城市違法建筑精細化治理研究與實踐

龍鳳鳴，李琳，李斌，宗恒康，綦春峰

(1.青島市勘察測繪研究院，山東 青島 266032； 2.青島市地理國情大數(shù)據(jù)工程研究中心，山東 青島 266032；3.青島市西海岸基礎地理信息中心有限公司，山東 青島 266000)

1 引 言

進入21世紀以來，我國工業(yè)化和城市化進程突飛猛進，取得的成績有目共睹，快速發(fā)展的同時，也帶來一系列人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等各類問題。一個典型問題是，在利益驅(qū)動及錯誤思想誤導下，違法建筑愈演愈烈，違法建筑的出現(xiàn)，嚴重侵占了公共權(quán)益，破壞了景觀和諧，且極易引發(fā)安全隱患，激發(fā)社會矛盾[1～4]。傳統(tǒng)手段下，依靠人力現(xiàn)場識別違法建筑，費時費力，效率低下，難以做到有的放矢，無法切中目標，無法滿足違法建筑巡查的需要。因而，一些學者通過測繪地理信息技術(shù)手段著手開展違法建筑自動化識別與監(jiān)管治理方面的應用研究。王小攀等以重慶市為例，探討了利用遙感技術(shù)查處違法建筑在工作機制、工作模式、關(guān)鍵技術(shù)等方面的經(jīng)驗[1]。鄧仕虎等利用移動GIS技術(shù)，研發(fā)了城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)，可以輔助違法建筑現(xiàn)場勘驗取證和拆違管理工作[5]。隋克林等提出了一種將遙感影像用于查處城市違法建設的方法，應用于查處違法建設[6]。趙雷等基于傾斜攝影測量技術(shù)，通過建筑物平面和高度定期比對，探討了建筑物空間變化監(jiān)測[7]。胡冬梅等通過基于GIS的方法對違法建筑管理進行了研究與應用[8]。馬紅等提出一種以衛(wèi)星、無人機遙感技術(shù)為基礎、融合傾斜攝影與實景三維建模為一體的違法建筑巡查技術(shù)方法[9]。

縱觀以上學者的研究，共同之處都是借助了測繪地理信息技術(shù)手段實現(xiàn)對違法建筑的識別與監(jiān)管，對于通過現(xiàn)代化手段實現(xiàn)違法建筑監(jiān)管提供了范例。在實際工作中，違法建筑類型多樣，隱蔽性強，存在以街道為責任主體的基層組織縱容、包庇、放任違法建筑的現(xiàn)象，無形之中加大了監(jiān)管部門的工作量及工作難度，單純依靠監(jiān)管部門通過技術(shù)手段難以從源頭上根治違法建筑現(xiàn)象。因此，本文以青島市李滄區(qū)違法建筑治理與監(jiān)管為例，結(jié)合網(wǎng)格化精細管理理念，研究在3S技術(shù)支撐下對違法建筑的精細化治理與監(jiān)管，提出了違法建筑識別、治理、監(jiān)管的全流程方法。

2 工作機制

為實現(xiàn)違法建筑精細化有效治理與監(jiān)管，通過建立違法建筑治理網(wǎng)格責任制，劃分區(qū)、街道、社區(qū)三級責任網(wǎng)格，明確每一個網(wǎng)格責任信息，以精細劃分的責任網(wǎng)格為抓手，以網(wǎng)格化管理手段創(chuàng)新違法建筑治理方式，結(jié)合3S技術(shù)建立了李滄區(qū)違法建筑動態(tài)巡查、定期監(jiān)測、快速處置的立體化治理與監(jiān)管體系，打造了全流程智能派遣、全移動化執(zhí)法的新模式，實現(xiàn)“第一時間控新增，最短時間除存量”，全面輔助了全區(qū)的“治違控違”工作。

(1)網(wǎng)格責任制

按照“人員到網(wǎng)格、責任到網(wǎng)格、處置到網(wǎng)格、獎懲到網(wǎng)格、機制到網(wǎng)格”的原則，根據(jù)地理區(qū)域和管轄范圍劃分管理網(wǎng)格，網(wǎng)格劃分做到全覆蓋、不留白、不交叉，明確各級網(wǎng)格監(jiān)管職責、人員，基于網(wǎng)格建立發(fā)現(xiàn)機制、處置機制及分析考核機制，有效杜絕了推諉扯皮現(xiàn)象，對街道、社區(qū)負責人起到強有力的震懾作用，實現(xiàn)違法建筑精細化治理及監(jiān)管。

(2)及時發(fā)現(xiàn)機制

通過多種渠道采集轄區(qū)內(nèi)違法建筑信息，輔助新增違建快速發(fā)現(xiàn)。網(wǎng)格內(nèi)巡查員通過移動端App上報日常巡查發(fā)現(xiàn)的違法建筑，市民通過微信公眾號隨時上報日常所見的影響居民生活、城市美觀的違法建筑行為，同時，通過定期采購高分辨率衛(wèi)星影像進行變化監(jiān)測以及重點區(qū)域無人機監(jiān)控等方式，實現(xiàn)轄區(qū)新增違法建筑及時發(fā)現(xiàn)。

(3)快速處置機制

基于精細化的網(wǎng)格責任信息，依托信息化系統(tǒng)實現(xiàn)違法建筑事件從發(fā)現(xiàn)到處置的無縫銜接，多種渠道發(fā)現(xiàn)的違法建筑通過位置信息明確責任網(wǎng)格，繼而明確責任處置單位及責任人員，實現(xiàn)事件的全流程智能派遣。執(zhí)法人員通過移動端接收執(zhí)法任務，進行處置反饋，一鍵完成違法建筑存檔、定位、留證工作，通過“批示”功能在各級網(wǎng)格之間建立點對點溝通渠道，確保信息傳達無障礙，第一時間獲取領導指示，提高違法建筑治理的工作效率。

(4)分析考核機制

為鞏固違法建筑治理成效，李滄區(qū)制定了一套基于網(wǎng)格的考核激勵辦法，依托信息系統(tǒng)實現(xiàn)全方位量化績效考核，通過量化報表統(tǒng)計結(jié)果，考核如網(wǎng)格巡查員發(fā)現(xiàn)違法建筑及時性、各街道監(jiān)管責任是否到位、執(zhí)法人員處置是否及時等各項指標，充分調(diào)動基層網(wǎng)格巡查人員及執(zhí)法人員的積極性，促進違法建筑治理監(jiān)管長效機制建立。

3 技術(shù)路線

“3S”技術(shù)是遙感技術(shù)(RS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球定位系統(tǒng)(GNSS)的簡稱，三種技術(shù)集成應用時可以更好地輔助違法建筑空間信息的數(shù)據(jù)獲取、表達、存儲及分析應用。

3.1 總體技術(shù)流程

在3S技術(shù)支撐下實現(xiàn)轄區(qū)多渠道違法建筑的采集與建庫，依托信息化平臺進行違法建筑快速處置、全過程監(jiān)管及考核分析。關(guān)鍵技術(shù)流程主要包括：存量違法建筑臺賬數(shù)據(jù)落圖、遙感影像變化監(jiān)測、重點區(qū)域無人機監(jiān)控、精細化管理網(wǎng)格劃定、違法建筑治理系統(tǒng)研發(fā)等，如圖1所示。

圖1李滄區(qū)違法建筑精細化治理技術(shù)路線

3.2 存量違法建筑落圖

研究工作開展之前，李滄區(qū)存量違法建筑數(shù)據(jù)以及相關(guān)的附件信息都是以臺賬和文件的形式進行管理，違法建筑臺賬中的位置描述不夠準確，經(jīng)常對執(zhí)法人員赴現(xiàn)場執(zhí)法造成一定困擾，且執(zhí)法完成后仍需花費大量時間在執(zhí)法信息的更新和共享等工作，嚴重影響了違法建筑處置效率。為快速實現(xiàn)存量違法建筑的空間化，將違法建筑臺賬數(shù)據(jù)通過地名地址匹配技術(shù)進行初步空間化，匹配未成功的數(shù)據(jù)由工作人員依托違法建筑落圖系統(tǒng)，進行手動空間化，完成所有存量違法建筑數(shù)據(jù)的落圖管理與應用(如圖2所示)。

圖2 臺賬存量違法建筑落圖及屬性掛接

3.3 遙感影像變化監(jiān)測

由于城市建設、人類活動等因素導致不同時間節(jié)點獲取同一位置的遙感影像存在不同程度的差異，這些差異直觀地表達了在不同的時間節(jié)點下地面上所發(fā)生的變化，通過對同一地點影像的對比，就可以識別該處的變化情況。違法建筑變化監(jiān)測的目的就是要把地面上建筑物及其附屬設施的變化信息識別并提取變化圖斑，為下一步違法建筑治理及效果評判提供數(shù)據(jù)基礎。違法建筑的變化情況相對來說比較復雜且不規(guī)則，既要發(fā)現(xiàn)質(zhì)的變化，還要識別量的變化，目前普通影像自動化變化檢測方法具有一定的局限性，尚需較多的人工干預，因此直接采用人工解譯的方式進行，由監(jiān)測人員通過分屏聯(lián)動的方式進行逐圖幅檢查，基于高清影像放大后識別地表建構(gòu)筑物變化(如圖3所示)，手動進行圖形勾繪，提取變化圖斑面，最終形成變化圖斑矢量數(shù)據(jù)。

圖3 分屏聯(lián)動變化發(fā)現(xiàn)

提取變化圖斑后，生成圖斑中心點，將疑似新增違法建筑中心點作為核實任務按照網(wǎng)格責任劃分一鍵推送至巡查人員移動端App，利用GNSS技術(shù)，由巡查人員基于移動端App上地圖顯示的精準位置赴現(xiàn)場進行核實，核實為真后自動錄入違法建筑數(shù)據(jù)庫進行下一步流程(如圖4所示)。

圖4 變化監(jiān)測圖斑成果

3.4 重點區(qū)域無人機監(jiān)控

無人機具有機動靈活、作業(yè)高效迅速、可高頻監(jiān)測重點區(qū)域以及成本低廉等特點[10]，針對重點區(qū)域違法建筑的監(jiān)控能夠發(fā)揮其獨特優(yōu)勢。通過無人機搭載數(shù)碼相機可獲取影像數(shù)據(jù)、360全景數(shù)據(jù)、照片、視頻等多種格式的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)重點區(qū)域治理前、中、后的全過程監(jiān)控，對重點區(qū)域拆違工作起強有力監(jiān)督作用，也為治理效果評判提供更為直觀、有效的信息依據(jù)。如圖5所示，將無人機全景數(shù)據(jù)成果實現(xiàn)落圖管理，通過系統(tǒng)可隨時查看某一重點區(qū)域的全景數(shù)據(jù)，展示效果更為直觀、清晰，對存在包庇、縱容之心的責任單位及個人施加了壓力，提高違法建筑治理效率，增強治理效果。

圖5無人機全景數(shù)據(jù)落圖展示

3.5 管理網(wǎng)格劃定

劃分責任明確、界線清晰的責任網(wǎng)格是實現(xiàn)精細化管理的精髓。網(wǎng)格化管理理念統(tǒng)籌考慮管理內(nèi)容、管理范圍、力量配置等各類要素，科學劃定管理網(wǎng)格，易于明確管理重點，進而明確管理責任，落實管理措施。同時，基于精細化管理網(wǎng)格，可促進充分打通上下級溝通反饋渠道，形成格對格、點對點無障礙無冗余的信息反饋方式，實現(xiàn)違法建筑精細化治理。

網(wǎng)格是實現(xiàn)違法建筑精細化治理的基礎，必須保證責任明確、界線清晰，通常需要經(jīng)過多次反復修改確認才能夠完成。網(wǎng)格劃分的基本流程是由專業(yè)技術(shù)人員利用ArcGIS軟件基于電子地圖、影像、路網(wǎng)、水系等要素進行人工勾繪，同時需各街道、社區(qū)責任人員在現(xiàn)場協(xié)助確認，指認邊界，初步繪制完成后以影像為底圖打印出圖，交由各街道辦再次進行簽字確認，充分保證責任邊界無異議。邊界確認完成后，以網(wǎng)格為單位明確責任信息，每一個網(wǎng)格都有明確的責任人、巡查人員和執(zhí)法人員，杜絕基層單位之間因界限不清、職責不清造成推諉扯皮、違法建筑監(jiān)管責任無人認領的現(xiàn)象。

3.6 違法建筑治理系統(tǒng)

已獲取的違法建筑空間數(shù)據(jù)及管理網(wǎng)格數(shù)據(jù)都需要借助一個展示、管理及應用的信息化系統(tǒng)才能夠最大限度地發(fā)揮價值。研究以GIS為核心，集成移動端應用，構(gòu)建了集違法建筑移動上報、處置、批示的動態(tài)治理移動系統(tǒng)，同時通過PC端管理系統(tǒng)進行違法建筑治理的全過程監(jiān)管、智能化派遣、治理情況分析及工作考核，一方面為外業(yè)巡查及執(zhí)法人員提供方便，實現(xiàn)網(wǎng)格責任查詢、GNSS定位、現(xiàn)場拍照、錄音、錄像取證、工作請示批示等全移動無紙化辦公；另一方面為監(jiān)管工作提供強大的管理后臺，實現(xiàn)歷史影像數(shù)據(jù)、網(wǎng)格數(shù)據(jù)、無人機航拍全景等各類數(shù)據(jù)的管理、違法建筑的全生命周期監(jiān)管及統(tǒng)計分析等。

(1)違法建筑治理移動端

為滿足不同角色用戶的需求，系統(tǒng)基于移動GIS技術(shù)，結(jié)合GNSS、GPRS技術(shù)設計實現(xiàn)了針對不同對象應用的移動端App，包括網(wǎng)格巡查員使用的巡查端、執(zhí)法人員使用的執(zhí)法端以及領導使用的領導端，細分功能，簡化工作人員操作界面，使專業(yè)的人更專注于專業(yè)的工作，而網(wǎng)格巡查人員只需關(guān)注將巡查發(fā)現(xiàn)的疑似違法建筑通過App上報即可。此外，通過微信公眾號向市民開放違法建筑上報及信息公開等功能，充分調(diào)動群眾的積極性，提升其參與度，發(fā)揮強大的監(jiān)督力，使違法建筑治理不再是“空中樓閣”。

(2)違法建筑治理監(jiān)管端

違法建筑治理監(jiān)管端子系統(tǒng)采用B/S架構(gòu)，部署于互聯(lián)網(wǎng)，與違法建筑治理移動端進行實時的信息交換，當移動端有新增違法建筑上報時，監(jiān)管端通過調(diào)用管理網(wǎng)格數(shù)據(jù)迅速明確執(zhí)法人員并將違法建筑信息自動推送到執(zhí)法人員移動終端。工作人員通過監(jiān)管端對違法建筑進行全過程留痕監(jiān)管，違法建筑定位、描述信息、多媒體信息、所屬街道社區(qū)、上報人員、執(zhí)法人員、處置照片、領導批示以及辦理詳細過程等內(nèi)容都能夠一目了然，方便工作人員查詢管理。同時依托違法建筑治理監(jiān)管端平臺實現(xiàn)了基于網(wǎng)格的精細化工作考核，大到對街道責任主體的考核，小到對某個執(zhí)法人員的工作分析，都能以圖表或者專題圖的可視化方式直觀地呈現(xiàn)給工作人員，實現(xiàn)了違法建筑的精準考核(如圖6所示)。

圖6街道網(wǎng)格工作情況分析表

4 結(jié) 語

本文通過對城市違法建筑現(xiàn)象、成因、治理難點等方面的分析，提出了網(wǎng)格化精細管理理念，通過劃分網(wǎng)格明確責任，將監(jiān)管責任落實到網(wǎng)格，監(jiān)管重心及執(zhí)法力量下沉到網(wǎng)格，實現(xiàn)了轄區(qū)違法建筑的精細化治理，對街道、社區(qū)基層部門起到強有力的震懾作用，使得違法建筑治理的觸角深達底層。同時，與3S技術(shù)的有機結(jié)合有效輔助了新增違法建筑變化發(fā)現(xiàn)及動態(tài)監(jiān)測，簡化了違法建筑治理、問題處置流程，大大減少了巡查人員的工作量，提高了執(zhí)法人員工作效率，從而有效提升城市治理水平?；?S技術(shù)結(jié)合網(wǎng)格化管理理念在違法建筑治理工作中展現(xiàn)了較好的應用成效，推廣應用前景廣闊。