“天價(jià)罰單”背后的公益訴訟

宋韜

日前，浙江省高級(jí)人民法院二審審結(jié)了浙江首例社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件。一個(gè)時(shí)過(guò)24年，已經(jīng)超過(guò)最長(zhǎng)訴訟時(shí)效的環(huán)保案件為什么能對(duì)簿公堂，而且還判處了“天價(jià)罰單”？本案的判決，對(duì)環(huán)境公益訴訟中侵權(quán)主體的認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)方式、修復(fù)性司法理念落實(shí)等諸多問(wèn)題提供了一個(gè)參考。

日前，浙江高院二審審結(jié)中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（下稱中國(guó)綠發(fā)會(huì)）、杭州市生態(tài)文化協(xié)會(huì)（下稱杭州市生態(tài)協(xié)會(huì)）訴浙江富邦集團(tuán)有限公司、浙江富邦皮革有限公司環(huán)境污染責(zé)任公益訴訟案，判決維持嘉興中院原審判決，富邦集團(tuán)公司、富邦皮革公司支付環(huán)境修復(fù)相關(guān)費(fèi)用2998萬(wàn)余元;賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失59萬(wàn)余元（款項(xiàng)專用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)）。也因此，本案被稱為“天價(jià)罰單案”。

固體填埋類環(huán)境污染是否屬于公益訴訟？對(duì)于此類案件，法院是否應(yīng)該支持原告主張的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用？對(duì)于已經(jīng)超過(guò)最長(zhǎng)訴訟時(shí)效期限的案件，適用現(xiàn)在的法律來(lái)規(guī)范過(guò)去的行為，是否適宜？對(duì)于20年前發(fā)生的涉案事實(shí)，是否可以溯及既往？以上疑問(wèn)，都是因浙江首例環(huán)境公益訴訟案的二審判決而引發(fā)的思考。

時(shí)過(guò)24年緣何對(duì)簿公堂？

20世紀(jì)90年代，浙江省海寧市周王廟鎮(zhèn)上林村上林制革廠這家村辦集體企業(yè)，主要從事豬皮、綿羊皮鞣制和整理生產(chǎn)。當(dāng)時(shí)生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)排放廢水及處理廢水產(chǎn)生的污泥等污染物。

1991年，上林制革廠先后向上林村委會(huì)租用該村三處集體土地約30畝，用于該廠工業(yè)固廢（包括爛皮、爛肉、下腳料、污泥等）的集中填埋。

1993年4月，上林制革廠與香港富春公司，共同設(shè)立富邦皮革公司，繼續(xù)使用上述土地填埋制革污泥，填埋行為至1997年全部結(jié)束。

1996年12月，上林制革廠注銷工商登記，相關(guān)債權(quán)債務(wù)等劃轉(zhuǎn)給新設(shè)立的富邦集團(tuán)公司。

2001年12月31日，富邦皮革公司與上林村委會(huì)簽訂協(xié)議，約定富邦皮革公司將原租用的廠區(qū)北西側(cè)堆放污泥地塊交由上林村進(jìn)行土地復(fù)墾，一次性補(bǔ)償上林村土地復(fù)墾費(fèi)10萬(wàn)元，以后一切事宜，與富邦皮革公司無(wú)涉。不久后，相關(guān)地塊復(fù)墾種植桑苗、樹(shù)苗等作物。

2014年7月，海寧市環(huán)境保護(hù)局發(fā)函，要求周王廟鎮(zhèn)政府督促上林村委會(huì)加強(qiáng)對(duì)上林制革廠污泥填埋點(diǎn)的現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)工作。2014年8月，海寧市環(huán)境保護(hù)局委托上海譜尼測(cè)試技術(shù)有限公司對(duì)上述工業(yè)固廢填埋場(chǎng)地進(jìn)行了采樣檢測(cè)。

2015年10月，中國(guó)綠發(fā)會(huì)向嘉興市中級(jí)人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求判決富邦集團(tuán)公司停止侵害，即對(duì)其在海寧市周王廟鎮(zhèn)上林村違法填埋的制革污泥進(jìn)行無(wú)害化處理，停止對(duì)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)性污染危害;恢復(fù)原狀、消除危險(xiǎn)，即對(duì)其填埋污泥造成的周邊污染土壤進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，消除污染地下水的重大危險(xiǎn);富邦皮革公司對(duì)上述訴請(qǐng)承擔(dān)連帶責(zé)任。杭州市生態(tài)協(xié)會(huì)申請(qǐng)法院一審訴訟后，增加一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求：即判令富邦集團(tuán)公司、富邦皮革公司賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失。法院追加浙江富邦皮革有限公司為被告，追加海寧市周王廟鎮(zhèn)上林股份經(jīng)濟(jì)合作社作為第三人參與訴訟。

由此，作為浙江省首例環(huán)境公益訴訟案件的“天價(jià)罰單案”正式打響。

超過(guò)最長(zhǎng)訴訟時(shí)效能否追溯？

一審中，中國(guó)綠發(fā)會(huì)主張，經(jīng)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，富邦集團(tuán)公司前身為上林制革廠，其在1991年至1997年期間持續(xù)在海寧市周王廟鎮(zhèn)上林村三處農(nóng)用地中填埋制革污泥，至今未采取有效措施予以補(bǔ)救。富邦集團(tuán)公司2014年6月24日因超標(biāo)排放廢水被海寧市環(huán)境保護(hù)局實(shí)施行政處罰。2014年6月5日，江蘇省理化測(cè)試中心對(duì)當(dāng)?shù)卮迕袢幼鞒龅臋z測(cè)報(bào)告顯示，樣本土壤重金屬鉻嚴(yán)重超標(biāo)，樣本土壤中有兩處鉻含量嚴(yán)重超出《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中為保障農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)和植物生長(zhǎng)的土壤臨界值，嚴(yán)重?fù)p害公共利益。

事件是否真如原告所言？富邦集團(tuán)公司指出，原告所稱污染環(huán)境事實(shí)不成立，根據(jù)當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)，以集中填埋方式處理制革污泥不僅不違反國(guó)家環(huán)保法的規(guī)定，而且以當(dāng)時(shí)的治理污染技術(shù)水平來(lái)看，已經(jīng)是比較先進(jìn)的處理方式。此外，海寧市周王廟鎮(zhèn)上林村委會(huì)得到被告10萬(wàn)元自愿補(bǔ)償并達(dá)成協(xié)議。

而另一個(gè)需要關(guān)注的問(wèn)題是，從訴訟時(shí)效來(lái)看，填埋污染物的土地至今已經(jīng)26年，該土地的污染沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)散，只要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母魯啻胧┘纯?，并無(wú)需承擔(dān)額外的侵權(quán)賠償責(zé)任。

圍繞以上爭(zhēng)議焦點(diǎn)，法院經(jīng)審理認(rèn)為，上林制革廠、富邦皮革公司在1991年至1997年填埋制革污泥的行為已使場(chǎng)地內(nèi)土壤受到嚴(yán)重的重金屬污染，且因長(zhǎng)年堆放，土壤中的污染對(duì)場(chǎng)地內(nèi)的地下水、地表水也造成了一定污染，存在環(huán)境損害的事實(shí)。如果不采取相應(yīng)的環(huán)境治理措施，將使生態(tài)系統(tǒng)繼續(xù)受到污染，導(dǎo)致耕地的減少和水質(zhì)的惡化。

本案中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題，莫過(guò)于對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的認(rèn)定。具體來(lái)說(shuō)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，是指人類或其他生態(tài)系統(tǒng)直接或間接地從生態(tài)系統(tǒng)獲取的收益，主要包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)、文化服務(wù)和存在價(jià)值等，應(yīng)當(dāng)根據(jù)被污染的具體環(huán)境要素進(jìn)行分析。

本案被污染的環(huán)境要素主要是30畝農(nóng)用土地。法院認(rèn)為，在填埋制革污泥后，上述土地已不能作為農(nóng)田使用，存在服務(wù)功能損失。最終，一審法院經(jīng)審理判決被告浙江富邦集團(tuán)有限公司、浙江富邦皮革有限公司承擔(dān)環(huán)境修復(fù)相關(guān)費(fèi)用29985193元（款項(xiàng)專用于本案三處污泥填埋場(chǎng)地的環(huán)境修復(fù)）、賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失594270元（款項(xiàng)專用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)）。

一審判決后，中國(guó)綠發(fā)會(huì)和浙江富邦集團(tuán)有限公司分別向浙江高院提起上訴。

二審維持為何引發(fā)爭(zhēng)議？

原告和被告雙方上訴焦點(diǎn)主要圍繞環(huán)境修復(fù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)服務(wù)功能損失界定展開(kāi)。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十八條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。

中國(guó)綠發(fā)會(huì)認(rèn)為，首先，一審中其訴訟請(qǐng)求為恢復(fù)原狀，即恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用地的原狀。涉案污染土地的性質(zhì)依然為農(nóng)業(yè)用地，沒(méi)有變更為綠化用地，故應(yīng)按原耕地標(biāo)準(zhǔn)管控修復(fù)。原審法院以綠化用地的標(biāo)準(zhǔn)要求二侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，根本達(dá)不到恢復(fù)原狀之目的，且減輕了二侵權(quán)人的義務(wù)。二侵權(quán)人應(yīng)按照土壤修復(fù)方案承擔(dān)費(fèi)用168290900元。其次，原審法院以農(nóng)作物產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)確定生態(tài)服務(wù)功能損失，屬于偷換概念。生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。土壤受污染不僅不能供給農(nóng)產(chǎn)品，同時(shí)氣候調(diào)節(jié)、水土保持等生態(tài)服務(wù)功能也全部喪失，農(nóng)產(chǎn)品的收益損失遠(yuǎn)低于生態(tài)服務(wù)功能損失，以農(nóng)作物產(chǎn)值作為生態(tài)服務(wù)功能損失計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)降低了二侵權(quán)人的賠償義務(wù)。最后，原審判決沒(méi)有涉及地下水的修復(fù)費(fèi)用問(wèn)題。雖然場(chǎng)地范圍內(nèi)有滲透液的抽提，但場(chǎng)地外的地下水同樣需要監(jiān)測(cè)，需要防治。原審法院認(rèn)定了場(chǎng)外水污染，但未判決二侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，與損害賠償?shù)姆稍瓌t相悖。

不同的是，上訴理由中，浙江富邦集團(tuán)有限公司二審代理人張剛律師提出了與原告針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)。首先，本案不是法律意義上的公益訴訟，行為人填埋制革污泥，僅限于特定區(qū)域，這些特定區(qū)域的土地屬于村民個(gè)人使用，沒(méi)有侵犯到社會(huì)公共利益;同時(shí)，一審法院判決認(rèn)定，填埋地區(qū)的土壤總鉻和六價(jià)鉻超標(biāo)，而地下水、地表水、井水及底泥，幾乎沒(méi)有污染，也沒(méi)有擴(kuò)散，即沒(méi)有侵害到其他不特定的人群。其次，涉案地塊已經(jīng)由有關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，當(dāng)事人也在積極配合相關(guān)工作，目前已經(jīng)完成修復(fù)工作。所謂的危害已經(jīng)消除，法院無(wú)需審查并判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。最重要的一點(diǎn)是，該判決違反了“法不溯及既往”的法治原則。

“本案中，一審、二審判決書(shū)引用的法律依據(jù)均為污染行為發(fā)生后的法律、法規(guī)、司法解釋。我們絕對(duì)不能用現(xiàn)在的法律去無(wú)限期地追溯以前的行為。”張剛律師說(shuō)。

環(huán)境公益訴訟且行且探索

原被告雙方各執(zhí)一詞，難辨對(duì)錯(cuò)。經(jīng)過(guò)庭審，浙江高院最終駁回上訴、維持原判。

對(duì)于二審結(jié)果，浙江富邦集團(tuán)有限公司律師申杰認(rèn)為，企業(yè)在長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)中造成的污染，有一定的歷史原因和發(fā)展局限。但是，企業(yè)從村辦企業(yè)改制而來(lái)，在有限的資金和技術(shù)條件下，環(huán)保方面均通過(guò)政府檢測(cè)，難能可貴。1995年，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大至豬皮生產(chǎn)線配套的環(huán)保技改項(xiàng)目。1995年12月，海寧環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站在對(duì)原有項(xiàng)目和新增生產(chǎn)線進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、資料收集、分析研究之后編寫(xiě)了《浙江富邦皮革有限公司豬皮生產(chǎn)線配套技改項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》。該報(bào)告指出，技改后，制革污泥仍然可以沿用目前外運(yùn)填埋的方法處理污泥。由此可見(jiàn)，政府職能部門(mén)作出的環(huán)評(píng)，是對(duì)企業(yè)此前和今后治理污染工作方面的肯定。

同時(shí)，富邦集團(tuán)披露，企業(yè)在環(huán)境保護(hù)工作方面還得到了聯(lián)合國(guó)“區(qū)域性項(xiàng)目”有關(guān)制革廢水污泥處理方面提供關(guān)鍵性設(shè)備和資金的援助。企業(yè)因?yàn)橐?guī)規(guī)矩矩依照政府監(jiān)管部門(mén)的意見(jiàn)，用填埋方式（而不是私下拋荒）才招致今天被追究責(zé)任，這樣就變成了懲罰當(dāng)時(shí)守法合規(guī)的企業(yè)。本案在一審、二審期間，地方政府已經(jīng)著手就涉案場(chǎng)地環(huán)境污染展開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，而且，截至目前，修復(fù)工作已經(jīng)臨近竣工。即使本案屬于環(huán)境公益訴訟，目的也是使被污染的環(huán)境得以修復(fù)。而這樣的修復(fù)行為不具有人身專屬性和排他性。相比企業(yè)來(lái)說(shuō)，地方政府反而更有組織管理能力、專業(yè)技術(shù)能力和高度的責(zé)任意識(shí)，更適宜來(lái)修復(fù)環(huán)境。在地方政府修復(fù)完畢后，由企業(yè)承擔(dān)部分修復(fù)費(fèi)用更符合環(huán)境治理和保護(hù)中“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與”的方式。而兩審判決中均判決企業(yè)承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用，等于變成了雙重懲罰。我們希望最高法院能從統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)的角度和更高的維度上為有關(guān)歷史遺留問(wèn)題的環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等類案處理指明方向。

目前，被告浙江富邦集團(tuán)有限公司已向最高人民法院提起再審。

該案判決已經(jīng)生效，最終結(jié)果如何，還有待最高人民法院作出是否受理再審申請(qǐng)的裁定。該案的發(fā)生，說(shuō)明民眾的環(huán)保意識(shí)在逐步增強(qiáng)，公益訴訟的理念已經(jīng)開(kāi)始漸入人心。公益訴訟從概念的提出，到各地開(kāi)始試點(diǎn)，再到司法部門(mén)的職能創(chuàng)設(shè)，正處在不斷完善之中。

同時(shí)，由于企業(yè)與公益組織間對(duì)于公益訴訟主體、污染范圍的界定、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)服務(wù)功能損失的界定上的不同理解，該案帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了案件本身。這起被稱為“天價(jià)罰單”的浙江環(huán)境公益訴訟案件必將成為今后環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的典型案例。