我國財政資金績效審計工作存在的問題及對策建議

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一、引言

財政資金是國家參與社會產(chǎn)品分配的一種以價值形式體現(xiàn)的方式，歸國家集中或非集中支配，體現(xiàn)以國家為主體的分配關(guān)系，由國家指定用途，是專款專用的資金。其存在形式一般分為財政收入和財政支出，兩者相輔相成不可分割，各級單位都十分重視財政資金的積聚發(fā)展與使用。而績效審計的目的是對某一行為實施后的經(jīng)濟(jì)性情況進(jìn)行考核、評價，具體是對該行為的效率性與效果性進(jìn)行獨立審查和業(yè)績評價，根據(jù)審查與評價結(jié)果，對不足之處提出改進(jìn)方案，保證行為的合法性與有效性。因此，對財政資金實施績效審計一方面可以保證資金使用的合法性與合理性，另一方面還可以提高資金使用的效率性與效果性。相比于國外，我國開始實行財政資金績效審計較晚，理論基礎(chǔ)不夠深厚，且我國財政資金涉及面更廣，目前暫無統(tǒng)一體系，不同種類的財政資金也具有不同的特點，要在未來形成一套完善、統(tǒng)一的審計體系，亟須理論界與實務(wù)界進(jìn)一步探索研究。

二、我國財政資金績效審計實施過程中存在的問題

(一)財政審計人員尚未建立起財政資金績效審計知識體系

我國實施財政資金績效審計較晚，知識體系的建立還不夠成熟，部分審計人員知識體系不夠完善，知識層面單一，在實施審計前沒有對所審計行業(yè)進(jìn)行充分了解，可能導(dǎo)致在審計過程中產(chǎn)生主觀判斷失誤。

(二)財政資金績效審計環(huán)節(jié)尚無完善的標(biāo)準(zhǔn)體系

財政資金績效審計包括實施與評價兩大環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都應(yīng)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以確保審計活動的可比性與有效性。財政資金績效審計是對財政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性進(jìn)行綜合評價的審計活動，但從目前績效審計實施情況來看，我國目前仍無適用性較強的統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)。財政部雖然已經(jīng)推行相關(guān)管理辦法，但是尚存在標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，內(nèi)容較為繁雜，缺乏針對性等問題，且評價內(nèi)容較為單一，主要集中于資金使用的經(jīng)濟(jì)效益評價，缺乏對社會效益、生態(tài)效益方面的評價。

(三)財政資金績效審計程序與方法仍需完善

實施財政資金績效審計的重點在于資金的撥付、管理與使用等環(huán)節(jié)，并針對不同環(huán)節(jié)采用不同方法。通常采用的方法大致分為三種：第一種是較為傳統(tǒng)的審計方法，如審核財務(wù)賬簿和有關(guān)記錄、查閱相關(guān)檔案、實地考察項目等；第二種是數(shù)據(jù)分析法，如對經(jīng)濟(jì)活動、數(shù)量進(jìn)行分析、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證、對比分析法等；第三種是采用面對面交流或?qū)ο嚓P(guān)人員進(jìn)行問卷調(diào)查的方法，如召開業(yè)務(wù)座談會、問詢或訪談、專家咨詢、調(diào)查問卷等。我國目前缺少關(guān)于績效評價方法的操作指南與手冊來規(guī)范審計活動，已經(jīng)出臺的如《財政支出(項目支出)績效評價操作指引(試行)》(中評協(xié)〔2014〕70 號)等，對財政支出類績效評價制定了要求，但該指引并不能使用于所有種類的財政資金。

(四)財政資金績效審計模式偏重于事后審計

我國現(xiàn)行財政資金績效審計模式為事后審計，即根據(jù)某筆專項資金的使用情況進(jìn)行審查、評價，找到出現(xiàn)問題的原因。這種模式能夠較為準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)資金在使用過程中出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)與原因，為同類型的資金提供經(jīng)驗，但缺點是無法及時發(fā)現(xiàn)正在實施中的資金活動存在的問題，可能會造成資金的浪費。

(五)財政資金績效審計結(jié)果的運用缺少保障體系

在績效審計活動結(jié)束之后，按照審計最終程序?qū)徲嫏C構(gòu)會出具審計報告。在審計報告的基礎(chǔ)上，審計機構(gòu)為審計單位提供整改意見，至此，審計活動便已結(jié)束。但審計單位是否會按照整改意見進(jìn)行調(diào)整、問責(zé)，公眾很難得到反饋，如若沒有對出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)進(jìn)行整改，那么審計活動便失去了意義。但在現(xiàn)行體制中，并未對績效審計之后的政府工作整改環(huán)節(jié)進(jìn)行實時關(guān)注，真實整改效果無從得知。

三、完善財政資金績效審計的對策建議

(一)健全財政資金績效審計人員專業(yè)知識體系

我國財政資金種類繁雜，行業(yè)覆蓋范圍較廣，進(jìn)行財政資金績效審計的人員不但要具有審計專業(yè)知識和判斷能力，而且還應(yīng)了解財政資金特殊之處并具備所審計資金涉及的行業(yè)層面知識，具體包括該行業(yè)現(xiàn)狀以及相關(guān)法律法規(guī)，將績效審計知識體系與財政資金、行業(yè)特點相結(jié)合，形成較為完備的審計知識體系，保證審計工作高效進(jìn)行。因此，在進(jìn)行審計工作之前，應(yīng)對審計人員進(jìn)行行業(yè)知識培訓(xùn)，了解行業(yè)背景，掌握行業(yè)現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上結(jié)合績效審計理論，設(shè)計適用性強且有效的審計方案。

(二)完善財政資金績效審計法律法規(guī)

建立完善的法律體系能夠督促審計人員依法辦事，切實履行實體法與程序法，讓審計工作在合法的條件下進(jìn)行，保障審計監(jiān)督功能的合法有效性。財政部目前已經(jīng)出臺一些相關(guān)規(guī)章以規(guī)范審計工作的開展，但這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)進(jìn)一步加快建設(shè)對不同類別的財政資金績效審計指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)、財政資金績效審計實施管理辦法、財政資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)指南、審計報告應(yīng)披露的內(nèi)容、格式示例等。

(三)構(gòu)筑財政資金績效審計多維目標(biāo)

財政資金績效審計的實施已經(jīng)越來越普遍，它通過對政府公共部門履行職責(zé)和使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三方面目標(biāo)進(jìn)行評價，從而達(dá)到改進(jìn)工作模式、完善單位管理、提高資金經(jīng)濟(jì)性的目的。隨著近些年生態(tài)文明環(huán)保意識的增強，在財政資金績效審計原有的三方面目標(biāo)基礎(chǔ)上增加公平性與環(huán)保性兩方面目標(biāo)，逐步完善財政資金績效審計模式，使之更加適應(yīng)我國國情。

(四)健全財政資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)

在進(jìn)行績效審計時需要一個統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)保證審計結(jié)果的有效性與可比性。在這個標(biāo)準(zhǔn)下，審計人員或管理人員執(zhí)行審計活動，對財政資金實施的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評價，出具審計意見，規(guī)范審計活動。以我國省域為例，現(xiàn)行財政資金績效審計主要標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)可分為兩級，見圖1。各省已具有完善績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的意識，并逐步構(gòu)建成一套評價標(biāo)準(zhǔn)體系的雛形。

圖1 國家及地方審計評價標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)

后續(xù)需進(jìn)一步完善該體系，在績效審計指標(biāo)體系設(shè)計中，應(yīng)針對不同行業(yè)制定不同的指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，明確指標(biāo)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)；績效審計出具的審計報告應(yīng)具有統(tǒng)一的格式，便于報告使用者使用；績效審計應(yīng)有統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，評價內(nèi)容應(yīng)針對財政資金的特點開展。

(五)全面推進(jìn)財政資金績效審計程序與方法標(biāo)準(zhǔn)化

在審計程序與方法方面，應(yīng)構(gòu)建適用于不同種類的財政資金的審計程序與方法，并逐步實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。同時，各部門應(yīng)建立績效評價方法的操作指南與手冊以規(guī)范審計活動。以某救災(zāi)資金為例，其績效審計流程設(shè)計框架見圖2。

圖2 財政資金績效審計流程設(shè)計框架

(六)構(gòu)建貫穿資金活動始終的績效審計模式

財政資金績效審計活動應(yīng)包含事前、事中、事后三種形式。事前審計可以從資金活動流程入手，找到風(fēng)險點，提出幾種不同的解決方案，以備在風(fēng)險發(fā)生時，可以采取有效措施減少風(fēng)險帶來的損失。事中審計是對資金活動中各項行為進(jìn)行實時監(jiān)督，及時控制資金浪費情況的發(fā)生，以保證該項活動按照預(yù)先設(shè)計的流程進(jìn)行。最后，再對資金進(jìn)行事后審計，對資金的使用情況做出客觀評價。這樣，在三個時間點對資金活動進(jìn)行有效審計，將審計的被動性轉(zhuǎn)化為主動性，不僅能發(fā)揮審計活動的評價功能，還能體現(xiàn)審計活動的監(jiān)督功能。

(七)建立財政資金績效審計問責(zé)制

績效審計不僅僅是一個發(fā)現(xiàn)問題并解決問題的過程，還需要關(guān)注問題出現(xiàn)的源頭，造成問題的責(zé)任人是否得到了相應(yīng)懲戒。因此，應(yīng)建立財政資金績效審計問責(zé)機制，根據(jù)資金績效審計結(jié)果，依法追究沒有履行職責(zé)甚至存在違法違規(guī)行為的單位或個人的責(zé)任。同時，也應(yīng)對認(rèn)真履行職責(zé)、使財政資金發(fā)揮最大效用的單位和個人給予一定表揚及獎勵，提高工作人員的責(zé)任意識與參與工作的積極性，減少違規(guī)行為的出現(xiàn)。審計機構(gòu)應(yīng)在審計工作結(jié)束后定時對審計單位進(jìn)行改進(jìn)結(jié)果審查，確保審計結(jié)果的合理運用。