我國城市土地利用中存在的問題及解決對(duì)策

文/湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院 胡詩薇 劉 慶

黨的“十九大”報(bào)告指出我國社會(huì)的主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民群眾期待更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境及可持續(xù)的發(fā)展。隨著我國城市化進(jìn)程加快，建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，“大城市病”問題加劇，尤其在城鎮(zhèn)建設(shè)中，占用耕地、城市土地粗放經(jīng)營、土地浪費(fèi)等問題日益嚴(yán)重，導(dǎo)致18億畝耕地紅線屢受威脅，土地資源供需矛盾日益尖銳，突出表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展導(dǎo)致的巨大建設(shè)用地需求與糧食安全、生態(tài)安全之間的矛盾。我國人多地少、土地資源稀缺，為滿足人民群眾的需求、保障糧食和生態(tài)安全，必須重視城市土地利用問題，集約、合理利用城市土地。

1 我國城市土地利用中存在的問題

1.1 城市用地規(guī)模失控

當(dāng)前，我國正處于高速城市化進(jìn)程中，城市人口數(shù)量持續(xù)增加，人口密度增大，導(dǎo)致城市的空間與資源供給無法滿足過快的人口增長現(xiàn)狀，城市用地不斷向郊區(qū)和農(nóng)村擴(kuò)張，占用大量耕地，甚至擠占農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間。由于城鎮(zhèn)建設(shè)占用的耕地大多位于城鎮(zhèn)周邊，自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較好，糧食生產(chǎn)水平也相對(duì)較高，故給糧食生產(chǎn)造成的損失更大[1]。如表1所示，計(jì)算得出2008-2017年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率約為54.91%，同期城市化速率增長24.54%，可知城市土地增長速度高于城市化速度，城市用地規(guī)模不合理擴(kuò)大。我國大多數(shù)城鎮(zhèn)建設(shè)一味進(jìn)行城市增量土地的開發(fā)，不斷向外圍擴(kuò)張，增加了土地利用的廣度，而忽略了對(duì)內(nèi)部存量土地的盤活利用，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源。

表1 2008-2017年全國城鎮(zhèn)人口數(shù)量及建成區(qū)面積

1.2 城市用地結(jié)構(gòu)比例失衡

根據(jù)自然資源部的2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2017年，供應(yīng)國有建設(shè)用地60.31萬hm2，同比增長13.5%。其中，工礦倉儲(chǔ)用地12.28萬hm2，同比下降0.2%；商服用地3.09萬hm2，同比下降12.0%；住宅用地8.43萬hm2，同比增長13.2%；基礎(chǔ)設(shè)施及其他用地36.52萬hm2，同比增長22.4%[2]。工礦倉儲(chǔ)用地、商服用地、住宅用地、基礎(chǔ)設(shè)施及其他用地分別占2017年供應(yīng)國有建設(shè)用地總量的20.4%、5.1%、14.0%、60.5%。由上述數(shù)據(jù)可知，我國大部分城市中工業(yè)用地比重偏高，居住用地比重偏低。隨著各類開發(fā)區(qū)的興起，大量農(nóng)用地被侵占，轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，導(dǎo)致城市土地利用結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡[3]。用地結(jié)構(gòu)失衡最重要的原因之一是城市規(guī)劃不合理，如我國許多大中城市規(guī)劃供應(yīng)的居住用地、交通運(yùn)輸用地比重偏低，直接導(dǎo)致城市人口居住質(zhì)量下降、交通擁堵、人口密度大、污染嚴(yán)重等問題，這是“大城市病”最明顯的癥狀。合理的城市規(guī)劃應(yīng)控制用地?cái)?shù)量和用地布局，并具有彈性，即可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況及時(shí)調(diào)整，引導(dǎo)城市土地利用向正確方向發(fā)展。

1.3 城市土地粗放經(jīng)營與過度利用現(xiàn)象共存

在城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時(shí)，城市內(nèi)部仍存在大量的閑置土地及利用率過低的工業(yè)用地，即隱形閑置土地。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，許多開發(fā)的寫字樓、住宅無人購買，城市土地利用率極低，是典型的粗放型土地利用模式。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如北京、上海，土地利用以高密度和高容積率為特點(diǎn)，城市中心地段價(jià)格高昂，直接導(dǎo)致土地的超強(qiáng)度開發(fā)。“大城市病”呈白熱化發(fā)展態(tài)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，建筑配套綠地面積驟減，停車場(chǎng)、文體場(chǎng)所等公共設(shè)施面積縮水，人居質(zhì)量降低，環(huán)境質(zhì)量無從保證[4]。合理利用城市土地要求在充分挖掘土地潛力以達(dá)到最佳集約度的同時(shí)，考慮土地的人口承載力，既不能浪費(fèi)土地資源也不能過度開發(fā)利用，對(duì)上述因素的考慮欠缺必然導(dǎo)致城市土地粗放經(jīng)營、過度利用的情況出現(xiàn)。

1.4 地方政府過度依賴土地財(cái)政

我國的土地財(cái)政屬于預(yù)算外財(cái)政，又稱第二財(cái)政，指地方政府通過土地出讓金滿足財(cái)政需求。土地有幾十年的使用期限，地方政府的這種做法是典型的只注重眼前利益的透支行為，下一屆政府能從土地中獲得的財(cái)政收入更少，使其仍采取土地出讓方式滿足財(cái)政需求。稀缺、有限的土地資源被無計(jì)劃地隨意處置、出售，與我國合理開發(fā)利用土地的原則相悖。在很多地方，第二財(cái)政早已超過第一財(cái)政，成為政府收入的主要來源。根據(jù)上海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)布的《地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度報(bào)告》顯示，以“五稅”加土地出讓金的口徑來計(jì)算，2018年，地方財(cái)政收入中土地財(cái)政收入占51.0%，與2017年相比，上升3.3個(gè)百分點(diǎn)，創(chuàng)歷史新高，貢獻(xiàn)了超過一半的地方財(cái)政總收入[5]。過度依賴土地財(cái)政造成我國土地資源流失且浪費(fèi)嚴(yán)重，扭轉(zhuǎn)此種觀念勢(shì)在必行。

1.5 城市土地市場(chǎng)管理不規(guī)范

一些地區(qū)為吸引投資，降低土地價(jià)格，為投資商提供多項(xiàng)優(yōu)惠政策，甚至有部分地區(qū)實(shí)行“免費(fèi)用地”來招商引資，這種隨意處置土地、減免地價(jià)的行為導(dǎo)致國有土地收益大量流失。開發(fā)商趁著此番優(yōu)惠，大量購地，卻又無法合理地規(guī)劃利用土地，造成了土地資源的巨大浪費(fèi)。在招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng)中，犧牲了大量土地資源[6]。我國的土地市場(chǎng)管理體系尚不健全，體現(xiàn)在土地出讓后的跟蹤監(jiān)管不夠、相關(guān)法律法規(guī)不統(tǒng)一，土地管理部門與城建、司法部門在有關(guān)土地的行政管理方面介入程度失衡，對(duì)利用不同法規(guī)間的差異規(guī)避土地交易有關(guān)規(guī)定的行為缺乏有效監(jiān)管措施和處理辦法[3]?？茖W(xué)的管理體系能引導(dǎo)土地市場(chǎng)有序運(yùn)行，故建立健全符合我國國情的土地市場(chǎng)管理體系尤為必要。

2 對(duì)策

2.1 確定合理的用地規(guī)模，限制城市用地盲目擴(kuò)張

根據(jù)制定的規(guī)劃有計(jì)劃地投放土地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地?cái)?shù)量，限制城市用地盲目擴(kuò)張。對(duì)于新的城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，能利用存量土地解決用地問題的，就不應(yīng)新增增量建設(shè)用地，要將外延式的城市擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式的城市化發(fā)展。

2.2 增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)

城市規(guī)劃是對(duì)城市未來土地利用的超前性計(jì)劃和安排，是政府調(diào)節(jié)土地資源配置的重要手段，也是土地利用管理的重要依據(jù)?？茖W(xué)合理的規(guī)劃可優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，合理的土地利用結(jié)構(gòu)可達(dá)到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益的綜合最大化，保持土地利用系統(tǒng)良性循環(huán)，以較少的消耗和投入獲得更大的效益和產(chǎn)出。

2.3 節(jié)約、集約利用土地，挖掘城市存量土地潛力

本著節(jié)約、集約利用土地的原則，將重點(diǎn)集中于盤活城市存量土地上。舊城改造可充分挖掘老舊城區(qū)存量土地的利用潛力，提高城市土地利用率，置換低效的工業(yè)用地，提高單位土地產(chǎn)出率。逐宗調(diào)查、核實(shí)批而未供土地和閑置土地情況，采取有效措施清理批而未供土地，處置或收回城市內(nèi)部閑置土地。倫敦政府通過設(shè)置關(guān)鍵績效指標(biāo)，對(duì)住房規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，指標(biāo)設(shè)置可鼓勵(lì)規(guī)劃實(shí)施者通過二次更新、舊房改造、盤活空置住宅等方式，充分挖掘新增住房的供應(yīng)空間，確保存量開發(fā)任務(wù)落實(shí)到位[7]，這對(duì)我國進(jìn)行存量土地盤活具有借鑒意義。

2.4 規(guī)范地方政府行為，增強(qiáng)政府對(duì)于可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)

在制度上，規(guī)定地方政府不得降低地價(jià)甚至“零地價(jià)”吸引投資，以免國有資產(chǎn)大量流失，需約束地方政府工作人員為了眼前經(jīng)濟(jì)利益的無節(jié)制賣地行為。在思想上，推動(dòng)政府工作人員主動(dòng)深入學(xué)習(xí)可持續(xù)發(fā)展理論，了解我國土地資源現(xiàn)狀，形成節(jié)約、集約利用土地的意識(shí)，樹立可持續(xù)發(fā)展的理念。

2.5 加強(qiáng)城市土地市場(chǎng)管理，完善土地相關(guān)法律法規(guī)

為使城市土地合理集約利用，要加強(qiáng)對(duì)城市土地市場(chǎng)的管理，如加強(qiáng)用地建設(shè)的事后監(jiān)督及用地集約度與經(jīng)濟(jì)生態(tài)化評(píng)價(jià)，規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)商等土地使用者的行為，對(duì)閑置土地和浪費(fèi)土地資源的行為要嚴(yán)厲打擊，并予以一定處罰。通過制定相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范一級(jí)、二級(jí)土地市場(chǎng)的買賣雙方行為。另外，有必要結(jié)合城鎮(zhèn)存量用地特點(diǎn)，修改土地管理法律法規(guī)，構(gòu)建存量建設(shè)用地更新的法律法規(guī)體系，以適應(yīng)城市更新中土地資源的優(yōu)化配置和土地關(guān)系調(diào)整的需要。

3 結(jié)語

目前，針對(duì)我國城市土地利用中存在的問題進(jìn)行分析的研究較多，但結(jié)合最新的反映城市土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的研究較少。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合最新相關(guān)數(shù)據(jù)，分析我國城市土地利用中存在的問題，指出問題產(chǎn)生的原因，并針對(duì)性地提出切實(shí)有效的對(duì)策，為政府部門科學(xué)制定城市規(guī)劃、合理利用城市土地提供參考。