山西省養(yǎng)老服務(wù)立法分析
——基于供給側(cè)改革理論

任俊琳,周彩林

(太原科技大學(xué) 法學(xué)院,山西 太原 030024)

改革開(kāi)放40年以來(lái),經(jīng)濟(jì)發(fā)展,生活質(zhì)量提升,人口壽命提高,老齡人口不斷上升。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù),2018年中國(guó)60周歲及以上人口約為2.49億人,同比增加859萬(wàn)人,占總?cè)丝诘?7.9%,其中65周歲及以上人口約為1.66億人,同比增加827萬(wàn)人,占總?cè)丝诘?1.9%。[1]依聯(lián)合國(guó)關(guān)于老齡化社會(huì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì),正跑步進(jìn)入老年型社會(huì)狀態(tài)。山西省也面臨著同樣的問(wèn)題,據(jù)山西省統(tǒng)計(jì)局的人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),在2018山西省常住人口中,60歲及以上人口為 606.09萬(wàn)人,占常住人口的16.30%； 2018年65歲及以上人口為386.71萬(wàn)人,占常住人口的10.40%。[2]

圖 1 中國(guó)總?cè)丝谂c老齡化人口比重： 2004年-2030年(1)資料來(lái)源： 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、 中國(guó)國(guó)際金融公司統(tǒng)計(jì)報(bào)告。

這組數(shù)字的背后是人口高齡化、 空巢化問(wèn)題明顯,失能和部分失能老年人口大幅增加,養(yǎng)老壓力加重的難題。如何建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系,以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的人口老齡化是當(dāng)前的首要問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)體系的建立和完善,必然離不開(kāi)法律法規(guī)的引導(dǎo)和保障,養(yǎng)老立法的總體目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)的需求與供給之間的平衡,利用立法來(lái)構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)體系,加強(qiáng)法律制度的創(chuàng)新與變革,優(yōu)化養(yǎng)老法律法規(guī)的有效供給,提高養(yǎng)老法律法規(guī)的供給質(zhì)量。

1 地方立法與供給側(cè)改革的內(nèi)在邏輯關(guān)系

1.1 供給側(cè)改革的概念

2015年11月10日,習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)小組第十一次講話(huà)中首次提出了供給側(cè)改革的主張,“在適當(dāng)擴(kuò)大總需求的同時(shí),著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,著力提高供給體系的質(zhì)量和效率”。簡(jiǎn)言之,供給側(cè)改革就是從提高供給質(zhì)量出發(fā),用改革的方法推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)調(diào)整,優(yōu)化要素資源配置,擴(kuò)大有效供給,提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性,滿(mǎn)足需求側(cè)對(duì)供給的要求,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給和社會(huì)總需求的均衡。[3]“在供給側(cè)的著力,首先落在改革上……就是要解決供給側(cè)的‘有效制度供給’的問(wèn)題,即通過(guò)這樣的改革,以有效制度供給來(lái)進(jìn)一步解放生產(chǎn)力?！盵4]

1.2 山西省養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)的特點(diǎn)

就山西省的養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)而言,需求側(cè)的現(xiàn)實(shí)情況是606.09萬(wàn)人的養(yǎng)老問(wèn)題,其中對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、 養(yǎng)老醫(yī)療、 養(yǎng)老產(chǎn)品、 養(yǎng)老保險(xiǎn)、 專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)、 養(yǎng)老宜居環(huán)境以及養(yǎng)老法規(guī)方面的需求比較大。在供給側(cè)方面,山西省到2019年第一季度擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)504個(gè),床位數(shù)47 049個(gè)。(2)民政部2019年一季度統(tǒng)計(jì)季報(bào)。雖然在供給方面呈現(xiàn)遞增態(tài)勢(shì),但遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了現(xiàn)實(shí)需要,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)督和管理,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)檔次參差不齊； 養(yǎng)老產(chǎn)品單一,城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系差異較大； 養(yǎng)老從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)化程度不高且數(shù)量較少,與需求不成正比； 社區(qū)養(yǎng)老、 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老環(huán)境不甚理想,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋,占地面積小。

立法方面,山西省已經(jīng)具備一定數(shù)量的法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件。然而,地方性法規(guī)占少數(shù),地方政府及其部門(mén)規(guī)范性文件多、 立法精準(zhǔn)度不高、 原則性規(guī)定多、 缺乏地方特色、 缺乏配套措施、 省一級(jí)法規(guī)規(guī)章和市縣一級(jí)法規(guī)規(guī)章沒(méi)有很好銜接,這些都是山西省養(yǎng)老服務(wù)立法供給側(cè)存在的主要問(wèn)題。

表 1 山西省有關(guān)養(yǎng)老的規(guī)范性文件(3)大多數(shù)設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常務(wù)會(huì),經(jīng)2015年《中華人民共和國(guó)立法法》修改才逐步獲得設(shè)立地方性法規(guī)的權(quán)限,養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)處于空白階段,大部分事項(xiàng)都由地方政府及其政府部門(mén)規(guī)范性文件予以確定。

1.3 地方立法與供給側(cè)改革的關(guān)系

供給側(cè)有五大要素,制度建設(shè)是供給的龍頭。法律是位階最高、 效力最強(qiáng)的制度,通過(guò)提高立法質(zhì)量、 優(yōu)化法律體系,保證養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升,是供給側(cè)的核心,這與供給側(cè)改革的“補(bǔ)短板、 優(yōu)化資源配置,擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給,實(shí)現(xiàn)供需平衡”的要求是一致的。滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)需求是判斷高質(zhì)量立法供給的指標(biāo)之一,調(diào)整法律制度結(jié)構(gòu)、 優(yōu)化法治要素配置, 以解決法治供給總量不足、 結(jié)構(gòu)不優(yōu)、 效用不夠的問(wèn)題。

地方制度供給有兩個(gè)層次,一是某一方面的制度或措施。2016年《“十三五”規(guī)劃綱要》明確了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)方向是“以居家為基礎(chǔ),社區(qū)為依托,機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”,具體到山西省養(yǎng)老服務(wù)制度就涉及到養(yǎng)老產(chǎn)品豐富化、 養(yǎng)老保險(xiǎn)全面化、 養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化、 養(yǎng)老環(huán)境宜居化、 專(zhuān)業(yè)人才多層化、 資本運(yùn)作規(guī)范化。這個(gè)層次的制度多以政府發(fā)布的決定、 決議、 辦法、 規(guī)定的形式出現(xiàn),其內(nèi)容是針對(duì)某一具體事項(xiàng)的規(guī)定。第二個(gè)層次就是以立法形式存在的法律制度。在養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)中,法律作為供給的一部分對(duì)養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)供給的優(yōu)化,供給質(zhì)量的提高,具有引領(lǐng)、 推動(dòng)、 保障的作用。加強(qiáng)地方立法,建立完善的法規(guī)體系,對(duì)山西省養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革順利推進(jìn)具有至關(guān)重要的作用。同時(shí),法律法規(guī)本身連續(xù)性和穩(wěn)定性的特點(diǎn),則能夠保證養(yǎng)老制度的持續(xù)性。所以,這兩個(gè)層次的制度共同推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給的規(guī)?；?高效率和優(yōu)效益。但嚴(yán)格意義上講,只有第二個(gè)層次才是立法供給的內(nèi)容,第二個(gè)層次的供給質(zhì)量越高,對(duì)供給側(cè)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用越強(qiáng)。當(dāng)然,由于《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)賦予市級(jí)以下立法機(jī)構(gòu)立法權(quán)的時(shí)間不長(zhǎng),政策與法律并存甚至在數(shù)量和作用上大于立法也是必然的。

2 供給側(cè)改革背景對(duì)地方立法體系的要求

山西省法律要素供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾體現(xiàn)在地方立法的有效供給不足,供給與需求結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。立法與改革相輔相成,沒(méi)有立法,改革就可能缺乏制度保障和應(yīng)有的動(dòng)力,“立法要體現(xiàn)改革精神,用法律引導(dǎo)、 推進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行”[5]?！傲⑸品ㄓ谔煜?則天下治； 立善法于一國(guó),則一國(guó)治。越是強(qiáng)調(diào)法治,越要提高立法質(zhì)量。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,要求我們牢固樹(shù)立并不斷強(qiáng)化‘質(zhì)量第一’的立法理念?！盵6]擴(kuò)大有效立法供給,首先是明確如何評(píng)價(jià)地方立法的有效性,即從哪些方面評(píng)價(jià)立法質(zhì)量。依《立法法》的規(guī)定(4)《立法法》第2條至第6條以及72條、 第73條、 第82條、 第83條的規(guī)定。,地方立法質(zhì)量主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：

2.1 立法理念

地方立法作為執(zhí)行法律,其目的在于保障憲法法律在本地區(qū)的貫徹落實(shí),不僅是被動(dòng)回應(yīng),更是主動(dòng)推進(jìn)和保障本地區(qū)的改革發(fā)展,為地方改革發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。地方性法規(guī)可以針對(duì)地方性事務(wù)制定有地方特色的法規(guī),這就要求地方立法以本地具體實(shí)際出發(fā),正確處理各種利益關(guān)系,從根本上解決立法公正性,打破部門(mén)壁壘和利益。地方立法不僅為本地方服務(wù),更是為整個(gè)國(guó)家、 社會(huì)這個(gè)大局服務(wù)。

2.2 立法程序的合法性

省和設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)是地方性法規(guī)的主體,可以在不同憲法、 法律、 行政法規(guī)相抵觸的前提下,根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)； 設(shè)區(qū)的市一級(jí)的人大及其常委會(huì)的立法內(nèi)容則更多地顯示為圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、 環(huán)境保護(hù)、 歷史文化保護(hù)等具體方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。省級(jí)地方政府規(guī)章主要為執(zhí)行法律、 行政法規(guī)、 地方性法規(guī)的規(guī)定需要和屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而制定政府規(guī)章,其設(shè)立程序參照地方性法規(guī)的設(shè)立程序； 設(shè)區(qū)的市、 自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章,限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、 環(huán)境保護(hù)、 歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng),其設(shè)立程序也參照地方性法規(guī)的設(shè)立程序?？傊?地方性立法應(yīng)嚴(yán)格按照《立法法》規(guī)定地方性法規(guī)的制定程序,同時(shí)強(qiáng)調(diào)立法的精細(xì)化,在確保各項(xiàng)程序合法的前提下對(duì)地方性立法的立項(xiàng)、 起草、 審議和評(píng)估等環(huán)節(jié)精細(xì)化操作,促進(jìn)各個(gè)立法環(huán)節(jié)的有序銜接。

2.3 立法內(nèi)容的規(guī)范性

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),立法的內(nèi)容應(yīng)明確、 具體,具有針對(duì)性和可操作性。內(nèi)容明確、 具體是指法律本身邏輯結(jié)構(gòu)合理,條文設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn),文字表達(dá)明確、 具體、 通俗易懂、 用詞得當(dāng),法規(guī)中專(zhuān)有名詞、 專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)均有專(zhuān)門(mén)的解釋,標(biāo)點(diǎn)符號(hào)運(yùn)用規(guī)范,沒(méi)有模糊性的表達(dá)和敘述。[6]立法內(nèi)容具有針對(duì)性和可操作性是指立法應(yīng)從實(shí)際出發(fā),針對(duì)地方存在的具體的、 亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行立法,更多的是針對(duì)地方事務(wù)中法律真空部分,比如,地方性法規(guī)不可與法律和行政法規(guī)體例內(nèi)容完全對(duì)應(yīng),可依據(jù)地方實(shí)際作出具體細(xì)致規(guī)定。法律的生命在于實(shí)施,無(wú)法在實(shí)際生活中發(fā)揮約束作用的法律條文猶如一紙空文。所以,法律的制定應(yīng)注重法律在實(shí)踐中的可操作性,多一些細(xì)化的可實(shí)施的條文,少一些原則性條文,即使實(shí)際需要設(shè)置原則性的條文,也應(yīng)在后續(xù)制定措施類(lèi)條文以保障實(shí)施。

2.4 立法應(yīng)體現(xiàn)民意

法律是人民意志的體現(xiàn),除了通過(guò)人民代表大會(huì)這一制度由人民選出的代表來(lái)表達(dá)訴求、 體現(xiàn)民意之外,在立法過(guò)程中充分保障人民能夠通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。“立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中應(yīng)主要承擔(dān)制度供給、 保障參與秩序和做出理性回應(yīng)的公共職能,理性引導(dǎo)公眾有序參與立法?！盵7]立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)向公眾公開(kāi)立法過(guò)程,接受公眾監(jiān)督； 立法草案向公眾征詢(xún)意見(jiàn)； 召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取各方意見(jiàn)； 建立健全有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、 社會(huì)團(tuán)體、 專(zhuān)家學(xué)者的咨詢(xún)協(xié)商機(jī)制； 委托第三方如地方高校、 地方研究機(jī)構(gòu)參與立法機(jī)制等方式。[6]公眾通過(guò)提建議和意見(jiàn)的方式表達(dá)利益訴求,這一互動(dòng)的“目的是通過(guò)公眾的有序參與使立法機(jī)關(guān)和公眾在制度框架內(nèi)共同有序地推動(dòng)社會(huì)治理向民主和善治轉(zhuǎn)型”[7]?！傲⒎C(jī)構(gòu)應(yīng)主導(dǎo)立項(xiàng)起草、 主導(dǎo)立法調(diào)研、 主導(dǎo)立法論證、 主導(dǎo)組織協(xié)調(diào)、 主導(dǎo)立法后評(píng)估,深入基層、 深入群眾,廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn),變部門(mén)‘端菜’為群眾‘點(diǎn)菜’‘評(píng)菜’?！盵8]這是《立法法》的要求,也是科學(xué)立法、 民主立法、 依法立法的客觀(guān)要求,更是地方立法質(zhì)量的保證。

2.5 立法應(yīng)突出體現(xiàn)地方特色

《立法法》更注重地方立法的特色,要求符合本地方的具體情況和實(shí)際需要,將地方經(jīng)濟(jì)、 自然狀況、 風(fēng)土人情、 民俗習(xí)慣等作為立法考量的因素,滿(mǎn)足地方的特殊需求,不盲目跟風(fēng)； 同時(shí),依據(jù)變化了的本地方的實(shí)際情況,及時(shí)修改已有地方性法規(guī)中不符合實(shí)際情況的內(nèi)容。[9]地方政府規(guī)章一般是為了管理本地方的具體行政事務(wù),其更應(yīng)該體現(xiàn)地方特色。

2.6 立法的協(xié)調(diào)性

地方性法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。首先應(yīng)處理好與上位法的關(guān)系。地方性法規(guī)一般為執(zhí)行憲法法律、 行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定而制定,故其不應(yīng)與憲法法律、 行政法規(guī)的立法精神及相關(guān)規(guī)定違背,上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容,也無(wú)需重復(fù)。地方性法規(guī)也應(yīng)協(xié)調(diào)好與本地方其他法規(guī)之間的關(guān)系,當(dāng)然在發(fā)生沖突時(shí)也不應(yīng)一棍子打死,直接廢除沖突的地方性法規(guī),由設(shè)立的立法機(jī)關(guān)按照立法原意權(quán)衡利弊以后加以取舍,則更符合客觀(guān)實(shí)際。地方性法規(guī)還應(yīng)處理好和地方性政府規(guī)章之間的關(guān)系,一般的具體行政管理事務(wù)、 地方性法規(guī)不宜過(guò)多涉及,解決地方性事務(wù)的地方性法規(guī)、 地方政府規(guī)章則應(yīng)制定配套規(guī)范,利于地方性法規(guī)的切實(shí)執(zhí)行。同時(shí),對(duì)于一些由地方政府規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng),待條件成熟之時(shí),提請(qǐng)本級(jí)人大或其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。地方法律內(nèi)部條文之間保持協(xié)調(diào),條文與條文之間不沖突、 不矛盾也是基本原則。

3 地方立法體系對(duì)供給側(cè)改革背景的回應(yīng)

按照上述標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)山西省養(yǎng)老服務(wù)地方法律供給的質(zhì)量,可以為進(jìn)一步提升山西省養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量,構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)體系打下法制基礎(chǔ)。表 1 反映了山西省現(xiàn)行有效的養(yǎng)老服務(wù)地方法律和政府部門(mén)規(guī)范性文件,可以看出市級(jí)養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)幾近空白,大部分事項(xiàng)都由地方政府及其部門(mén)的規(guī)范性文件予以確定,這正是山西省供給側(cè)改革關(guān)于法規(guī)方面的著力點(diǎn)。

第一,在立法理念上,以三部地方性法規(guī)為例,均是為實(shí)施關(guān)于養(yǎng)老的上位法規(guī)定或者以上位法為依據(jù),以保護(hù)老年人的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn),結(jié)合地方實(shí)際制定,出發(fā)點(diǎn)也是為了滿(mǎn)足老年人多層次、 多樣化的養(yǎng)老需求,保障全省的老年人都享受到優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù),安享晚年。如《太原市老年人權(quán)益保障辦法》第1條規(guī)定：“為保障老年人合法權(quán)益,使老年入逐步實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、 老有所醫(yī)、 老有所學(xué)、 老有所為、 老有所樂(lè),根據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》和其他有關(guān)法律、 法規(guī),結(jié)合本市實(shí)際,制定本辦法?！币簿褪钦f(shuō),在立法理念上山西省的養(yǎng)老立法大多都是符合《立法法》的立法要求,代表人民意志,體現(xiàn)人民利益的。

第二,在立法內(nèi)容的規(guī)范性上,存在的主要問(wèn)題有： 法條中用詞不規(guī)范、 法條表述缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性； 有相當(dāng)一部分法條規(guī)定得比較模糊,有的法條只規(guī)定了權(quán)利內(nèi)容,對(duì)于具體的義務(wù)主體和責(zé)任承擔(dān)方式則并未作出具體規(guī)定； 或只規(guī)定義務(wù),對(duì)于責(zé)任主體和實(shí)施的步驟未予以規(guī)定。如 《山西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》第6條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)老齡工作的機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)組織、 協(xié)調(diào)、 指導(dǎo)、 督促有關(guān)部門(mén)依法做好老年人權(quán)益保障工作?！?本法條有兩處模糊性的規(guī)定,分別是“縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)老齡工作的機(jī)構(gòu)”和“有關(guān)部門(mén)”。一般情況,縣級(jí)以上人民政府中負(fù)有管理老齡工作的機(jī)構(gòu)主要有民政部門(mén)和老齡辦,依本法條則難以確定哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)有組織、 協(xié)調(diào)、 指導(dǎo)和督促的職能。這在實(shí)際中,有可能造成兩機(jī)關(guān)職能的混亂,從而發(fā)生權(quán)責(zé)推諉、 管理混亂的現(xiàn)象。同時(shí),“有關(guān)部門(mén)”應(yīng)該如何確定？老年人權(quán)益保障工作牽涉面過(guò)廣,可以是財(cái)政部門(mén),可以是衛(wèi)生部門(mén),甚至還可以是司法部門(mén)(因?yàn)樗婕暗嚼夏耆撕戏?quán)益的保護(hù))等等,如此規(guī)定,顯然無(wú)法指向具體部門(mén),也無(wú)助于老年人權(quán)益保障工作正常開(kāi)展。在本法規(guī)中類(lèi)似于“有關(guān)部門(mén)”的模糊性規(guī)定還有九處。(5)這九處分別是第15條、 第20條、 第21條、 第24條、 第25條、 第32條、 第33條、 第40條、 第43條。值得注意的是,本條也是對(duì)《老年人權(quán)益保障法》第6條的重復(fù)。地方性法規(guī)本就是為執(zhí)行法律和管理地方性事務(wù)而設(shè)立,直接照搬而不考慮地方具體的實(shí)際,不利于上位法的實(shí)施,也不利于養(yǎng)老服務(wù)的開(kāi)展。在其他地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中模糊性表達(dá)也比較明顯,大多體現(xiàn)為只有目標(biāo)而無(wú)舉措,禁止性事項(xiàng)僅涉及禁止的模式?jīng)]有法律后果的設(shè)定。模糊的地方性立法,不利于地方性法規(guī)及規(guī)章的應(yīng)用,不僅會(huì)損害其法律權(quán)威,對(duì)地方養(yǎng)老服務(wù)起到負(fù)作用。

第三,立法缺乏地方特色。山西省正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,養(yǎng)老服務(wù)方面也由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向居家、 社區(qū)、 機(jī)構(gòu)相結(jié)合的多層次、 多樣化的養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變。在養(yǎng)老需求方面,也由要求單一的物質(zhì)供給向要求情感關(guān)懷、 護(hù)理康復(fù)、 醫(yī)療保健、 體育健身、 文化教育、 法律服務(wù)、 社會(huì)參與等多元養(yǎng)老服務(wù)需求轉(zhuǎn)變。在山西省關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的地方立法中,滿(mǎn)足地方特殊需要、 體現(xiàn)地方特色的法律條文仍然較少,大多數(shù)條文仍聚焦物質(zhì)供給和設(shè)施建設(shè)上,而忽視了地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展后,如何滿(mǎn)足大眾對(duì)精神慰藉和精神文化產(chǎn)品的需要以及自我價(jià)值追求的需要。主要體現(xiàn)在條文數(shù)少且多為原則性和宣示性,精神文化產(chǎn)品的提供和社會(huì)參與、 法律援助服務(wù)基本未涉及。如《山西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》僅明確贍養(yǎng)人具有滿(mǎn)足老年人的精神需要的義務(wù),養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有按照國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議約定提供精神慰藉。(6)《山西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》第11條、 第25條、 第32條。如何保障實(shí)現(xiàn)和依照何種國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并未明確。在《太原市老年人權(quán)益保障辦法》中則只在第11條作出了原則性的規(guī)定,且有重復(fù)上位法之嫌。在《太原市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》中,也僅在“服務(wù)規(guī)范”一章做了原則性規(guī)定?？偟膩?lái)說(shuō),地方養(yǎng)老服務(wù)立法中,那些真正體現(xiàn)地方特色和總結(jié)地方長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)的地方性法規(guī)并不多見(jiàn),這也是今后立法應(yīng)注意的一個(gè)方面。

第四,立法缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。山西省關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的大多數(shù)事項(xiàng)由地方政府的規(guī)范性文件規(guī)定,地方性法規(guī)僅有三部,其中省一級(jí)為執(zhí)行《老年人權(quán)益保障法》而制定的,市一級(jí)為執(zhí)行《老年人權(quán)益保障法》和《山西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》而制定,如《太原市老年人權(quán)益保障辦法》以及為規(guī)范太原市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而制定的《太原市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》。大多數(shù)地方政府的規(guī)范性文件多為執(zhí)行和落實(shí)上一級(jí)政府關(guān)于養(yǎng)老方面的方針政策,與地方性法規(guī)之間必然存在銜接不暢的問(wèn)題。地方性法規(guī)內(nèi)部也存在上位法與下位法之間重復(fù)性立法,片面追求體例完整和章節(jié)條款的一一對(duì)應(yīng)等問(wèn)題。規(guī)范性文件問(wèn)題更為突出,規(guī)范性文件為執(zhí)行上一級(jí)政府的方針政策而制定,上一級(jí)與下一級(jí)文件內(nèi)容大同小異,有的只是稍加修改便照搬過(guò)來(lái)。比如,《朔州市人民政府辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見(jiàn)》與《山西省人民政府辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見(jiàn)》的內(nèi)容幾乎一致,僅對(duì)少部分內(nèi)容作了刪減和置換,顯然難以在實(shí)際中發(fā)揮有效作用。

第五,立法的精準(zhǔn)度不夠,指向性不足。山西省關(guān)于養(yǎng)老的地方立法大多為執(zhí)行和實(shí)施法律而制定,缺乏精準(zhǔn)性,其本身的許多內(nèi)容尚需進(jìn)一步細(xì)化。如沒(méi)有老年人社會(huì)參與方面的規(guī)定。老年人作為特殊人群,雖已年老體弱,但仍享有參與經(jīng)濟(jì)、 政治、 文化、 社會(huì)生活等公共事務(wù)的權(quán)利,地方立法應(yīng)在法律中對(duì)其社會(huì)參與的權(quán)利予以確認(rèn)和保護(hù)。近年來(lái)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)多樣化,傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的地位也在逐漸弱化,選擇社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人越來(lái)越多,糾紛也隨之增多。“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù),智慧健康養(yǎng)老等新興養(yǎng)老模式又催生出更多的法律關(guān)系,如何維護(hù)老年人合法權(quán)益不受侵害,如何創(chuàng)新糾紛解決機(jī)制,也是地方立法應(yīng)面對(duì)的問(wèn)題。這些單靠有關(guān)部門(mén)的督促顯然難以發(fā)揮作用,立法此時(shí)就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其前瞻功能。

山西省雖已有《太原市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》,但還缺乏全省性立法對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、 資質(zhì)、 準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)營(yíng)管理、 監(jiān)管以及養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)規(guī)范、 監(jiān)管和引導(dǎo)。早在2013年7月,上海市就針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定了專(zhuān)門(mén)性立法,對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立和管理進(jìn)行規(guī)范。2019年上海市還制定了《養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)2018(征求意見(jiàn)稿)》明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),這些為山西省立法提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量還取決于養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的水平,水平的高低決定了質(zhì)量的優(yōu)劣。地方立法應(yīng)以本地方實(shí)際情況為起點(diǎn)確立具有山西特色的養(yǎng)老人才的培養(yǎng)機(jī)制,利用好地方高校的這一平臺(tái),確定較為嚴(yán)格的從業(yè)資格考核,從而構(gòu)建一支專(zhuān)業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。

總而言之,地方立法應(yīng)聚焦于實(shí)際問(wèn)題,不用追求面面俱到,以解決實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn),從而提高立法的精準(zhǔn)度和指向性。

第六,政策性文件過(guò)多,地方性法規(guī)和規(guī)章較少。規(guī)范性文件的規(guī)范性和穩(wěn)定性遠(yuǎn)不及地方性法規(guī)和政府規(guī)章,不可避免地存在執(zhí)行力不足和執(zhí)行效果差的情況。地方性法規(guī)和政府規(guī)章在制定上更嚴(yán)格,更強(qiáng)調(diào)社會(huì)的參與,更能體現(xiàn)民意,從而更具權(quán)威性,有利于法律法規(guī)的實(shí)施。就效力而言,法規(guī)和規(guī)章的效力也高于政策,具有更高的優(yōu)先級(jí)。在供給側(cè)改革和依法治國(guó)的背景下,提高立法的數(shù)量和質(zhì)量,對(duì)于形成經(jīng)驗(yàn)的事項(xiàng)要以法規(guī)或規(guī)章來(lái)代替政策,“要從依靠政策辦事,逐步過(guò)渡到不僅依靠政策”而且“要依法辦事”[10]。

4 完善山西省地方養(yǎng)老立法體系

現(xiàn)有的山西省地方養(yǎng)老立法,無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量,都無(wú)法回應(yīng)供給側(cè)改革的要求。這就需要根據(jù)山西省的實(shí)際情況,以解決實(shí)際問(wèn)題為切入點(diǎn),以提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、 改善老年人生活品質(zhì)為出發(fā)點(diǎn),對(duì)現(xiàn)有的地方養(yǎng)老立法體系進(jìn)行調(diào)整,提高山西省養(yǎng)老立法的數(shù)量和質(zhì)量,減少法規(guī)和政策性文件的低效供給,發(fā)揮法律的引導(dǎo)和保障作用,構(gòu)建滿(mǎn)足人民養(yǎng)老服務(wù)需求的多層次、 多樣化的養(yǎng)老服務(wù)體系,使老年人及其子女安全感、 幸福感得到顯著提高。

調(diào)整山西省現(xiàn)有的地方養(yǎng)老立法體系首要問(wèn)題,就是要總結(jié)地方政府及其部門(mén)的規(guī)范性文件實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn),從而通過(guò)合法的立法程序上升到地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的高度,從而構(gòu)建地方性法規(guī)、 地方政府規(guī)章、 地方政府規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)的地方養(yǎng)老服務(wù)法律體系,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性統(tǒng)一。根據(jù)《山西省十三屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃》(2018～2022年),《山西省養(yǎng)老服務(wù)條例》已正式立項(xiàng),正在起草過(guò)程中。大同市也將《大同市居家養(yǎng)老條例》作為預(yù)備項(xiàng)目納入了《大同市第十五屆人大及其常委會(huì)五年立法規(guī)劃》中,正在調(diào)研和起草。《老年人權(quán)益保障法》于2018年12月 29日進(jìn)行了修改,山西省原有的地方性法規(guī)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)修改。

在重新起草和修改養(yǎng)老立法時(shí),我們要特別注意法律的規(guī)范性和地方特色的問(wèn)題,尤其應(yīng)減少模糊性的立法表達(dá),使用確定的詞語(yǔ),立法語(yǔ)言要做到明確、 具體,尤其注意權(quán)利義務(wù)的一致性和行為模式法律后果的一致性,注重法條表達(dá)的邏輯性； 重點(diǎn)解決地方性事務(wù)和地方特殊需要； 避免與其他地方立法內(nèi)容趨同； 要注重地方法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性、 立法的針對(duì)性和精準(zhǔn)性。

5 結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)已經(jīng)步入老齡化社會(huì),老年人口急劇增加已成為既定事實(shí),山西省也不例外。老齡人口的大幅增加帶來(lái)的養(yǎng)老壓力是當(dāng)前情況不得不面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。通過(guò)供給側(cè)改革來(lái)構(gòu)建一個(gè)完善的養(yǎng)老服務(wù)體系是緩解當(dāng)前養(yǎng)老壓力的辦法,而構(gòu)建一個(gè)完善的養(yǎng)老服務(wù)體系,迫切需要發(fā)揮法律的引導(dǎo)、 促進(jìn)和保障作用。這就需要提高地方立法的質(zhì)量,增加地方立法有效供給,因而構(gòu)建完整的地方養(yǎng)老立法體系就顯得尤為必要。