廣州市國(guó)土空間規(guī)劃中能源規(guī)劃思路研究*

文/廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 朱毅華

0 引言

長(zhǎng)期以來(lái)，能源規(guī)劃主要是一個(gè)部門(mén)規(guī)劃或行業(yè)規(guī)劃，與國(guó)土空間規(guī)劃的聯(lián)系不夠緊密。隨著能源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人民生活水平影響的加深，以及能源發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，能源發(fā)展已不僅是某個(gè)行業(yè)或部門(mén)要解決的問(wèn)題，而與全社會(huì)的發(fā)展息息相關(guān)。能源政策的制定與實(shí)施應(yīng)與城市的產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)保、土地開(kāi)發(fā)等政策互相協(xié)調(diào)，在國(guó)土空間規(guī)劃中納入能源規(guī)劃，在城市發(fā)展和建設(shè)中實(shí)現(xiàn)能源的優(yōu)化配置和合理利用，是實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

廣州市編制的《廣州市國(guó)土空間規(guī)劃（2017—2035年）》，首次將能源規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃，意義重大。本文結(jié)合廣州實(shí)踐，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中能源規(guī)劃的編制進(jìn)行探索性研究，以期為其他城市提供有價(jià)值的參考。

1 能源規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系

我國(guó)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的使命是健全國(guó)土空間用途管制，維護(hù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)秩序；保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展；推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)整體利益。國(guó)土空間規(guī)劃作為綜合性的城市發(fā)展政策，理應(yīng)是能源規(guī)劃的主要載體。

城市發(fā)展模式在很大程度上受能源供給和使用方式影響，主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)、土地利用、城市安全及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面。能源規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)和支撐，同時(shí)又對(duì)城市發(fā)展起限制和約束作用。通過(guò)編制能源規(guī)劃，可更好地為國(guó)土空間規(guī)劃提供依據(jù)。從單純提供能源到主動(dòng)分析能源對(duì)城市承載力的影響，提出對(duì)城市發(fā)展的限定條件和控制性因素；從一味追逐經(jīng)濟(jì)效益，到綜合平衡經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益；從盲目追求能源使用水平，到合理利用能源，建設(shè)節(jié)約型城市。只有通過(guò)對(duì)能源承載力進(jìn)行研究和評(píng)估才能做好空間、產(chǎn)業(yè)布局等國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容。

2 能源規(guī)劃思路與基本框架

2.1 能源規(guī)劃任務(wù)

能源規(guī)劃主要涵蓋電力、燃?xì)狻崃?、油品、煤炭及可再生能源，涉及能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、輸配到終端消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)。國(guó)土空間規(guī)劃中能源規(guī)劃編制的任務(wù)包括如下方面。

1）制定城市能源發(fā)展戰(zhàn)略，保證城市能源供應(yīng)安全。

2）協(xié)調(diào)能源發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。

3）綜合協(xié)調(diào)各類能源工程規(guī)劃，銜接平衡各類能源發(fā)展目標(biāo)，指導(dǎo)各類能源工程規(guī)劃發(fā)展。

4）制定規(guī)劃期內(nèi)能源供應(yīng)的最佳方案，合理調(diào)整能源系統(tǒng)內(nèi)部各部門(mén)、各環(huán)節(jié)的增長(zhǎng)速度、比例和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)的時(shí)間和技術(shù)等成本的最小化。

5）落實(shí)能源設(shè)施空間布局，對(duì)大型能源設(shè)施提出用地及走廊控制要求。

6）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，落實(shí)節(jié)能減排措施，綜合考慮能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)與平衡，實(shí)現(xiàn)低碳城市建設(shè)目標(biāo)。

2.2 能源規(guī)劃內(nèi)容

能源規(guī)劃的目標(biāo)就是使能源發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。圍繞規(guī)劃目標(biāo)，能源規(guī)劃總體內(nèi)容應(yīng)包括：①分析城市能源承載力，提出能源對(duì)城市發(fā)展的限定條件和控制性因素，以降低能耗、提高能源利用率為立足點(diǎn)，研究城市節(jié)能潛力，確立城市發(fā)展目標(biāo)，為低碳城市建設(shè)提供技術(shù)支撐；②基于政策、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資源條件、基礎(chǔ)設(shè)施、用能需求等進(jìn)行初步分析，明確規(guī)劃原則、目標(biāo)及重點(diǎn)；③研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)控制指標(biāo)、CO2減排等約束條件和城市化率、能源強(qiáng)度、碳強(qiáng)度、總能耗、總排放量等約束指標(biāo)；④從低碳角度對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)、形態(tài)特征、交通系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行重點(diǎn)研究和多方案比較，以確定最優(yōu)方案。

具體成果包括：①能源發(fā)展現(xiàn)狀條件分析；②能源發(fā)展趨勢(shì)；③能源發(fā)展指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)；④能源需求預(yù)測(cè)及管理；⑤能源供應(yīng)預(yù)測(cè)及保障；⑥能源供需平衡分析；⑦能源供應(yīng)方案及空間布局；⑧能源供應(yīng)保障措施；⑨規(guī)劃管理與政策建議。

3 案例總結(jié)與分析

基于當(dāng)前研究，按照能源規(guī)劃技術(shù)框架思路，進(jìn)一步將研究成果運(yùn)用到《廣州市國(guó)土空間規(guī)劃（2017-2035年）》。

3.1 廣州市能源發(fā)展現(xiàn)狀及分析

1）能源供給 廣州市能源資源總體匱乏，自給率低，屬于典型的能源輸入型地區(qū)。煤炭、石油、天然氣等化石能源依靠外地調(diào)入和進(jìn)口。本地可利用的能源主要為水能、太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源。

2）能源消費(fèi) “十二五”期間，廣州市年能源消費(fèi)總量分別為5013.40，5163.45，5333.57，5496.46，5688.89萬(wàn)t標(biāo)準(zhǔn)煤，增速分別為5.0%，3.0%，3.3%，3.1%，3.5%，年均增速為3.56%，同期GDP年均增速為10.10%。

3）現(xiàn)狀問(wèn)題分析 高碳化石能源消費(fèi)比重較高，油品消費(fèi)占廣州市能源終端消費(fèi)一半以上，清潔能源、新能源和可再生能源尚未全面形成規(guī)?；瘧?yīng)用。能源結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，能源設(shè)施需要進(jìn)一步補(bǔ)短板。本地支撐電源不足，電力自給率不到40.0%，一旦外地電力緊缺或輸送通道出現(xiàn)故障，本地電力供應(yīng)安全保障將受到嚴(yán)重影響。天然氣供應(yīng)尚未形成多路氣源保障格局，部分區(qū)域燃?xì)夤芫W(wǎng)處于“孤島”狀態(tài)，未形成全域相互連通的輸配體系。

3.2 能源發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

能源發(fā)展面臨生態(tài)環(huán)保壓力、供應(yīng)保障壓力及總量控制壓力。國(guó)家已明確對(duì)能源消費(fèi)總量、能源消費(fèi)強(qiáng)度進(jìn)行“雙控制”。廣州地區(qū)能源消費(fèi)總量控制工作剛起步，能源消費(fèi)總量控制將在何種范圍對(duì)廣州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生保障產(chǎn)生何種程度的影響、約束和壓力，需進(jìn)一步關(guān)注、跟蹤并提出系統(tǒng)性的應(yīng)對(duì)措施。

3.3 能源供需平衡與優(yōu)化

供需平衡是科學(xué)推理、多方面權(quán)衡的過(guò)程，需重點(diǎn)考慮下述因素。

1）廣東省下達(dá)對(duì)廣州市的能源消費(fèi)總量、能源消費(fèi)強(qiáng)度“雙控制”任務(wù)。

2）采用單位GDP能耗法、彈性系數(shù)法、地均法、單位面積能源指標(biāo)法、人均日常生活能耗指標(biāo)法等，分別對(duì)生產(chǎn)性能耗和消費(fèi)性能耗進(jìn)行預(yù)測(cè)。

3）統(tǒng)籌能源涵蓋的各專項(xiàng)規(guī)劃（電力、燃?xì)?、供熱、石油等）預(yù)測(cè)的能源消耗量。

4）分析廣州市可利用資源，并對(duì)廣州市可供應(yīng)能源進(jìn)行預(yù)測(cè)及保障規(guī)劃。

5）考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能任務(wù)、生態(tài)環(huán)保要求，綜合分析得出廣州市能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)值，同時(shí)反饋給各專項(xiàng)規(guī)劃（電力、燃?xì)?、供熱、石油等），修正預(yù)測(cè)值，指導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃的編制。

綜上所述，預(yù)測(cè)廣州市能源供需平衡情況，得出廣州市能源發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。

3.4 規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)

貫徹落實(shí)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”，深入推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，提高清潔能源、新能源和可再生能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重，努力建設(shè)清潔低碳、安全高效、開(kāi)放融合的現(xiàn)代能源體系。

實(shí)施能源消費(fèi)總量控制，到2020年，廣州市能源消費(fèi)總量控制在6284萬(wàn)t標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，到2035年，廣州市能源消費(fèi)總量完成廣東省下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)。

3.5 能源規(guī)劃空間布局

結(jié)合廣州市能源資源稟賦、現(xiàn)有能源空間布局、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和民生保障需要等，將能源生產(chǎn)、供給、消費(fèi)布局等與廣州市國(guó)土空間布局結(jié)合起來(lái)，形成能源發(fā)展空間總體布局規(guī)劃。廣州市能源發(fā)展規(guī)劃圍繞國(guó)土空間布局，形成由核心負(fù)荷支撐保障區(qū)、電力體制改革示范區(qū)、油氣供給儲(chǔ)備保障區(qū)、綠色能源推廣先導(dǎo)區(qū)、若干新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地等組成的能源發(fā)展空間布局（見(jiàn)圖1）。

明確了能源空間布局，制定廣州市能源各專項(xiàng)工程規(guī)劃的方案和圖集，規(guī)劃成果包含：①電力輸配電基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方案；②天然氣輸配設(shè)施規(guī)劃方案；③供熱、供冷設(shè)施規(guī)劃方案；④綜合能源利用基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方案；⑤交通領(lǐng)域能源品質(zhì)提升和設(shè)施規(guī)劃方案。

圖1 廣州市能源規(guī)劃空間布局

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃成為城市規(guī)劃改革試點(diǎn)的新創(chuàng)舉，在能源發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的新背景下，將能源發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃顯得意義重大。改變能源發(fā)展規(guī)劃之前僅停留在行業(yè)發(fā)展規(guī)劃層次的局面，積極納入國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)其與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、城市空間布局、環(huán)境、生態(tài)、節(jié)能等融合的新局面，發(fā)揮能源規(guī)劃在城市發(fā)展中的重要作用。