程序，完成了審計(jì)法的審議、通過、頒布工作?！皩徲?jì)法是我國審計(jì)監(jiān)督工作的基本法律，主要針對(duì)我國審計(jì)監(jiān)督制度的基本內(nèi)容做出了原則性規(guī)定。”“審計(jì)法的公布施行，標(biāo)志著我國審計(jì)監(jiān)督工作步入了法制運(yùn)行的軌道?！?5李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第278、137頁。

自1995年1月1日起，我國全面貫徹實(shí)施審計(jì)法，依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。當(dāng)時(shí)的國務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)在1994年至1997年多次參加全國審計(jì)工作會(huì)議，多次講話強(qiáng)調(diào)：審計(jì)部門依照審計(jì)法進(jìn)行審計(jì)，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性，這是審計(jì)法實(shí)施后審計(jì)機(jī)關(guān)必須遵循的最高原則，并且希望“通過全面貫徹落實(shí)審計(jì)法，到2000年，要初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督制度，基本實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的法制化、制度化、規(guī)范化”。36《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（1994—1998），中國審計(jì)出版社1999年版，第15頁。

對(duì)此，國家審計(jì)署積極響應(yīng)，迅速行動(dòng)。首先，細(xì)化制度規(guī)范。按照審計(jì)法精神，審計(jì)署于1996年著手開展審計(jì)工作規(guī)范化建設(shè)，起草了《審計(jì)工作規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃方案》《審計(jì)工作規(guī)范化項(xiàng)目分工實(shí)施計(jì)劃》及各類審計(jì)工作規(guī)范，在廣泛征求意見基礎(chǔ)上，向全國審計(jì)機(jī)關(guān)審定發(fā)布了《國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》等38個(gè)審計(jì)規(guī)范，這是審計(jì)法頒布后，國家審計(jì)工作走向規(guī)范化的典型標(biāo)志。它在構(gòu)建中國特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督的法律體系框架，推動(dòng)審計(jì)工作規(guī)范化方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。其次，審計(jì)中央預(yù)算。1994年審計(jì)法明確規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)。依此規(guī)定，從1995年10月至1996年4月，審計(jì)署首次對(duì)1995年中央預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)。與此同時(shí)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善內(nèi)部審計(jì)法規(guī)制度，逐步規(guī)范審計(jì)執(zhí)法行為，強(qiáng)化財(cái)務(wù)收支、國有資產(chǎn)、項(xiàng)目投資等多種專項(xiàng)資金的審計(jì)，依法審計(jì)帶來審計(jì)質(zhì)量的不斷提升。

（三）1997年依法治國方略：新中國審計(jì)法治順利發(fā)展的思想指

1997年9月，黨的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略，要求“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”，并且提出到2010年要建立有中國特色的社會(huì)主義法律體系。依法治國方略是法治中國建設(shè)新的里程碑，它為審計(jì)法治的順利推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的政治保證和思想指導(dǎo)。

為落實(shí)依法治國方略，國務(wù)院于1997年10月21日出臺(tái)并施行《審計(jì)法實(shí)施條例》，“這是繼審計(jì)法頒布之后完善我國審計(jì)法律體系的又一重要舉措”。37李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第256頁。1998年3月，以李金華為首的審計(jì)署新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子提出“依法審計(jì)、求真務(wù)實(shí)”等20字方針，這是審計(jì)工作貫徹依法治國方略的集中體現(xiàn)。正如學(xué)者所言：“‘依法審計(jì)’就是認(rèn)真貫徹黨的十五大提出的依法治國方略，依照憲法和審計(jì)法的規(guī)定全面履行職責(zé)；從維護(hù)法律尊嚴(yán)的高度加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)被審計(jì)單位嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)法紀(jì)，依法履行職責(zé)和義務(wù)；堅(jiān)持審計(jì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的統(tǒng)一，首先在檢查真實(shí)上下功夫。”38李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第257頁?？梢哉f，依法審計(jì)是依法治國方略在審計(jì)領(lǐng)域的具體舉措。

作為審計(jì)長(zhǎng)的李金華本人非常關(guān)注審計(jì)法制建設(shè)，他認(rèn)為：“法制建設(shè)的重要性在于確保審計(jì)質(zhì)量，使審計(jì)工作有章可循。如果沒有法制，沒有法規(guī)，就談不上審計(jì)工作質(zhì)量?！绻挥辛己玫年?duì)伍，沒有嚴(yán)格、科學(xué)的法規(guī)，這個(gè)隊(duì)伍再好也發(fā)揮不了作用；反之，隊(duì)伍的提高也要靠法規(guī)的約束和規(guī)范?！?9李金華：《李金華談審計(jì)》（上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第348頁。他的依法審計(jì)主張推動(dòng)著審計(jì)法治化建設(shè)向前發(fā)展。在他擔(dān)任審計(jì)長(zhǎng)期間，在全國審計(jì)工作的多次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)依法審計(jì)，加強(qiáng)審計(jì)法制建設(shè)。他指出：“依法審計(jì)是審計(jì)工作的最高原則，客觀公正是審計(jì)工作的最高標(biāo)準(zhǔn)?！?0《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2004），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第11頁。他還認(rèn)為 2004年的審計(jì)工作之所以取得比較好的效果，其中一個(gè)重要原因“是黨中央、國務(wù)院全面推進(jìn)依法治國、依法行政，整個(gè)社會(huì)的法治氛圍進(jìn)一步增強(qiáng)，為審計(jì)工作創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境”。41《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2006），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第4頁。

在依法治國方略的指引下，國家審計(jì)署為依法審計(jì)做出了大量努力。為了進(jìn)一步統(tǒng)一思想，準(zhǔn)確把握審計(jì)工作目標(biāo)，1998年5月，審計(jì)署制定了《1999—2003審計(jì)工作發(fā)展綱要》；1999年5月，國家審計(jì)的范圍又增加了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，為依法治官發(fā)揮監(jiān)督作用。后來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，審計(jì)面臨新情況和新問題，呼吁法律陽光代替審計(jì)風(fēng)暴，于是2003年開始實(shí)行審計(jì)公告制度，同時(shí)審計(jì)法修訂被列入十屆人大立法規(guī)劃。

概言之，自1997年十五大提出依法治國方略之后，“法治”成為我國主流話語，國家審計(jì)在“法治”化立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又提出了科學(xué)立法的思路。在依法治國方略的思想指引下，1997年《審計(jì)法實(shí)施條例》出臺(tái)，以及與審計(jì)相關(guān)的新制度問世，不僅豐富和完善了審計(jì)法體系，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)工作規(guī)范化、法治化的目標(biāo)，也呼應(yīng)和推動(dòng)了我國依法治國方略的高水平實(shí)施。

（四）修訂審計(jì)法及實(shí)施條例：新中國審計(jì)法治順利發(fā)展的重要

社會(huì)變遷與法律修改如影相隨，幾成定律。1995年正式實(shí)施的審計(jì)法經(jīng)歷了十來年的運(yùn)行，由于社會(huì)所發(fā)生的變化，其中的某些條款已不適應(yīng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的需要，于是審計(jì)法的修改便提上了日程。

2006年2月28日，十屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議通過了修改后的《審計(jì)法》，自2006年6月1日起施行。《審計(jì)法》在實(shí)施11年后修訂，這是新中國審計(jì)法治發(fā)展史上的大事件。關(guān)于本次《審計(jì)法》修改的原因，當(dāng)時(shí)兩位審計(jì)官員做過總結(jié)和分析。原審計(jì)長(zhǎng)李金華認(rèn)為是出于三個(gè)需要：一是新形勢(shì)對(duì)審計(jì)監(jiān)督提出的新要求要在審計(jì)法中加以體現(xiàn)；二是審計(jì)工作面臨的客觀環(huán)境變化需要審計(jì)法作出相應(yīng)調(diào)整；三是審計(jì)法施行11年所取得的經(jīng)驗(yàn)及創(chuàng)新成果需要以法律形式確定下來。42《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2007），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第55頁。原副審計(jì)長(zhǎng)董大勝認(rèn)為1994年審計(jì)法修改的必要性有三：一是堅(jiān)持依法審計(jì)、建設(shè)法治政府的需要；二是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的需要；三是適應(yīng)審計(jì)工作自身發(fā)展的需要。43《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2007），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第57頁。顯然，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷是審計(jì)法修訂的根本原因。

基于以上原因，2006年審計(jì)法主要針對(duì)四個(gè)方面進(jìn)行了修改：（1）健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制；（2）完善審計(jì)監(jiān)督職責(zé)；（3）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督手段；（4）規(guī)范審計(jì)行為。這些修改為后來的審計(jì)工作提供了更完備的法律依據(jù)，保證了審計(jì)事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為：“修訂后的審計(jì)法從審計(jì)措施和審計(jì)范圍方面增強(qiáng)了審計(jì)部門的權(quán)力與責(zé)任，加大了審計(jì)部門的工作力度?！?4彭華彰等：《國家審計(jì)與民主法治論》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第69頁。所以本次修訂也成為審計(jì)法治發(fā)展進(jìn)程中的重要標(biāo)志之一。

隨著2006年審計(jì)法的修訂，原1997年的《審計(jì)法實(shí)施條例》修訂也必須做一定的跟進(jìn)工作，2010年5月1日修訂后的《審計(jì)法實(shí)施條例》施行。新修訂的《審計(jì)法實(shí)施條例》優(yōu)點(diǎn)突出：一是進(jìn)一步明確了審計(jì)監(jiān)督的范圍；二是厘清了審計(jì)上下級(jí)之間的關(guān)系；三是解決了審計(jì)法規(guī)與審計(jì)準(zhǔn)則的關(guān)系。《審計(jì)法實(shí)施條例》的修訂公布，無疑進(jìn)一步提升了審計(jì)法治化水平。例如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)被寫入新修訂的審計(jì)法及審計(jì)法實(shí)施條例之后，“全國出臺(tái)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法規(guī)制度9600多項(xiàng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作逐步走上了法治化、規(guī)范化軌道”。45《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2012），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第31頁。

簡(jiǎn)言之，1982年《憲法》開啟了新中國審計(jì)法治順利發(fā)展的新征程，接著1988年《審計(jì)條例》、1994年《審計(jì)法》、1997年《審計(jì)法實(shí)施條例》等審計(jì)專門法律法規(guī)順利出臺(tái)。而黨的十五大依法治國方略，也成為這一時(shí)期我國審計(jì)法治順利發(fā)展的思想指導(dǎo)。2006年與2010年，審計(jì)法及實(shí)施條例的修訂則成為審計(jì)法治發(fā)展進(jìn)程中的重要標(biāo)志。

三、2010年以來：新中國審計(jì)法治的穩(wěn)步發(fā)展

2010年以來，國內(nèi)發(fā)生了很多與審計(jì)法相關(guān)的大事件，從中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，到中國承辦世界審計(jì)組織第21屆大會(huì)。接著，黨的十八屆三中、四中全會(huì)全面迎來依法治國、審計(jì)全覆蓋的國家戰(zhàn)略，黨的十九屆三中全會(huì)誕生了中央審計(jì)委員會(huì)這一國家級(jí)審計(jì)決策機(jī)構(gòu)。這一系列的大事件促進(jìn)了審計(jì)法治的穩(wěn)步發(fā)展。

（一）2010年社會(huì)主義法律體系形成：審計(jì)法治穩(wěn)步發(fā)展的重要基

2007年黨的十七大提出完善中國特色社會(huì)主義法律體系的法制建設(shè)目標(biāo)，“2010年年底，中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成”。46《中國特色社會(huì)主義法律體系形成:奠定依法治國基礎(chǔ)》，載《團(tuán)結(jié)報(bào)》2012年10月25日。2011年3月10日，全國人大委員長(zhǎng)吳邦國在十一屆人大四次會(huì)議莊嚴(yán)宣布：中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。該法律體系“立足中國國情和實(shí)際，適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，集中體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法、商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個(gè)層次的法律規(guī)范所構(gòu)成”。47李婧：《中國特色社會(huì)主義法律體系的概念演進(jìn)與制度定位》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第10期。審計(jì)法律、法規(guī)也是該法律體系的組成部分。該法律體系的形成，意味著中國的法律意識(shí)、法律秩序日漸成熟，為社會(huì)主義法治觀念、法治政府及法治社會(huì)建設(shè)奠定了法制基礎(chǔ)，成為審計(jì)法治穩(wěn)定推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。

（二）2013年世界審計(jì)組織大會(huì)召開：審計(jì)法治穩(wěn)步發(fā)展的國際背

世界審計(jì)組織的建立及運(yùn)行始終以法律制度為基本條件，中國于1983年成為該組織正式成員。2013年10月21日至26日，審計(jì)署承辦了世界審計(jì)組織第21屆大會(huì)，時(shí)任審計(jì)長(zhǎng)劉家義接任世界審計(jì)組織大會(huì)主席。本次大會(huì)的重要成果《北京宣言》——最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治（2013年10月26日）實(shí)為法律文件，《北京宣言》的序言、第二章、第五章等部分內(nèi)容集中地體現(xiàn)了世界審計(jì)組織高度重視法治的特色。其中，“序言”里提道：“世界審計(jì)組織將繼續(xù)與各地區(qū)審計(jì)組織和各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)開展合作，推動(dòng)各國為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)良治的目標(biāo)，在保持獨(dú)立性、提高績(jī)效的基礎(chǔ)上，依照各國法律體系要求，實(shí)施《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際準(zhǔn)則》?！?8《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2014），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第34頁。第二章“最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)國家良治”指出：“從世界審計(jì)組織肇始，其工作的中心目標(biāo)就是促進(jìn)良治。通過對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，建設(shè)清正廉潔的政府，維護(hù)法律秩序，揭露違法行為，遏制濫權(quán)，維護(hù)民主法治?！?9《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2014），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第35頁。這里“依照各國法律體系要求，實(shí)施《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際準(zhǔn)則》”就是在當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)交往頻繁的背景下，倡導(dǎo)用國際視野推動(dòng)各國審計(jì)法的發(fā)展。而“促進(jìn)良治”同樣也是我國審計(jì)工作的目標(biāo)，在2014年12月25日的全國審計(jì)工作會(huì)議上，劉家義指出：“歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們，國家審計(jì)作為國家政治制度的重要組成部分，核心是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家的良好治理，推進(jìn)民主法治，保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展，從而更好地保障人民的根本利益?！?0《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2015），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2016年版，第19頁。世界審計(jì)組織大會(huì)在我國的召開，標(biāo)志我國審計(jì)事業(yè)發(fā)展站在一個(gè)更高更新的起點(diǎn)，它有力地推進(jìn)了中國審計(jì)法治化、國際化進(jìn)程。

此外，世界審計(jì)組織大會(huì)正式認(rèn)可和頒布了《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際準(zhǔn)則》《世界審計(jì)組織良治指南》等一批新的世界審計(jì)組織文件，不僅推動(dòng)了最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際準(zhǔn)則體系的進(jìn)一步完善，也促進(jìn)了參與世界審計(jì)組織的成員國審計(jì)法律的發(fā)展。世界審計(jì)組織大會(huì)結(jié)束之后，緊接著召開的黨的十八屆三中全會(huì)，提出了“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略決策，而國家審計(jì)是國家治理體系的重要組成部分，必須在審計(jì)法律體系及其運(yùn)行過程中走向現(xiàn)代化。無疑，2013年的世界審計(jì)組織大會(huì)為我國審計(jì)法治的穩(wěn)步發(fā)展提供了國際背景。

（三）十八屆四中全會(huì)號(hào)召全面依法治國：審計(jì)法治穩(wěn)步發(fā)展的國家戰(zhàn)略

2014年10月20日至23日召開的十八屆四中全會(huì)是推進(jìn)審計(jì)法治發(fā)展的重大事件。本次全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，也對(duì)審計(jì)提出了更新的要求：“要完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋?！笔藢盟闹腥珪?huì)關(guān)于審計(jì)的新要求為審計(jì)事業(yè)設(shè)定了新的發(fā)展目標(biāo)，不僅監(jiān)督經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且監(jiān)督政治領(lǐng)域，成為推進(jìn)審計(jì)法治發(fā)展的國家戰(zhàn)略，是十五大依法治國方略的升級(jí)版，具有更高的前瞻性和指導(dǎo)性。

為了貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于審計(jì)全覆蓋的精神，國務(wù)院于2014年10月27日出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。該《意見》明確了審計(jì)監(jiān)督的定位，賦予審計(jì)監(jiān)督新使命、新任務(wù)。《意見》特別要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各部門各地區(qū)貫徹國家重大政策措施情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對(duì)落實(shí)中央政策措施和決策部署情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保中央政令暢通。對(duì)此，國家審計(jì)署作出積極響應(yīng)，劉家義指出，依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，要做到兩個(gè)“加大”、一個(gè)“始終”，即加大對(duì)法律法規(guī)執(zhí)行情況的審計(jì)力度，加大從體制機(jī)制制度層面揭示問題、分析原因和提出建議的力度；始終堅(jiān)持依法審計(jì)，做到審計(jì)事項(xiàng)合法、審計(jì)程序合法、問題定性處理合法，確保審計(jì)質(zhì)量。51《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2015），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2016年版，第23—24頁。此外，“把推動(dòng)依法治國貫穿始終。審計(jì)中要緊緊圍繞四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重大部署，始終關(guān)注法律法規(guī)的執(zhí)行情況”。52《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2015），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2016年版，第27頁。

針對(duì)《意見》及審計(jì)長(zhǎng)的要求，時(shí)任審計(jì)署法規(guī)司司長(zhǎng)的劉正鈞認(rèn)為：“當(dāng)前，要加強(qiáng)審計(jì)法律法規(guī)的立法和修訂工作，大力推動(dòng)審計(jì)法及其實(shí)施條例的修訂，將黨中央和國務(wù)院有關(guān)要求上升為國家法律，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，為審計(jì)機(jī)關(guān)依法履職盡責(zé)提供堅(jiān)強(qiáng)法律保障?！?3《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2016），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第55頁。在這一思想引領(lǐng)下，2015年審計(jì)署法規(guī)司“在審計(jì)法治工作量大幅增加的情況下，創(chuàng)新工作思路，合理配置資源，忠誠履職盡責(zé)”。54《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2016），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第63頁?？梢?，全面依法治國戰(zhàn)略對(duì)審計(jì)事業(yè)的引領(lǐng)作用是非常明顯的。

在2015年12月28日召開的全國審計(jì)工作會(huì)議上，劉家義在總結(jié)“過去五年審計(jì)工作”時(shí)認(rèn)為：“五年來，審計(jì)法治化建設(shè)邁向了新階段。我們強(qiáng)化法治思維和法治觀念，堅(jiān)持尊法守法用法，堅(jiān)持依法審計(jì)、文明審計(jì)，把牢審計(jì)質(zhì)量‘生命線’?！?5《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2016），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第21頁。2016年7月1日，適逢建黨95周年，劉家義講話再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化制度執(zhí)行。要把各項(xiàng)制度要求落實(shí)到位，提高制度執(zhí)行力，堅(jiān)持做到執(zhí)行制度不走樣，并根據(jù)制度的執(zhí)行情況以及出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)進(jìn)行修訂和完善”。56《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2017），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2018年版，第31頁。

綜上，自2010年以來，隨著《審計(jì)法實(shí)施條例》的修改，審計(jì)執(zhí)法的可操作性、便利性、實(shí)用性增強(qiáng)。2013年世界審計(jì)組織第21屆大會(huì)的召開，將我國審計(jì)法律體系的完善帶入國際審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的視野。緊接著，黨的十八屆三中、四中全會(huì)的決議強(qiáng)調(diào)國家治理現(xiàn)代化，全面推進(jìn)依法治國。在國家戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，中辦和國辦于2015年12月8日出臺(tái)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，從而將審計(jì)法治帶入了一個(gè)前所未有之時(shí)代。

（四）十九屆三中全會(huì)成立中央審計(jì)委員會(huì)：審計(jì)法治穩(wěn)定發(fā)展的最高決策機(jī)構(gòu)

中央審計(jì)委員會(huì)誕生于2018年3月，是中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)根據(jù)十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》組建的中共中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，習(xí)近平總書記任主任，李克強(qiáng)總理及中央紀(jì)委趙樂際書記任副主任，辦公室設(shè)在國家審計(jì)署。中央審計(jì)委員會(huì)是為了適應(yīng)十九大以來新的國家治理形勢(shì)而成立的重要審計(jì)機(jī)構(gòu)。

2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告中提出中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，要進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和法治國家，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系；深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革；科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法；深化依法治國實(shí)踐……這些科學(xué)論斷為審計(jì)法治的發(fā)展提供了廣闊的空間。為落實(shí)十九大精神，2018年1月12日，新的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》公布，可謂是推進(jìn)審計(jì)法治的重要體現(xiàn)。根據(jù)調(diào)研，“黨的十八大以來，全國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)65萬多個(gè)單位，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失2.5萬億元，為促進(jìn)黨中央令行禁止、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)廉政建設(shè)等作出了重要貢獻(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，審計(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用越發(fā)凸顯”。57新華社評(píng)論員：《加強(qiáng)體系建設(shè)，提升監(jiān)督效能——學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議重要講話》，載《現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì)》2018年第3期。所以黨的十九大之后，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，中共中央成立中央審計(jì)委員會(huì)，它對(duì)審計(jì)法治產(chǎn)生了重大影響。

2018年5月23日下午，習(xí)近平主持召開中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議，他強(qiáng)調(diào)：“改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。要落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作的部署要求，加強(qiáng)全國審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用?！?8《習(xí)近平主持召開中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo) 更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月24日。有學(xué)者認(rèn)為，中央審計(jì)委員會(huì)的成立，“為新時(shí)代優(yōu)化國家審計(jì)的頂層設(shè)計(jì)謀劃了宏觀方略，對(duì)加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家審計(jì)工作，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，構(gòu)建黨和國家統(tǒng)一指揮的監(jiān)督體系，推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有劃時(shí)代的意義”。59王會(huì)金：《組建中央審計(jì)委員會(huì) 創(chuàng)建統(tǒng)一指揮的監(jiān)督體系》，載《紫光閣》2018年第5期。

第一次中央審計(jì)委員會(huì)會(huì)議還審議通過了一系列文件：《中央審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則》《中央審計(jì)委員會(huì)辦公室工作細(xì)則》《2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告》和《2018年省部級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)計(jì)劃》。從這些文件可以很清楚地發(fā)現(xiàn)：中央審計(jì)委員會(huì)將自身的工作納入了規(guī)范化和法制化的軌道，并將對(duì)中央預(yù)決算和重要人員開展審計(jì)納入職責(zé)范圍，體現(xiàn)了其作為中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的職能和作用?？梢哉f，中央審計(jì)委員會(huì)作為國家審計(jì)最高決策機(jī)構(gòu)，對(duì)審計(jì)法治穩(wěn)定推進(jìn)具有重大意義。

四、新中國審計(jì)法治發(fā)展的特點(diǎn)與啟示

國家審計(jì)制度具有控制審計(jì)質(zhì)量與規(guī)范審計(jì)行為兩大功能，“國家審計(jì)活動(dòng)是一種法治活動(dòng)。依法進(jìn)行審計(jì)，是國家審計(jì)的重要特征”。60《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2006），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第591頁。1949年共和國成立前夕的《共同綱領(lǐng)》拉開了新中國審計(jì)法治的序幕，盡管中間因諸多歷史或是政治的原因，審計(jì)法治走過了曲折發(fā)展的歷程，但總體上看，新中國70年來審計(jì)法治的發(fā)展是順利和穩(wěn)步的，具有以下值得思考和總結(jié)的特點(diǎn)和啟示。

（一）審計(jì)立法與時(shí)俱進(jìn)，緊密結(jié)合社會(huì)需求

綜觀審計(jì)法治的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)基本的規(guī)律或特色，那就是審計(jì)立法與時(shí)俱進(jìn)，緊密結(jié)合社會(huì)需求。這與法律作為上層建筑的一部分，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求而產(chǎn)生的理論相一致。新中國之初的《審計(jì)條例（草案）》適應(yīng)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)極其困窘的現(xiàn)實(shí)。隨著社會(huì)主義建設(shè)的開展，對(duì)審計(jì)的需求越來越強(qiáng)烈，盡管當(dāng)時(shí)流行“群眾運(yùn)動(dòng)”，但是治理腐敗不力，需要借助審計(jì)及其制度的力量。正如學(xué)者所言：“歸根到底，毛澤東發(fā)動(dòng)‘三反’運(yùn)動(dòng)是為了防止和避免產(chǎn)生政權(quán)和國家工作人員的腐化，但只是采取群眾運(yùn)動(dòng)的方式，其效果利弊互觀，實(shí)踐證明不是根本性解決問題的辦法?！瓩?quán)力機(jī)關(guān)工作人員貪污腐化的問題，只有在成熟的法制體制內(nèi)，使權(quán)力受到必要的制約，并且只有在公民對(duì)行使權(quán)力的人員以及行使權(quán)力的過程能夠保持有效監(jiān)督的情況下，才有可能最大限度地被減少和遏制。”61楊奎松：《毛澤東與“三反”運(yùn)動(dòng)》，載《史林》2006年第4期。而到了1988年，經(jīng)歷改革開放十年的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)好的狀態(tài)，但是也帶來一些不良的貪腐現(xiàn)象，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督十分緊迫，于是《中華人民共和國審計(jì)條例》應(yīng)運(yùn)而生。后來，到了1994年，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誕生，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，受體制影響較大的審計(jì)監(jiān)督也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，促進(jìn)審計(jì)立法新的轉(zhuǎn)型。

在內(nèi)容上，1994年審計(jì)法較1988年審計(jì)條例有了較大的調(diào)整和補(bǔ)充?！斑@部審計(jì)法適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，把我國審計(jì)實(shí)踐中創(chuàng)造的一些成熟經(jīng)驗(yàn)確定下來，對(duì)監(jiān)督經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行規(guī)范，并注意借鑒外國審計(jì)法律中的一些有益內(nèi)容，確立了審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所處的較高層次的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督地位?！?2李金華：《中國審計(jì)史》（第三卷·上），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第136頁。而1999年確立的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步建立起的新的審計(jì)監(jiān)督制度”，63《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2008），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第715—716頁。進(jìn)入21世紀(jì)，審計(jì)立法的規(guī)律依舊。

對(duì)此，業(yè)內(nèi)專家高度認(rèn)同：制度建設(shè)“要與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)展民主，創(chuàng)新制度，不斷推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)工作的制度化、法制化。……當(dāng)前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)審計(jì)管理上可能產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)，建立健全規(guī)范性的審計(jì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、倡導(dǎo)性的審計(jì)行為準(zhǔn)則、禁止性的審計(jì)紀(jì)律規(guī)定、防范性的保廉制度和制裁性的懲戒制度，逐步形成一套完善的懲治和預(yù)防腐敗的制度體系”。64王道成在2003年12月的審計(jì)署廉政工作會(huì)議上的講話，載《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2004），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第54頁。2006年審計(jì)法的修改同樣遵循了這一原則和精神，“此次修訂，本著與憲法和其他法律的規(guī)定相統(tǒng)一，與堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治政府的要求相一致，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)和審計(jì)工作的發(fā)展相適應(yīng)，與國際審計(jì)的通行做法相銜接，與時(shí)俱進(jìn)與保持穩(wěn)定相結(jié)合的指導(dǎo)思想”。65參見李金華：《認(rèn)真學(xué)習(xí)審計(jì)法，努力開創(chuàng)審計(jì)事業(yè)新局面》，載《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2007），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第55頁。這從審計(jì)法的修訂內(nèi)容上不難得到驗(yàn)證。

審計(jì)立法之所以要遵從與時(shí)俱進(jìn)的規(guī)律，乃是審計(jì)實(shí)踐使然。正如學(xué)者所言：“在歷史和現(xiàn)實(shí)中，法律實(shí)踐與國家實(shí)踐都是緊密相連的，它們一定程度互為內(nèi)容和形式，甚至法律實(shí)踐就是國家審計(jì)實(shí)踐，國家審計(jì)實(shí)踐也是法律實(shí)踐。”66李季澤：《國家審計(jì)的法理》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第117頁。無數(shù)實(shí)踐證明，社會(huì)變遷、法制發(fā)展與審計(jì)工作之間的關(guān)系極為密切，審計(jì)法治也不例外。只有與時(shí)俱進(jìn)，緊密結(jié)合社會(huì)需求，審計(jì)法治才能真正發(fā)揮效用。

（二）審計(jì)制度形成體系，本法與實(shí)施條例配套

七十年審計(jì)法治發(fā)展的歷程告訴我們，審計(jì)法往往并不是在孤立地發(fā)揮作用，而是在其背后與憲法、法律法規(guī)相配套的法律體系共同作用的結(jié)果。審計(jì)署為規(guī)范審計(jì)行為，提高審計(jì)質(zhì)量，頒布了《中華人民共和國國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》等一系列與審計(jì)法及其實(shí)施條例相配套的審計(jì)規(guī)范，形成了以憲法為基礎(chǔ)，以審計(jì)法為核心，以其他有關(guān)法律條文、審計(jì)法規(guī)、規(guī)章相配套的審計(jì)法律規(guī)范體系，使我國審計(jì)法律制度逐步完善。表5審計(jì)專門法的三大變遷都是本法與實(shí)施條例配套出現(xiàn)的，增加了系統(tǒng)性與可操作性。

表5 審計(jì)專門法變遷

從法的位階來看，審計(jì)法從法規(guī)層面提升到法律層面，是一種進(jìn)步，體現(xiàn)了國家對(duì)審計(jì)工作重視程度的提高。在內(nèi)容上，與1988年《審計(jì)條例》相比，1994年審計(jì)法結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔，內(nèi)容集中在國家審計(jì)，而摒棄了對(duì)內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)的規(guī)范要求。也就是說，1994年審計(jì)法以及1997年的《審計(jì)法實(shí)施條例》是專門針對(duì)國家審計(jì)所做的規(guī)定，而將內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)以審計(jì)法規(guī)形式單獨(dú)立法，這既體現(xiàn)了審計(jì)法規(guī)與審計(jì)法的區(qū)別，也體現(xiàn)了國家審計(jì)在審計(jì)體系中的獨(dú)特地位。

表6 《審計(jì)條例》與《審計(jì)法》對(duì)比

（三）審計(jì)技術(shù)及時(shí)更新，不斷強(qiáng)化規(guī)范意識(shí)

國家審計(jì)作為一種制度設(shè)計(jì)，也是一種技術(shù)規(guī)范。作為審計(jì)人員，不僅要掌握日益更新的審計(jì)技術(shù)，更要不斷強(qiáng)化規(guī)范意識(shí)。正如李克強(qiáng)總理所言：“審計(jì)機(jī)關(guān)是執(zhí)法者，要監(jiān)督別人，自己就不能出問題。正人必須先正己。要不為各種誘惑所迷，不為各種壓力所屈，站得直、腰桿硬，做到監(jiān)督不缺位、履職不越位、用權(quán)不錯(cuò)位?！?7《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2017），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2018年版，第60頁。的確，審計(jì)人首先是審計(jì)技術(shù)的引領(lǐng)者和規(guī)范意識(shí)的模范執(zhí)行者。

在審計(jì)法治發(fā)展過程中，國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作人員的規(guī)范意識(shí)，只有從思想上緊繃“規(guī)范”之弦，才能在行動(dòng)中產(chǎn)生“規(guī)范”之效。審計(jì)實(shí)踐證明，國家健全審計(jì)法律規(guī)范體系，審計(jì)人員自覺規(guī)范行使審計(jì)權(quán)力，模范執(zhí)行審計(jì)法和審計(jì)準(zhǔn)則，才能更加有效全面地發(fā)揮國家審計(jì)的應(yīng)有功能，為建設(shè)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義保駕護(hù)航。

（四）不斷強(qiáng)化依法審計(jì)，法治化水平明顯提升

“自1949年新中國成立至今，審計(jì)工作由弱漸強(qiáng)，審計(jì)制度從無到有，由逐步探索到體系健全，審計(jì)的發(fā)展步伐與中國法治發(fā)展同步合拍。審計(jì)事業(yè)發(fā)展的過程其實(shí)就是審計(jì)工作不斷法治化的過程?！薄霸趯徲?jì)工作和法治建設(shè)的發(fā)展過程中，對(duì)審計(jì)工作法治化的理解也不斷深入?！?8彭華彰等：《國家審計(jì)與民主法治論》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2012年版，第69頁。而依法審計(jì)是審計(jì)法治的核心要義，李金華曾對(duì)“依法審計(jì)”做過專門的詮釋，他指出：“依法審計(jì)，我的理解有兩層含義：一方面是作為審計(jì)主體，我們自身的行動(dòng)要有法律依據(jù)，依照憲法和有關(guān)法規(guī)行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不能隨心所欲，不能離開審計(jì)程序，不能做在法律上站不住腳的事。另一方面，對(duì)審計(jì)客體來說，衡量是非的標(biāo)準(zhǔn)是法規(guī)?！?9李金華：《李金華談審計(jì)》（下），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第612頁。在李金華看來，依法審計(jì)決定于審計(jì)主體和客體，需要不斷強(qiáng)化審計(jì)主體的依法審計(jì)意識(shí)。而新中國成立以來審計(jì)的法治化水平提升情況，得到多位審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

審計(jì)法治化水平是審計(jì)立法、執(zhí)法、法治觀念等諸多因素綜合樣態(tài)的體現(xiàn)，自新中國建立至今，七十年的審計(jì)法治發(fā)展實(shí)踐表明：盡管社會(huì)形勢(shì)不斷變化，經(jīng)濟(jì)體制變革頻繁，但是“立法先行，于法有據(jù)，以法治思維推動(dòng)改革”70《中國審計(jì)年鑒》編輯委員會(huì)編：《中國審計(jì)年鑒》（2016），中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第38頁。乃不變的原則。在此原則之下，審計(jì)立法不斷推進(jìn)，審計(jì)執(zhí)法不斷規(guī)范，審計(jì)人的法治觀念不斷增強(qiáng)，依法審計(jì)已成為審計(jì)戰(zhàn)線“鐵的紀(jì)律”。正是在歷代審計(jì)人上下同心、恪盡職守的堅(jiān)持之下，審計(jì)的法治化水平得以明顯提升。

五、結(jié)語

新中國成立七十年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)及政治體制皆發(fā)生了巨大變化，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，都繞不過權(quán)力運(yùn)行及其監(jiān)督的過程，都離不開國家審計(jì)。而國家審計(jì)是一種法治化要求極高的事業(yè)，所以新中國成立之初，國家審計(jì)法治就已開始起步，隨著社會(huì)的變遷，從經(jīng)濟(jì)體制改革到依法治國方略，審計(jì)法治經(jīng)歷了曲折—順利—穩(wěn)步發(fā)展的過程。審計(jì)法治在國家經(jīng)濟(jì)管理和權(quán)力制約方面發(fā)揮著重要職能，在國家經(jīng)濟(jì)生活與民主法治建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。七十年的審計(jì)法治發(fā)展歷程，也讓后人總結(jié)出諸多道理或規(guī)律，而其中最為基本的經(jīng)驗(yàn)則是：只有不斷強(qiáng)化依法審計(jì)，法治化水平才能明顯提升。未來，隨著我國在國際事務(wù)中地位及國內(nèi)綜合國力的提升，對(duì)審計(jì)法治化水平也必將有更高更新的要求。對(duì)此，只有遵循新中國成立以來審計(jì)法治發(fā)展的歷史規(guī)律，嚴(yán)格依法審計(jì)，才是明智的選擇。