云原生時(shí)代的政務(wù)應(yīng)用管理新模式

潘朝暉

云原生技術(shù)以及與其相伴的開(kāi)源模式在政務(wù)數(shù)字化的推廣和應(yīng)用，可以使得政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)從相對(duì)封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放且充滿生機(jī)的生態(tài)環(huán)境，從而更好地服務(wù)客戶價(jià)值。

當(dāng)前，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型不單單是完成政府信息化建設(shè)，更是面向智能數(shù)字化方向前進(jìn)。政府打造一體化在線公共服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)政務(wù)流程數(shù)字化再造，建立數(shù)據(jù)體系、應(yīng)用體系、制度體系，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和引領(lǐng)，可以加速社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

云原生（Cloud Native）是面向“云”而設(shè)計(jì)的應(yīng)用。云原生應(yīng)用在政務(wù)建設(shè)中有著諸多的天然優(yōu)勢(shì)。云原生技術(shù)以及與其相伴的開(kāi)源模式在政務(wù)數(shù)字化的推廣和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政務(wù)應(yīng)用全生命周期的管理，可以快速響應(yīng)政府公共管理的創(chuàng)新和變革，使得政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)從相對(duì)封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放且充滿生機(jī)的生態(tài)環(huán)境，從而更好地服務(wù)客戶價(jià)值。

國(guó)內(nèi)政務(wù)應(yīng)用管理模式現(xiàn)狀及成因分析

政務(wù)應(yīng)用涉及政府運(yùn)行、公共服務(wù)、社會(huì)治理、市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等眾多方面， 是跨政府、跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的龐大而復(fù)雜工程。這幾年在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視和巨大資源投入下，我國(guó)政務(wù)數(shù)字化建設(shè)工作取得了不同程度的進(jìn)展，但是和純互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用對(duì)比，政務(wù)應(yīng)用還是存在很大差距。

一是政務(wù)應(yīng)用整合共享推進(jìn)緩慢。目前政務(wù)信息化大都是部門(mén)分頭負(fù)責(zé)，以項(xiàng)目建設(shè)的方式通過(guò)政府采購(gòu)，分散實(shí)施。政務(wù)應(yīng)用難以避免供應(yīng)商鎖定。不少政務(wù)信息系統(tǒng)整合只是限于把系統(tǒng)集中在一起，不是深層次的一體化，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)流程再造、業(yè)務(wù)高效協(xié)同。由于項(xiàng)目中標(biāo)公司的既得利益，不同政務(wù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)運(yùn)維服務(wù)提供方之間不愿意開(kāi)放協(xié)作，甚至為了自身利益，故意設(shè)置障礙和壁壘，阻礙標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的統(tǒng)一，影響數(shù)據(jù)共享，使得跨部門(mén)、跨層級(jí)的應(yīng)用整合和數(shù)據(jù)共享進(jìn)展緩慢。

二是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型投入巨大效益堪憂。實(shí)施政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是為了提升政府自身管理效率，降低政府運(yùn)行成本，從而提高公共服務(wù)產(chǎn)出和公共財(cái)政資金的使用績(jī)效。然而從目前來(lái)看，由于各層級(jí)和部門(mén)各自開(kāi)發(fā)政務(wù)應(yīng)用，造成政務(wù)共性應(yīng)用規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有很好的提煉，往往容易陷入局部的個(gè)性化建設(shè)，形成數(shù)據(jù)孤島。而且，在轉(zhuǎn)型的浪潮下，各級(jí)財(cái)政投入信息化建設(shè)資金巨大，但是低效浪費(fèi)現(xiàn)象卻十分普遍。

三是政務(wù)軟件技術(shù)和數(shù)據(jù)難以持續(xù)積累。目前我國(guó)政務(wù)應(yīng)用的業(yè)務(wù)規(guī)范、軟件技術(shù)和數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)等各方面，沒(méi)有呈現(xiàn)出有效積累與持續(xù)演進(jìn)的趨勢(shì)。政務(wù)軟件供應(yīng)商由于受項(xiàng)目邊界的制約，投入產(chǎn)出不相配比，難以有財(cái)力和精力投入底層應(yīng)用開(kāi)發(fā)，以致研發(fā)投入不足，低水平重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，核心技術(shù)沒(méi)有積累。政務(wù)需求發(fā)生變化時(shí)，往往陷入升級(jí)軟件代價(jià)大、周期長(zhǎng)的窘境，難以持續(xù)迭代，軟件長(zhǎng)期不更新導(dǎo)致無(wú)法使用因而成為“僵尸”，直到用戶無(wú)法容受，然后進(jìn)入另一個(gè)推倒重來(lái)的建設(shè)周期。

歸根到底，目前政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)實(shí)施采用與工程建設(shè)項(xiàng)目同樣的“項(xiàng)目招投標(biāo)制度”，造成了項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避、供應(yīng)商鎖定難以避免、項(xiàng)目全生命周期成本高、信息系統(tǒng)整合和共享困難、阻礙政務(wù)軟件行業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新等問(wèn)題，是導(dǎo)致政務(wù)應(yīng)用諸多困境的制度根源，甚至某種程度上阻礙了中國(guó)軟件信息化行業(yè)的發(fā)展。

國(guó)內(nèi)政務(wù)應(yīng)用管理模式新進(jìn)展

近年來(lái)，我國(guó)在加快“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)、促進(jìn)信息資源整合共享等方面均取得了積極進(jìn)展，但同時(shí)也面臨一些挑戰(zhàn)和問(wèn)題。2018年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、加快建設(shè)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”作出重要部署。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以后，各省紛紛成立了大數(shù)據(jù)管理局，成為機(jī)構(gòu)改革的一大亮點(diǎn)，凸顯大數(shù)據(jù)時(shí)代下，對(duì)于政務(wù)應(yīng)用和大數(shù)據(jù)管理尤為重要。

2018年9月，上海市公布《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》，要求依托全流程一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和線下辦事窗口，整合公共數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，推動(dòng)群眾和企業(yè)辦事線上一個(gè)總門(mén)戶、一次登錄、全網(wǎng)通辦，線下只進(jìn)一扇門(mén)、最多跑一次。2018年10月，廣東省出臺(tái)《廣東省加快推進(jìn)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作實(shí)施方案》，要求建立省一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理系統(tǒng)，構(gòu)建分級(jí)管理、責(zé)任明確、保障有力的運(yùn)營(yíng)管理體系。

2017年3月，浙江省印發(fā)《浙江省深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作方案》，要求實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)辦理“縱向全貫通、橫向全覆蓋、業(yè)務(wù)全流程、部門(mén)全協(xié)同、效能全監(jiān)督”，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)深度融合，各級(jí)各部門(mén)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基本實(shí)現(xiàn)線上辦理，政府網(wǎng)上協(xié)同治理和事中事后監(jiān)管體系。2018年10月，浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局掛牌成立，作為省政府辦公廳管理的副廳級(jí)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)的深度融合，統(tǒng)籌管理公共數(shù)據(jù)資源和電子政務(wù)，加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字浙江建設(shè)。浙江政務(wù)應(yīng)用技術(shù)運(yùn)營(yíng)公司也在謀劃之中。

在應(yīng)用智能化時(shí)代，數(shù)據(jù)是核心資產(chǎn)。各地成立專門(mén)的政務(wù)應(yīng)用職能機(jī)構(gòu)及大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)成立互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司相對(duì)控股或參股的技術(shù)運(yùn)營(yíng)公司，支撐政務(wù)應(yīng)用、大數(shù)據(jù)管理和運(yùn)營(yíng)。專職機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)統(tǒng)籌政務(wù)應(yīng)用建設(shè)，敦促各級(jí)各部門(mén)更重視數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)共享提供了組織保障;但是也面臨著如何推動(dòng)原來(lái)各層級(jí)、各部門(mén)和各條線圍繞業(yè)務(wù)開(kāi)展大規(guī)模協(xié)同，以及如何處理大規(guī)模的政務(wù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)和運(yùn)維的問(wèn)題。目前，政務(wù)應(yīng)用逐步趨向寡頭競(jìng)爭(zhēng)，行業(yè)壟斷的勢(shì)頭日趨明顯，企業(yè)生態(tài)圈競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈。完全依賴信息化部門(mén)，是做不好政府全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作的。想通過(guò)一次招投標(biāo)，綁定一家技術(shù)公司，提供全部政務(wù)應(yīng)用的做法也是不現(xiàn)實(shí)的。如何構(gòu)建健康的政務(wù)應(yīng)用市場(chǎng)生態(tài)，是政府決策者、行業(yè)管理部門(mén)、政務(wù)應(yīng)用使用單位、軟件開(kāi)發(fā)服務(wù)商等行業(yè)參與者需要審慎思考的問(wèn)題。

政務(wù)應(yīng)用管理新模式的構(gòu)建方法與路徑

當(dāng)前形勢(shì)下，利用云原生技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的紅利，有效引導(dǎo)政務(wù)應(yīng)用管理模式變革，既可以加速政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，提高政務(wù)應(yīng)用生產(chǎn)效率，提高財(cái)政資金使用績(jī)效，也可以促進(jìn)我國(guó)開(kāi)源軟件生態(tài)健康發(fā)展，提升軟件全產(chǎn)業(yè)鏈的研發(fā)創(chuàng)新能力。結(jié)合上述對(duì)現(xiàn)狀、問(wèn)題和成因的分析，筆者提出構(gòu)建政府應(yīng)用新模式具體方法和路徑。

第一，政府應(yīng)主導(dǎo)開(kāi)放協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)的搭建。充分發(fā)揮政府的整合資源和協(xié)調(diào)各方的能力，以“開(kāi)放、協(xié)同、創(chuàng)新，共建、共享、共贏”的理念，推進(jìn)政務(wù)應(yīng)用相關(guān)職能部門(mén)、具體使用單位、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、軟件公司、第三方服務(wù)公司等政產(chǎn)學(xué)研用多方協(xié)同，營(yíng)造良好的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型服務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)政務(wù)軟件從分散獨(dú)立的應(yīng)用向平臺(tái)間聚合的生態(tài)模式轉(zhuǎn)變;推動(dòng)跨公司、跨部門(mén)、跨團(tuán)隊(duì)協(xié)作，打破技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的邊界，通過(guò)大規(guī)模的開(kāi)放協(xié)作，培育高效云原生服務(wù)新模式，支撐持續(xù)的業(yè)務(wù)演化和變革，推動(dòng)政務(wù)應(yīng)用管理新模式的形成。

第二，利用云原生技術(shù)帶來(lái)的支撐的能力，推動(dòng)政府應(yīng)用全過(guò)程解耦。將政務(wù)應(yīng)用需求、開(kāi)發(fā)、運(yùn)維、服務(wù)等主要環(huán)節(jié)進(jìn)行拆分，減少各環(huán)節(jié)不必要的耦合。云原生的微服務(wù)技術(shù)、容器技術(shù)、Devops、CI/CD等技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)用內(nèi)部、應(yīng)用與資源、運(yùn)維和服務(wù)、用戶和開(kāi)發(fā)商等的解耦。政府或公共組織按照開(kāi)源模式負(fù)責(zé)公共組件或基礎(chǔ)模塊開(kāi)發(fā)，各類應(yīng)用和服務(wù)以樂(lè)高積木式組合，以標(biāo)準(zhǔn)接口相交互，軟件開(kāi)發(fā)方、運(yùn)維方和服務(wù)方等各利益相關(guān)方不綁定一起。各方都專注于業(yè)務(wù)和客戶價(jià)值，在改善用戶體驗(yàn)、創(chuàng)造客戶價(jià)值的基礎(chǔ)上，開(kāi)展有效協(xié)作，避免重復(fù)“造輪子”，降低成本，加速應(yīng)用交付和服務(wù)響應(yīng)。

第三，云原生技術(shù)需要大規(guī)模的協(xié)同，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定與實(shí)施可有效地統(tǒng)一各單位的技術(shù)和服務(wù)，避免了后續(xù)業(yè)務(wù)難以對(duì)接、數(shù)據(jù)不能共享的風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)著重關(guān)注通用和基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)制定，在開(kāi)放統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范下，各個(gè)軟件研發(fā)單位產(chǎn)生的源代碼、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)架構(gòu)、應(yīng)用接口都遵循標(biāo)準(zhǔn)體系，便于系統(tǒng)整合和集成，促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享。政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的制定，可以避免利用技術(shù)壁壘和數(shù)據(jù)孤島來(lái)鎖定用戶行為，引導(dǎo)各公司圍繞技術(shù)和服務(wù)開(kāi)展的良性競(jìng)爭(zhēng)，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)機(jī)制淘汰落后技術(shù)和產(chǎn)品。

第四，政府相關(guān)部門(mén)根據(jù)職責(zé)相互協(xié)作，通過(guò)審核、上架、部署等應(yīng)用全生命周期管理，搭建政務(wù)軟件應(yīng)用市場(chǎng)，把好質(zhì)量、技術(shù)、安全等審查關(guān)。逐步引導(dǎo)各地、各部門(mén)通過(guò)政務(wù)應(yīng)用市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推動(dòng)政務(wù)應(yīng)用從信息化工程項(xiàng)目采購(gòu)向政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。政府通過(guò)應(yīng)用上架審核可以規(guī)范市場(chǎng)，應(yīng)用開(kāi)發(fā)商可以自主決策軟件研發(fā)投入，各政務(wù)單位購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以規(guī)避政務(wù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)、交付的風(fēng)險(xiǎn)，防止僵尸系統(tǒng)形成。讓?xiě)?yīng)用的價(jià)值、用戶體驗(yàn)等評(píng)價(jià)權(quán)力回歸用戶、回歸市場(chǎng)，用戶以購(gòu)買(mǎi)行為引導(dǎo)市場(chǎng)需求。圍繞以政府或公共部門(mén)構(gòu)建開(kāi)放生態(tài)圈，而不是圍繞巨頭企業(yè)構(gòu)建生態(tài)。開(kāi)放的市場(chǎng)生態(tài)可以讓政府和政務(wù)應(yīng)用供應(yīng)商、服務(wù)商之間形成良性互動(dòng)，既可以促進(jìn)信息化領(lǐng)域的廉政建設(shè)，又減輕政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的財(cái)政負(fù)擔(dān)。充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，可以優(yōu)化信息化資源的配置。

第五，云原生時(shí)代，加速推動(dòng)省級(jí)統(tǒng)建通用政務(wù)應(yīng)用，可以避免分散決策造成的重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)，提高信息化建設(shè)資金的績(jī)效。財(cái)政部門(mén)應(yīng)調(diào)整政務(wù)信息化項(xiàng)目財(cái)政資金保障和供給模式，按照集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的精神，充分發(fā)揮云服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，統(tǒng)一搭建省級(jí)政務(wù)應(yīng)用開(kāi)放協(xié)同平臺(tái)，建設(shè)政務(wù)應(yīng)用市場(chǎng)。大力引導(dǎo)軟件開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)型云服務(wù)，優(yōu)先鼓勵(lì)I(lǐng)SV參與建設(shè)人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、OA等通用政務(wù)應(yīng)用云化服務(wù)，在符合技術(shù)、安全、數(shù)據(jù)等規(guī)范并審核后，上架政務(wù)云應(yīng)用市場(chǎng)。各單位自主選擇購(gòu)買(mǎi)政務(wù)云服務(wù)，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有效避免供應(yīng)商鎖定。軟件供應(yīng)商可以通過(guò)大規(guī)模云服務(wù)提高開(kāi)發(fā)、運(yùn)維和服務(wù)的效率，降低政務(wù)應(yīng)用整體運(yùn)行成本。

第六，政務(wù)應(yīng)用應(yīng)持以人為本的理念，突出需求導(dǎo)向，簡(jiǎn)化政務(wù)流程，提升辦事效率，增強(qiáng)人民群眾的獲得感。應(yīng)汲取領(lǐng)先互聯(lián)網(wǎng)公司的成熟做法，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、研發(fā)、運(yùn)維和服務(wù)都基于真實(shí)用戶的需求和感受，以用戶為中心設(shè)計(jì)產(chǎn)品。更加重視政務(wù)應(yīng)用的視覺(jué)設(shè)計(jì)、交互設(shè)計(jì)，要考慮具體用戶的使用習(xí)慣、視覺(jué)感受和實(shí)際的體驗(yàn)。政府應(yīng)用只有依賴政府業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和變革。離開(kāi)了政府公共管理的具體場(chǎng)景，軟件公司憑空設(shè)計(jì)不出好的政務(wù)應(yīng)用;離開(kāi)了先進(jìn)的技術(shù)支撐，政務(wù)應(yīng)用持續(xù)迭代和快速更新也難以實(shí)現(xiàn)。只有回歸用戶價(jià)值，以用戶真實(shí)的需求來(lái)驅(qū)動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，才能從根本上變革政務(wù)應(yīng)用管理模式。

在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，現(xiàn)有政務(wù)應(yīng)用以項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)的模式帶來(lái)很多弊端。合理利用云原生技術(shù)、開(kāi)源生態(tài)等新技術(shù)、新方法解耦各方關(guān)系。搭建政府公共的開(kāi)放平臺(tái)和政務(wù)軟件應(yīng)用市場(chǎng)，營(yíng)造政務(wù)應(yīng)用的良好生態(tài)。讓市場(chǎng)在政務(wù)軟件開(kāi)發(fā)、運(yùn)維和服務(wù)等方面起到配置資源的決定性作用，既可以規(guī)避政務(wù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)交付風(fēng)險(xiǎn)，降低政務(wù)運(yùn)行成本，提高信息化資金使用績(jī)效，也有利于國(guó)內(nèi)軟件行業(yè)良好生態(tài)的形成，讓軟件公司專注核心技術(shù)而不是客戶關(guān)系，有利于軟件公司和政府之間的良好互動(dòng)，加速實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，從而助力完善國(guó)家治理體系，提升政府治理能力。

（作者系資產(chǎn)云開(kāi)放協(xié)同創(chuàng)新中心主任）