論國家治理體系結構的現(xiàn)代化

陳順偉

黨的十八屆三中全會提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]（P3）的改革總目標。國家治理體系現(xiàn)代化既是適應中國經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的必然要求，也是黨治國理政理念的重大創(chuàng)新和發(fā)展。國家治理體系不是孤立的要素，而是一個系統(tǒng)的整體結構。其中，國家制度體系、國家價值體系和國家行動體系是其最基本的結構構成。國家治理體系現(xiàn)代化既要求其系統(tǒng)構成要素的現(xiàn)代化，也要求其構成要素之間關系的規(guī)范、調整，要素現(xiàn)代化是要素關系現(xiàn)代化的基礎，本文主要談的是三個體系各自的現(xiàn)代化。

一、國家治理體系的結構解析

準確理解國家治理體系結構的科學內涵是國家治理體系結構現(xiàn)代化的思想前提和理論準備。按照國家治理體系的同心圓劃分法，國家治理體系主要體現(xiàn)為以國家治理制度體系為主，國家治理的價值體系和行動體系為輔的三位一體的系統(tǒng)，既包括作為制度指引的價值，也包括貫徹制度的行動，制度體系處于中心，價值體系和行動體系分布周圍。也就是說，國家治理體系由制度體系、價值體系和行動體系構成。這三個結構要素既有自身的獨立性，又相互滲透和相互支撐。

制度體系和行動體系是價值體系的載體，國家通過制定不同的制度來傳遞和實現(xiàn)相同或不同的價值觀念；同樣，不同的價值理念也在體現(xiàn)和表達不同或相同的制度精神。價值體系要通過制度體系和行動體系發(fā)揮作用，價值體系是制度體系和行動體系的基礎依托，貫穿、滲透于制度體系和行動體系之中，一個完整意義上的國家治理體系，既沒有無價值導向的制度和行動，也沒有無制度支撐和行動實踐的價值，制度體系是價值體系和行動體系的制度保障，為價值體系和行動體系保駕護航。行動體系是制度體系和價值體系的功能發(fā)揮。

二、國家制度體系的現(xiàn)代化

國家制度體系是指“在國家治理過程中的各項制度，即在黨的領導下管理國家有關經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明等領域運行的法律法規(guī)與規(guī)章制度”[2]。國家制度體系是國家治理體系的集中體現(xiàn)，國家治理體系現(xiàn)代化主要是國家制度體系的現(xiàn)代化。國家制度體系現(xiàn)代化就是使國家治理各方面的制度更加科學、更加完善、更加成熟和更加定型，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。

公平正義是制度的首要價值。公平正義即公正，一套現(xiàn)代化的國家制度體系必然滲透著公正的價值，反之，制度的公正價值也會維護制度的效用。正如約翰·羅爾斯在其《正義論》中說的：“由于一個組織良好的社會是持久的，它的正義觀念就可能穩(wěn)定，就是說，當制度公正時，那些參與著這些社會安排的人們就會獲得一種相應的正義感和努力維護這種制度的欲望。 ”[3]（P441）所以，公正是制度內涵的核心價值，這個問題關系到國家治理的合法性和有效性，國家制度體系現(xiàn)代化也就是公正價值滲透于國家制度體系之中。一套公正的制度體系主要體現(xiàn)在制度的設計、實施和評價上。

（一）公正的制度設計是國家制度體系現(xiàn)代化的前提和基礎。設計制度是國家制度體系現(xiàn)代化的“上游工程”，公正的設計制度是國家制度體系現(xiàn)代化的基礎和前提。國家制度體系現(xiàn)代化的最終目標是國家運轉有良法可依，而良法可依的基礎和前提是公正地設計制度。然而，改革開放以來，隨著階層分化、利益多元化，制度主體存在價值取舍的問題，必然會導致價值沖突，這時，就必須要把公正擺在制度設計的首位。相比其它價值，公正具有最廣大的價值認可性，但也會出現(xiàn)制度設計不公正的問題，其原因很復雜：一方面可能是制度設計者基于本身或本集團利益考慮，俘獲制度設計；另一方面可能是制度設計之初并未預料到未來社會發(fā)展，后期的制度調整又比較滯后或緩慢。長此以往，制度設計不公正會“污染河流的上游”。因此，設計一套公正的國家制度體系迫在眉睫。

公正的制度設計必然是科學的?？茖W的制度設計意味著制度的設計理念是符合最廣大人民利益的，是他們利益的制度保障。因此，要把科學設計擺在國家制度體系現(xiàn)代化首位，制度設計的科學程度直接關系到制度后續(xù)的實施力度。其有四個衡量標準：“順應世界潮流，符合時代要求；體現(xiàn)人民意志、保護人民利益；便于操作，有利法律的實施；規(guī)范嚴整，和諧統(tǒng)一?！盵4]其中，體現(xiàn)人民意志、保護人民利益是最根本的衡量標準。在設計環(huán)節(jié)中，明文規(guī)定哪些可以做和不可以做、哪些要求他人做和要求他人不做、哪些必須做和必須不做，從而為人們提供行為準則，使社會秩序有章可循。

（二）公正的制度實施是國家制度體系現(xiàn)代化的可靠保障。實施制度是國家制度體系現(xiàn)代化的“中游工程”，公正的制度實施是國家制度體系現(xiàn)代化的可靠保障。制度設計是制度實施的前提，制度實施是制度設計的具體行為，再完美的制度設計都需要通過制度實施的平臺付諸實踐，實現(xiàn)內在設計價值。公正的制度實施是指在制度實施過程中，實施者要嚴格按照制度程序來執(zhí)行。制度程序公正是保障制度實施公正的基本前提。由于制度是要人去實施的，因此，要想實現(xiàn)制度實施公正必須要有完善的制度實施程序和高素質的制度實施者。

程序公正是保障制度高效運行的關鍵。制度的高效運行需要程序公正的保障，否則，一個再完善的制度也會在具體實施中發(fā)生扭曲，背離最初的設計價值。程序公正具體是指程序規(guī)則的合理性和科學性，這就要求在設計階段，應以保障制度的公正實施為根本宗旨，要經(jīng)過充分的調研，尊重民意、反映民意和維護民意。公正制度實施的實現(xiàn)還在于具體實施者的素質。實施者在制度實施中處于主動地位，實施對象則處于被動地位，因此，實施者自身的素質就顯得尤為重要，其素質高低直接決定了實施效果。因此，要加強制度實施者的自身素質關鍵在于提高其思想道德素質。思想道德素質的提高貴在樹立“為人民服務”的信仰?！盀槿嗣穹铡笔钦ぷ魅藛T的做事準則，要在平時工作中真正去實踐，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀。

（三）公正的制度評價是國家制度體系現(xiàn)代化的最后鐵閘。評價制度是國家制度體系現(xiàn)代化的“下游工程”，公正的制度評價是國家制度體系現(xiàn)代化的最后鐵閘。公正是制度評價的內在核心價值。制度在經(jīng)過最初設計、中期實施之后，還要對其效果進行評價。評價的標準在于制度的有效性，而有效性根本在于人民群眾的滿意度。正如習近平說的：“金杯銀杯不如老百姓的口碑。”這里的口碑就是人民群眾的滿意度。一套人民群眾滿意的制度體系必然是公正的。制度評價包含兩層意思：一是制度鞏固；二是制度矯正。前者是對公正制度的加固，后者是對不公正制度的調整。

制度鞏固是公正制度評價的“保險栓”。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，有些公正的制度會滯后，但大部分公正的制度依然具有很強的有效性，而對于后一種，就需要進行加固。因為，社會利益多元化，使得一些錯誤的價值觀“侵蝕”著制度，必然會影響制度內在的公正價值。制度鞏固需要制度設計者在最初就要設計一套制度相應的保護機制，避免外來錯誤價值觀的“入侵”。制度矯正主要針對不公正制度而言的，是對制度及制度實施中的問題的一種反省，即通過彌補機制消除或減少由制度導致的不公正問題。制度矯正其實包含兩個方面內容：一是制度改革；二是制度革命。改革是在保持根本制度不變的情況下，修正、調整不公正的制度。革命是全盤推翻原有的制度，建立一套新的制度體系。無論是改革還是革命都是對制度的矯正。

三、國家價值體系的現(xiàn)代化

美國學者安東尼·奧多姆認為：“政治社會的建立并非基于法律，而是基于情感、信念、思想以及組成社會的那些人心靈和思想的習性?！盵5]（P88）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項錯綜復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要國家各方面建設有制度保障，更需要增強核心價值觀的方向引領作用。

核心價值觀在每一個社會都有其具體的內容。在當代中國，以“三個倡導”為基本內容的社會主義核心價值觀就是其具體內容和集中反映。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須要發(fā)揮社會主義核心價值觀凝魂聚氣、強基固本的作用。正如習近平說的：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。”[6]核心價值觀是對核心價值體系的高度凝練和升華。習近平的這段話從戰(zhàn)略高度闡明了國家治理體系現(xiàn)代化需要社會主義核心價值觀也必須現(xiàn)代化，而社會主義核心價值觀現(xiàn)代化的標志是是否反映了中國特色、民族特性和時代特征。

（一）構建反映中國特色的社會主義核心價值觀。扎根中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是構建反映中國特色的社會主義核心價值觀的根本選擇。中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化“具有頑強的生命力與深遠的凝聚功能，具有鮮明的主體性和強大的整合功能，具有持久的精神激勵性與動態(tài)的延續(xù)、創(chuàng)新功能等獨有的特質和優(yōu)勢”[7]。這些獨有的特質和優(yōu)勢使中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化區(qū)別于他國文化。社會主義核心價值觀之所以具有中國特色，是因為其深深地扎根于五千多年的中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中，汲取優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精華，賦予其新的時代內涵，是其現(xiàn)實生長點。中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是構建中國特色社會主義核心價值觀的背景、土壤、思想源泉和民族根基。

立足中國國情是構建反映中國特色的社會主義核心價值觀的出發(fā)點和落腳點。具有中國特色的社會主義核心價值觀應該是立足中國國情的，這也是區(qū)分其與其他社會主義國家核心價值觀的根本標準。鄧小平說過：“社會主義本身是共產(chǎn)主義的初級階段，而我們中國又處在社會主義的初級階段，就是不發(fā)達階段。一切都要從這個實際出發(fā)，根據(jù)這個實際來制訂規(guī)劃。 ”[8]（P252）我國現(xiàn)在最大的國情，就是我國處于并將長期處于社會主義初級階段，這是當前的價值現(xiàn)實。中國特色社會主義核心價值觀是當前的價值理想。價值理想是價值現(xiàn)實的前進方向和思想保障，價值現(xiàn)實是價值理想的現(xiàn)實基礎。

深化對社會主義的認識是構建反映中國特色的社會主義核心價值觀的前提和基礎。要區(qū)別資本主義核心價值觀和社會主義核心價值觀必須要深化對社會主義的認識，深化對社會主義的認識關鍵在于對社會主義本質的認識。在世界社會主義發(fā)展的五百年歷史中，人們對社會主義本質的認識也是不斷深化的。馬克思認為個人的自由是一切人自由的前提，自由是共產(chǎn)主義最重要的本質特征，正如馬克思所說的：“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的，將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！盵9]（P294）前蘇聯(lián)錯誤地認為社會主義的本質是生產(chǎn)資料公有制。毛澤東沒有擺脫前蘇聯(lián)的影響。鄧小平認為社會主義的本質是：“解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕?！盵8]（P373）解放和發(fā)展生產(chǎn)力是前提，消滅剝削和消除兩極分化是基本目標，實現(xiàn)共同富裕是根本目標，這是鄧小平對社會主義本質認識上質的飛躍。胡錦濤在總結改革開放以來國家經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)驗教訓基礎上，創(chuàng)造性地提出了社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。所以，對社會主義的認識是一個不斷發(fā)展、深化的過程。

（二）構建反映民族特性的社會主義核心價值觀。立足民族文化傳統(tǒng)，突出社會主義核心價值觀的民族性。正如習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班儀式上的重要講話所指出的：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內生性演化的結果。 ”[1]（P48）其中，歷史傳承和文化傳統(tǒng)無不彰顯著國家治理體系的民族性，而作為國家治理體系的重要組成部分，社會主義核心價值觀更要充分反映民族特性。

突出民族性的關鍵是培育民族精神。民族特性是一個民族區(qū)別于其他民族的標識或者身份符號，在政治、經(jīng)濟、思想文化等領域具有不同的規(guī)定。僅從思想文化層面來說，民族特性就是民族精神。民族精神是民族意識的先進組成部分，“是一個民族在長期共同生活和社會實踐基礎上形成和發(fā)展的，為民族大多數(shù)成員所認同和接受的，支撐和促進民族繁榮興旺的思想觀念、價值取向、道德規(guī)范、品格氣質、心理情感、文化傳統(tǒng)等精神因素的總和”[10]。培育民族精神可以有不同的途徑，目前學術界觀點不一，主要的觀點有：指導理論創(chuàng)新、制度建設、現(xiàn)代思想政治教育、發(fā)揮網(wǎng)絡媒體的作用等等。在這些觀點里，制度建設是根本性途徑。

培育民族精神，必須要加強制度建設。制度是一種約束人們行為的規(guī)范，具有強制性和權威性。制度對于民族精神的作用主要體現(xiàn)在：制度可以有效地整合民族精神。民族精神是思想觀念、價值取向、道德規(guī)范、品格氣質、心理情感、文化傳統(tǒng)等精神因素的總和，也是由這些精神要素構成的有機系統(tǒng)。民族精神的培育過程，“就是這一系統(tǒng)內的精神要素隨著民族實踐發(fā)展而不斷生成與更新、排列與組合的秩序化過程”[11]。制度本身所承載的精神因素可以不斷使民族精神生成、更新、排列和組合。加強制度建設主要有兩種途徑：革命和改革。革命是對整體制度的全盤推翻，是一次深刻的、根本的變革。無論是外在制度框架，還是內在的精神要素，都將面臨重新的組合和確立，意味著新舊制度的輪換、新制度的確立和舊制度的滅亡、新的民族精神的產(chǎn)生和舊的民族精神的消亡。改革是在保持整體制度框架不變的前提下，對整體制度中不適合生產(chǎn)力發(fā)展的部分制度進行有針對性的完善。比如：刪減和增加，同樣對其內在的精神要素也是更新和補充。不管是對制度的革命還是改革，最終目標都是為了使制度適應生產(chǎn)力的發(fā)展。

（三）構建反映時代特征的社會主義核心價值觀。立足于時代發(fā)展，把握社會主義核心價值觀的時代性。時代是人類歷史上以經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)展狀況為依據(jù)而劃分社會階段的綜合概念。時代特征是指 “某一社會發(fā)展階段或某一社會發(fā)展層面合乎規(guī)律的發(fā)展狀況，既是時代性質的折射，也是時代基本矛盾的集中體現(xiàn)與高度概括”[12]。時代性是由一個時期的經(jīng)濟、政治、文化等因素綜合形成的，通過事物在發(fā)展過程中表現(xiàn)出來的某種不以人的意志為轉移的客觀趨勢。

把握時代性的關鍵是弘揚時代精神。時代精神是“一定時代的精神主流和基本價值取向，它是一個社會在最新的創(chuàng)造性實踐中激發(fā)出來的，反映社會進步的發(fā)展方向、引領時代進步潮流、為社會成員所普遍認同和接受的思想觀念、價值取向、道德規(guī)范和行為方式，是一個社會最新的精神氣質、精神風貌和社會時尚的綜合體現(xiàn)”[13]（P187）。 時代精神為時代性的發(fā)展提供精神動力和智力支持，其本身也具有時代性，并隨著時代的推移，不斷地發(fā)生著變化。弘揚時代精神可以有不同的途徑，如傳承民族精神、繼續(xù)解放思想、堅持以人為本等，但是，筆者認為最根本的是要改革創(chuàng)新。

弘揚時代精神，必須要改革創(chuàng)新。改革創(chuàng)新是時代精神的內核，是馬克思主義的本質要求，更是中國特色社會主義充滿生機和活力的動力源泉。隨著改革進入深水區(qū)和攻堅期，各種深層次矛盾日益凸顯，各個領域的問題日益突出。在思想領域，存在思維定式和僵化，觀念陳舊、創(chuàng)造力凝滯、想象力枯竭等問題，而解決這些問題是培養(yǎng)和踐行社會主義核心價值觀的當務之急。因此，在思想領域，進行改革創(chuàng)新就顯得尤為重要。改革是在不改變事物原貌的基礎上，對事物進行改進、調整和完善。思想領域的改革是在堅持社會主流思想的前提下，對不適合時代發(fā)展的思想進行刪除，適合時代發(fā)展的思想進行維護。創(chuàng)新即“革新,棄舊圖新，主要包括解放思想、實事求是、與時俱進”[14]，而思想領域的創(chuàng)新是對原有思想進行整合和深化，使之順應時代潮流。改革創(chuàng)新最終目的是使社會主流思想與時代同步伐，反映人民意愿，適應中國和時代發(fā)展進步要求，引領時代潮流，走在時代前列。

四、國家行動體系的現(xiàn)代化

所謂國家行動體系，既是指國家政治權力主體與公民權利主體之間的外在關系，也是國家政治權力主體之間、公民權利主體之間的內在關系。外在關系具體體現(xiàn)為自上而下的國家政治權力指向公民權利的行為，如政治決策、領導、管理、規(guī)制、組織和指揮等，以及自下而上的公民權利指向國家政治權力的行為，如政治溝通、選舉、投票、協(xié)商、表達等；內在關系具體體現(xiàn)為國家政治權力主體內部的權力指向行為，如命令與服從、任命與罷免、問責與被問責等，以及公民權利主體內部的行為指向，如訴訟與被訴訟等。這種內外在關系共同構成了國家治理體系中的行動體系。所以，國家行動體系現(xiàn)代化就是這種內外在關系的現(xiàn)代化。

（一）外在關系的現(xiàn)代化。這種外在關系是縱向的互動關系。公民權利主體對應的是政治權力主體。這里的政治權力主體指的是政府，即行政機關，所以，外在關系歸根到底是政府和公民之間的良性互動關系。外在關系的現(xiàn)代化主要是政府的各級機構與公民之間處于一種良性互動的、和諧的狀態(tài)。外在關系包括兩層關系：自上而下和自下而上的互動關系。自上而下關系是指政府權力指向公民權利的行為。實現(xiàn)這種關系現(xiàn)代化的衡量要素很多，如政府的透明性、責任性、服務性、有效回應等，但最關鍵是政府要依法行政。法律是政府行政的根本依據(jù)。依法行政的重點是轉變政府職能，從管理型政府向治理型政府轉變，嚴格按照法律辦事，使法律成為政府行為的最終導向，把政府的權力關在法律的“籠子里”，從根本上規(guī)范政府的行政行為，實現(xiàn)行政程序化、規(guī)則化和法治化，最后建成法治型政府。自下而上關系是指公民權利指向政府權力的行為。自下而上關系現(xiàn)代化是指公民根據(jù)自身的利益通過相應的利益表達機制或途徑通暢地行使憲法和法律賦予的政治權利，維護自身的合法權益。意識對實踐具有指導作用。自下而上關系現(xiàn)代化的關鍵是培養(yǎng)公民的政治主體意識。政治主體意識是指“政治實踐生活中的主體對自身的反省意識，是置身于政治實踐中的人自立為政治主體并對于自身的政治主體地位、政治主體功能、政治主體價值的一種自覺意識，是政治主體自主性和能動性的觀念表現(xiàn)”[15]（P305）。政治主體性意識是公民進行政治溝通、政治參與等一切政治活動的思想基礎。科學意識的養(yǎng)成有賴于教育，培養(yǎng)公民政治主體意識就要加強對公民政治文化知識教育，提升公民的政治文化素質。正如阿爾蒙德和維伯在談到公民文化時說過：“一個國家的社會文化教育發(fā)展，直接影響公民的參與程度。 ”[16]（P387）只有這樣，才能充分地享有和行使政治權利，增強公民參政的積極性和主動性，對政府權力的運用實行監(jiān)督和制約。

（二）內在關系的現(xiàn)代化。內在關系包含兩個方面：一是政府內部權力指向行為；二是公民之間彼此的行為指向。政府內部權力指向行為主要指上下級和同級之間發(fā)生權力指向的行為。所謂的政府內部權利指向行為現(xiàn)代化就是使上下級和同級之間的權力指向形成一種制度，并且使之成熟和定型的過程。實現(xiàn)這種現(xiàn)代化的關鍵是建立健全政府內部的雙向監(jiān)督機制，包括上級機關和下級機關的雙向監(jiān)督機制、領導干部和一般工作人員的雙向監(jiān)督機制、一般行政機關和專門監(jiān)督機關的雙向監(jiān)督機制。這種雙向監(jiān)督機制既能促進被監(jiān)督者依法履行職責，又能約束被監(jiān)督者的權力，這也是政府進行自我約束的重要機制。公民之間行動指向的現(xiàn)代化是一個追求公民與公民之間和諧人際關系的過程。和諧的人際關系是指“人與人在社會交往過程中，基本利益一致，雙方心理距離接近，心理相容性強，彼此感情認同”[17]。構建和諧人際關系根本在于公民與公民之間基本利益的一致，即公民之間基本利益趨于同一性。在當代中國，公民的基本利益相當于個人利益，每個公民的個人利益有異有同，但總體上是同大于異，這就要求公民在處理人際關系的時候，秉持“求同存異”的原則。

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