城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺建設(shè)與研究

丁燕杰，關(guān)麗，王怡，馮學(xué)兵

(1.北京市測繪設(shè)計研究院，北京 100038； 2.城市空間信息工程北京市重點實驗室，北京 100038)

1 引 言

近年來，北京市陸續(xù)開展了智慧城市、“多規(guī)合一”、總體規(guī)劃修編等工作，為城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型提供了歷史機遇。隨著海量測繪地理空間數(shù)據(jù)的不斷迅速積累，數(shù)據(jù)應(yīng)用及服務(wù)能力亟待提升，必須加快推進管理步伐，推進數(shù)字地理空間框架建設(shè)，探索“多規(guī)合一”的具體思路，形成一本規(guī)劃、一張藍圖，推動總體規(guī)劃實施，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，滿足新的發(fā)展形勢，讓城市更加宜居。

以“多規(guī)合一”工作要求和城市總體規(guī)劃修編為指導(dǎo)，從滿足規(guī)劃業(yè)務(wù)的應(yīng)用需求出發(fā)，“城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺建設(shè)”工作正式啟動，有效整合城市多源基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，構(gòu)建以二維空間框架數(shù)據(jù)和規(guī)劃業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為核心的規(guī)劃空間數(shù)據(jù)中心，整合各類數(shù)據(jù)資源，并通過精準的空間大數(shù)據(jù)分析技術(shù)和多維信息評估方法搭建城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺、建設(shè)智慧用地綜合分析系統(tǒng)。希望以此為抓手，全面推進數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)與應(yīng)用，促進城市地理信息資源的統(tǒng)籌開發(fā)與廣泛共享，在提高城市科學(xué)決策、精細管理、高效服務(wù)、低碳運行等方面發(fā)揮積極作用[1]。

2 總體建設(shè)框架

2.1 總體設(shè)計

城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺建設(shè)堅持數(shù)據(jù)、管理、服務(wù)、應(yīng)用相分離的架構(gòu)原則，在保持靈活性和擴展性的前提下，實現(xiàn)空間基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的整合、管理和共享。建設(shè)內(nèi)容包括三個方面的工作內(nèi)容：數(shù)據(jù)資源建設(shè)(包括空間數(shù)據(jù)庫)、城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺、智慧用地綜合分析系統(tǒng)建設(shè)，總體架構(gòu)圖如圖1所示。

圖1 總體架構(gòu)圖

2.2 建設(shè)目標

(1)實現(xiàn)對“多規(guī)合一”工作的支撐

推動城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等高度銜接統(tǒng)一，落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，實現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。由于規(guī)劃種類繁多、標準不一，往往交叉重復(fù)甚至矛盾沖突，迫切需要優(yōu)化整合?！岸嘁?guī)合一”的發(fā)展趨勢是用地標準的統(tǒng)一、指標體系的建立、空間管控的一致、管理職能的清晰以及規(guī)劃體系的探索?！岸嘁?guī)合一”結(jié)合智慧城市的建設(shè)，實現(xiàn)更透徹的規(guī)劃實施效果評估、更廣泛的信息共享與互聯(lián)互通和更深入的分析與決策支持。

(2)實現(xiàn)對城市總體規(guī)劃修改工作的支撐

北京市城市總體規(guī)劃修改工作現(xiàn)已成為城市規(guī)劃工作體系的重要環(huán)節(jié)，越來越受到各級政府的重視。通過總規(guī)修改可以及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中的問題，提出對策和措施，改善規(guī)劃成果和質(zhì)量，糾正實施中的偏差，保持總體規(guī)劃對城市發(fā)展建設(shè)的指導(dǎo)和統(tǒng)籌作用。本項目梳理了近年來區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的進展情況，對其實施成效進行分析總結(jié)，是實現(xiàn)總體規(guī)劃修改工作的重要基礎(chǔ)，提高了規(guī)劃的科學(xué)性和連續(xù)性，完善了規(guī)劃評估制度。

(3)完善城市治理體系，提高城市精細化管理水平

伴隨著經(jīng)濟高速增長和城市規(guī)模擴大，北京市“城市病”的特征愈發(fā)凸顯，傳統(tǒng)的城市研究數(shù)據(jù)已跟不上城市高速發(fā)展的需求。利用地理信息技術(shù)，將自然要素和社會人文要素統(tǒng)一到空間平臺，并利用地理信息科學(xué)有效的分析方法，實現(xiàn)對城市發(fā)展的實時分析，對于完善超大城市治理體系、提高城市精細化管理水平、解決城市病突出問題等打下了堅實的基礎(chǔ)[2]。

3 建設(shè)內(nèi)容與方法

3.1 建設(shè)內(nèi)容

城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺以“多規(guī)合一”工作要求和總體規(guī)劃修編為指導(dǎo)，從滿足規(guī)劃業(yè)務(wù)的應(yīng)用需求出發(fā)，建設(shè)內(nèi)容包括“1庫+1平臺+1個典型應(yīng)用系統(tǒng)”：構(gòu)建以二維空間框架數(shù)據(jù)和規(guī)劃業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為核心的規(guī)劃空間數(shù)據(jù)資源庫，并通過精準的空間大數(shù)據(jù)分析技術(shù)和多維信息評估方法搭建城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺、智慧用地綜合分析系統(tǒng)，為“多規(guī)合一”建設(shè)及高端的城市規(guī)劃、建設(shè)和運行體系提供全面的數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)和技術(shù)支撐。

(1)地理信息數(shù)據(jù)資源庫建設(shè)

完成了基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、框架數(shù)據(jù)、專題數(shù)據(jù)等3大類、13中類、228小類的地理信息資源建設(shè)。以 1∶2 000、1∶10 000地形圖為基礎(chǔ)制作完成了電子地圖，整合加工了規(guī)劃、交通、公共服務(wù)設(shè)施、歷史文保、市政基礎(chǔ)設(shè)施等各類專題數(shù)據(jù)。成果數(shù)據(jù)準確度高，大幅提高了數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性，為智慧城市建設(shè)及精細化管理奠定了空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為地理信息共享提供了技術(shù)支撐[3]。

(2)城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺建設(shè)

開發(fā)了城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺，設(shè)計理念先進，界面友好，提供“一站式”空間信息服務(wù)，解決空間信息的持續(xù)更新問題，系統(tǒng)功能實用性強，解決了基本業(yè)務(wù)需求問題，在多規(guī)合一、公共配套設(shè)施布局、疏解整治促提升、輔助規(guī)劃決策方面都取得了良好效果，創(chuàng)新了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作模式，對區(qū)域今后的發(fā)展具有重要作用[4]。

(3)智慧用地綜合分析系統(tǒng)建設(shè)

開發(fā)了智慧用地綜合分析系統(tǒng)，設(shè)計理念先進，將基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、規(guī)劃、國土、公共設(shè)施等專題資源要素疊加，形成一套能夠?qū)Ω黝愑玫匦畔⑦M行綜合決策分析的平臺。為區(qū)域可利用地分析、項目選址分析、城市“疏堵治亂”、規(guī)劃業(yè)務(wù)管理過程中遇到的一系列問題提供數(shù)據(jù)分析方案，實現(xiàn)規(guī)劃管理工作的數(shù)字化、科學(xué)化、智能化。建立了良好的運行維護更新機制，智慧用地綜合分析系統(tǒng)運行穩(wěn)定。

3.2 應(yīng)用場景

(1)基于城市計算技術(shù)，挖掘規(guī)劃、國土、產(chǎn)業(yè)、建筑、人口等多源社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)的信息內(nèi)涵，深化“多規(guī)合一”工作。將規(guī)劃、國土、產(chǎn)業(yè)、建筑、人口等資源要素疊加在一張圖上，通過雙屏聯(lián)動實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地、現(xiàn)狀與規(guī)劃等多種情況的對比分析，形成一套能夠?qū)Ω黝愑玫匦畔⑦M行綜合決策分析的平臺，在統(tǒng)一的空間平臺上建立各類規(guī)劃的銜接體系，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標[5，6]。

(2)實現(xiàn)重點區(qū)域規(guī)、建、管一體化的項目全生命周期管理流程。對重點區(qū)域的規(guī)劃、審批、建設(shè)等流程進行梳理，包括重點區(qū)域的規(guī)劃設(shè)計、城市設(shè)計、規(guī)劃審批信息，建設(shè)施工的圖紙、現(xiàn)場施工情況，運營管理信息等，并按項目進展進行全生命流程展示。形成銜接各個環(huán)節(jié)的綜合管理平臺，創(chuàng)建、管理及共享同一完整的工程信息，減少工程建設(shè)各階段銜接及各參與方之間的信息丟失，提高工程的建設(shè)效率。

(3)聚焦集體經(jīng)濟，實現(xiàn)人、地、經(jīng)濟的全方位綜合分析，全面提升城市綜合治理水平。集體經(jīng)濟系統(tǒng)承載著大量的低端產(chǎn)業(yè)和流動人口，在疏解非首都功能、依法治亂、淘汰低端中任務(wù)很重、難度很大。通過平臺可充分了解集體人口的分布現(xiàn)狀，可以盡快實現(xiàn)拆違治亂、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境改造、集體土地開發(fā)利用，通過集體財政收入統(tǒng)計分析，可以促進形成互相補充、互相促進的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，取得高端建設(shè)項目新突破，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。能夠更好地發(fā)揮集體經(jīng)濟系統(tǒng)自身主力軍的作用，全面提升城市綜合治理水平。

(4)通過整合利用規(guī)劃專題數(shù)據(jù)(包括總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、規(guī)劃意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等)，實現(xiàn)規(guī)劃用地綜合查詢統(tǒng)計分析、逐年控制性詳細規(guī)劃的動態(tài)維護、規(guī)劃實施情況評估、可利用土地動態(tài)管理和項目選址等功能，實現(xiàn)及時動態(tài)的可建設(shè)用地監(jiān)管，提高土地資源管理和利用水平，增強規(guī)劃決策的科學(xué)性[7，8]。

(5)基于時間軸和層次序列技術(shù)，基于地形圖和遙感影像實現(xiàn)城市時空歷史動態(tài)演變。利用街景與二維電子地圖、地形圖、影像圖等相結(jié)合，為用戶提供更加直接的地圖查詢方式，分析城市化進程中土地的動態(tài)演變規(guī)律。

(6)建立城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等相關(guān)信息的一體化運行體系。實現(xiàn)對區(qū)域綠色出行網(wǎng)絡(luò)分析、公共服務(wù)設(shè)施分析、公共空間分析、職住平衡分析等功能分析，解決百姓最為關(guān)注的城市問題，提升生活品質(zhì)，為城市病提供解決建議。

4 結(jié) 論

通過研究城鄉(xiāng)規(guī)劃分析平臺，為“多規(guī)合一”及總體規(guī)劃修編提供基礎(chǔ)，著力解決城鄉(xiāng)規(guī)劃管理突出問題，完善城市精細化管理體系，為打造“品質(zhì)生活，和諧宜居”的生活環(huán)境提供了有力保障。但平臺的建設(shè)任重道遠，平臺建設(shè)現(xiàn)仍繼續(xù)逐步開展。

(1)建議今后由二維空間框架平臺向三維分析平臺轉(zhuǎn)變。城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細，只具有二維平面環(huán)境管理手段，無法把建筑單體效果與其在現(xiàn)實環(huán)境中的協(xié)調(diào)性和區(qū)域景觀進行比較推敲，為解決這些問題，未來需進一步細化、建立三維規(guī)劃分析系統(tǒng)，打造地上地下三維現(xiàn)狀場景，實現(xiàn)二三維數(shù)據(jù)一體化，全面提升超大城市的精細化管理水平[9]。

(2)加強BIM技術(shù)在“規(guī)、建、管一體化”項目全生命周期管理流程中的應(yīng)用。二維設(shè)計對復(fù)雜項目的空間描述能力有限，BIM系統(tǒng)通過建立富含海量建筑數(shù)據(jù)信息的可視化模型，對重點區(qū)域的規(guī)劃、審批、建設(shè)等流程進行梳理，減少工程建設(shè)各階段銜接及各參與方之間的信息丟失，能夠大幅度提高工程的建設(shè)效率，提升規(guī)劃決策的準確性[10]。

(3)推動城市體檢評估機制，開展“一年一體檢、五年一評估”工作。深入研究總體規(guī)劃及規(guī)劃審批檔案的實施情況，對實施效果進行總結(jié)，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中存在的問題，及時提出對策及改進措施，分解量化，層層落實，強化監(jiān)督，確保執(zhí)行有力[11]。