《臺州灣區(qū)經濟發(fā)展試驗區(qū)空間規(guī)劃》創(chuàng)新探索

張雍雍,邵 波

(浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院,浙江 杭州 310007)

在全球經濟一體化背景下,“灣區(qū)”已經成為全球區(qū)域創(chuàng)新中心、新經濟策源集聚地代名詞,是全球高端要素競爭的主戰(zhàn)場。紐約灣、舊金山灣、東京灣等世界級大灣區(qū)作為世界經濟增長極,正在引領全球新經濟發(fā)展。

站在改革開放40年周年的新起點上,國家推進新一輪開放發(fā)展,需要更加強勁的新引擎和新動能,于是大灣區(qū)建設成為首選。浙江省審時度勢,提出“大灣區(qū)”建設,打造綠色智慧和諧美麗的世界級現(xiàn)代化大灣區(qū),作為推進“八八戰(zhàn)略”再深化、改革開放再出發(fā)的重大舉措。臺州市響應國家和省委省政府號召,提出建設“臺州灣區(qū)經濟發(fā)展試驗區(qū)”,主動融入全國、全省新一輪改革開放大格局,以灣區(qū)建設參與更高層次的城市競爭。

1 重新認識“灣區(qū)”

1.1 灣區(qū)的內涵

“灣區(qū)”概念源于美國舊金山灣區(qū)。國內最早引入“灣區(qū)”概念的是時任香港科技大學校長吳家瑋教授,其于1994年提出“香港灣區(qū)”(亦稱“深港灣區(qū)”)概念[1]。“灣區(qū)”是由一個海灣或相連的若干個海灣、海港、鄰近島嶼組成的區(qū)域[2]。

1.2 國內外灣區(qū)發(fā)展態(tài)勢

1.2.1 灣區(qū)相關研究概括

目前,國內外關于“灣區(qū)”的研究,主要包括對灣區(qū)發(fā)展模式、創(chuàng)新集聚、生態(tài)保護、產業(yè)分工、區(qū)域協(xié)調、體制機制等領域的問題研究,例如張昱等(2018)從經濟貢獻、一體化程度、開放水平、功能特征等四個維度,評價研究了世界典型灣區(qū)的經濟表征與發(fā)展模式[3]；歐小軍(2018)研究了世界一流大灣區(qū)高水平大學集群發(fā)展的現(xiàn)象與模式[4]；Walker R(2001)研究了舊金山灣區(qū)的產業(yè)分工,分析了制造業(yè)向灣區(qū)腹地轉移的趨勢[5]；陳利等(2018)總結分析了國內外先進灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護特征與啟示[6]；毛艷華等(2018)從凝聚區(qū)域合作共識、創(chuàng)新區(qū)域合作體制機制、培育利益共享產業(yè)價值鏈、共建灣區(qū)優(yōu)質生活圈和完善灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調機制等五個方面研究灣區(qū)協(xié)同發(fā)展要求[7]；馬忠新等(2018)研究了灣區(qū)的制度-文化供給在灣區(qū)經濟發(fā)展中的作用[8]。

1.2.2 國內外著名灣區(qū)發(fā)展概況

國際上,舊金山灣、紐約灣、東京灣三大灣區(qū),在經濟實力、創(chuàng)新能力、城市競爭力等方面都位居全球前列。紐約灣區(qū)是以金融服務業(yè)發(fā)達為特色的國際灣區(qū),是美國經濟核心地帶,是世界金融的核心中樞以及國際航運中心,被視為國際灣區(qū)之首,擁有全美最多的世界500強企業(yè)。舊金山灣區(qū)是以科技創(chuàng)新集聚為特色的國際灣區(qū),是全球創(chuàng)新圣地和最重要的高科技研發(fā)中心之一,是谷歌、蘋果、Facebook等互聯(lián)網巨頭和特斯拉等企業(yè)的全球總部,是美國最大的移民集聚地。東京灣區(qū)是以臨港先進制造業(yè)發(fā)達為特色的國際灣區(qū),是日本的政治、經濟和產業(yè)中心,擁有東京港等六大港口,是全球最大的工業(yè)產業(yè)地帶。

國內方面,隨著我國邁向開放型經濟新體制,在“一帶一路”格局下,粵港澳大灣區(qū)各方面發(fā)展均居全國前列,承擔了代表國家參與全球競爭的先鋒角色,是以國家戰(zhàn)略引導為特色的國內大灣區(qū),是中國重要的科技產業(yè)、金融服務業(yè)、航運物流和制造業(yè)中心。2017年國家把推進粵港澳大灣區(qū)建設上升為國家戰(zhàn)略,以建設“世界第四大灣區(qū)”為目標,構建國家全面開放新格局。

1.3 灣區(qū)再認知：不是所有的海灣都稱灣區(qū)

“灣區(qū)”不簡單是所有擁有海灣的區(qū)域,而是在“灣區(qū)”范圍內,交通互通互聯(lián)，資本金融集聚，高級人才匯集,各類資源高效配置,并由此衍生出灣區(qū)經濟。灣區(qū)以其合群、聚港、擁海、抱灣的特征令其成為區(qū)域經濟、創(chuàng)新經濟、開放經濟和綠色經濟的復合體。

1.3.1 灣區(qū)是較強區(qū)域配置能力中心主導的城市群

灣區(qū)是一種由共享水體的沿海、沿灣核心區(qū)域和共享港口等產生向心力的外圍腹地共同構成的“城市群”。一般包括核心城市和外圍城市,每個城市的地位與作用不盡相同,因共享灣區(qū)而緊密聯(lián)系。其中核心城市一般為政治、經濟或者金融、文化中心,在經濟總量、產業(yè)發(fā)展、人口密度方面都處于區(qū)域主導或領先地位,其他城市圍繞著核心城市謀求產業(yè)與職能的錯位發(fā)展，以共同提升整個灣區(qū)經濟的競爭力。每一個世界級灣區(qū)背后,都有一個世界級城市群。

1.3.2 灣區(qū)是創(chuàng)新引領地區(qū)

灣區(qū)具有避風、岸線長、腹地廣等特點,更適合建設大型港口,優(yōu)先發(fā)育港口經濟,并以此為發(fā)端實現(xiàn)“港口經濟→工業(yè)經濟→創(chuàng)新經濟”的升級。當今世界灣區(qū)正處在“創(chuàng)新經濟”發(fā)展階段,主要通過創(chuàng)新引領灣區(qū)整體發(fā)展。灣區(qū)內集聚高端人才、研發(fā)科技、發(fā)明專利、孵化資本、產業(yè)協(xié)作平臺等創(chuàng)新資源,致力于創(chuàng)新突破和技術投資,大力發(fā)展信息經濟等新經濟門類,產業(yè)結構發(fā)生根本性改變,并呈現(xiàn)高級化發(fā)展特征,成為引領技術變革的領頭羊。三大世界級灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展一覽表見表1。

表1 三大世界級灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展一覽表

1.3.3 灣區(qū)是高端要素集聚地區(qū)

從高端分布要素來看,灣區(qū)內往往集聚了各類高端的產業(yè)結構、經濟要素、資本要素以及基礎設施。灣區(qū)內金融服務、信息服務等知識和資本密集型高端服務業(yè)高度發(fā)達。從三大世界級灣區(qū)高端要素(表2)集聚情況分析,三產比重均在80%以上,灣區(qū)內跨國公司、金融總部集聚,均設有高能級國際性機場、港口。

1.3.4 灣區(qū)是國際國內開放樞紐

灣區(qū)海岸線長、腹地廣,使得灣區(qū)能在面積相對小的空間孕育多個港口城市。同時,依托外向型的空間特征,灣區(qū)地區(qū)先天具備低廉的海運條件和悠久的開放歷史,容易成為對外開放的重要樞紐。另外,灣區(qū)城市,尤其是灣區(qū)內核心城市,集聚了大量的國際人才、資金、技術等要素資源,一般建有高能級的機場、港口等交通設施,既是對外開放的重要門戶,又是連接本國市場和國際市場的重要節(jié)點,能最先吸納外商直接投資,引進國外先進技術和生產方式。

表2 三大世界級灣區(qū)各類高端要素一覽表

1.3.5 灣區(qū)是生態(tài)宜居、人文發(fā)達地區(qū)

與直線型或外突的弧形濱海地區(qū)相比,灣區(qū)三面環(huán)陸,擁海抱灣,因此具備了比一般沿海地區(qū)更優(yōu)越的生態(tài)和區(qū)位,如避風、水深和防凍等優(yōu)點。由于灣區(qū)靠近海洋、海灣,環(huán)繞大面積水域,溫差較小,由此形成了怡人的自然環(huán)境和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境。另外,灣區(qū)良好的氣候條件,提供了最適合人類居住的環(huán)境,能夠吸引大量高端人才云集,形成包容性極強的移民文化,匯聚無限的創(chuàng)新活力,容易吸引各種文化機構如博物館、圖書館等集中在此,容易舉辦各種文化交流活動如音樂節(jié)、電影節(jié)等,容易發(fā)展成為人文發(fā)達地區(qū)。

2 《臺州灣區(qū)經濟發(fā)展試驗區(qū)空間規(guī)劃》主要內容

2.1 臺州灣區(qū)概況

臺州灣區(qū)位于浙江中東部,東瀕東海,生態(tài)本底優(yōu)越,港、灣資源豐富,擁有浙江省三分之一的大陸海岸線和五分之一的海島。在全省六大重點灣區(qū)中,臺州獨占三灣,三門灣、臺州灣、樂清灣緊緊相擁。臺州灣區(qū)在浙江全省“大灣區(qū)”戰(zhàn)略格局中地位突出,位于甬臺溫臨港產業(yè)帶的樞紐區(qū)域,是浙江省重點支持的灣區(qū)經濟發(fā)展試驗區(qū)。臺州建設“大灣區(qū)”,具有極大的先天優(yōu)勢與有利條件。見圖1。

圖1 臺州在浙江全省大灣區(qū)中的區(qū)位

2.2 規(guī)劃主要內容

2.2.1 目標定位

結合浙江省大灣區(qū)空間發(fā)展總體目標和臺州灣區(qū)發(fā)展基礎,提出打造“港產城灣一體化發(fā)展的國際化灣區(qū)城市”的總體目標定位,具體包括打造甬臺溫臨港產業(yè)帶高端制造灣區(qū),具有國際影響力的和合灣區(qū),獨具魅力的山海生態(tài)旅游灣區(qū),浙江大灣區(qū)聯(lián)動發(fā)展的樞紐城市。

2.2.2 空間布局

通過擁灣發(fā)展、向灣集聚的空間引導,打造“一體兩翼、三帶四區(qū)”的灣區(qū)總體空間格局。

1)聚力發(fā)展“一體”

打造以臺州灣所在區(qū)域為主體的灣區(qū)經濟發(fā)展核心區(qū)。大力推進臺州中心城區(qū)發(fā)展,形成高端服務、創(chuàng)新集聚、實業(yè)制造、港口樞紐四位一體的灣區(qū)核心,增強灣區(qū)核心的輻射帶動作用。

2)提升發(fā)展“兩翼”

提升發(fā)展南北兩大灣區(qū)重點發(fā)展片區(qū)?！氨币怼比T灣區(qū),全面實施北融寧波戰(zhàn)略,以生態(tài)型海洋新興產業(yè)發(fā)展為主導,建設滬甬臺產業(yè)協(xié)作示范區(qū)、甬臺溫臨港產業(yè)帶新興海洋產業(yè)基地。“南翼”樂清灣區(qū),全面實施對接溫州戰(zhàn)略,深化對臺經貿合作,建設臺州南向開放橋頭堡、甬臺溫臨港產業(yè)帶高端制造示范區(qū)、國家對臺合作試驗區(qū)。

3)串聯(lián)發(fā)展“三帶”

串聯(lián)發(fā)展三條灣區(qū)發(fā)展功能帶?！把睾．a業(yè)創(chuàng)新帶”串聯(lián)沿海重要產業(yè)平臺,全力推進高能級創(chuàng)新平臺建設,打造甬臺溫臨港產業(yè)帶高端制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展高地?！昂Ｑ笮蓍e旅游帶”依托各類國家級省級風景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)、特色海島,大力發(fā)展濱海度假等旅游業(yè)態(tài),打造浙東南濱海及海洋海島時尚休閑最佳目的地?！拔鞑可鷳B(tài)養(yǎng)生帶”對接浙江省大花園戰(zhàn)略,依托天臺山、神仙居和臨海、黃巖西部山水生態(tài)資源,重點發(fā)展環(huán)境友好型和綠色環(huán)保型產業(yè),打造長三角山海生態(tài)養(yǎng)生后花園。

4)重點謀劃“四區(qū)”

重點謀劃和打造四大國家級功能區(qū),包括三門東部海洋經濟發(fā)展示范區(qū)、頭門港經濟開發(fā)區(qū)、臺州高新技術產業(yè)園區(qū)和海峽兩岸(玉環(huán))融合發(fā)展實驗區(qū)。

3 灣區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新思考

在重新認識“灣區(qū)”基礎上,本次研究以《臺州灣區(qū)經濟發(fā)展試驗區(qū)空間規(guī)劃》為例,從灣區(qū)發(fā)展策略、規(guī)劃理念、工作方式三方面提出灣區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新思考。

3.1 灣區(qū)發(fā)展策略創(chuàng)新

3.1.1 探索區(qū)域一體和分工協(xié)作的空間戰(zhàn)略

臺州灣區(qū)既處于長三角城市群南翼重要節(jié)點,也位于浙江省大灣區(qū)甬臺溫臨港產業(yè)帶核心節(jié)點,在空間戰(zhàn)略上深度參與區(qū)域大分工、大合作,以接滬、聯(lián)杭、融甬為重點,強化臺州灣區(qū)與滬杭甬的區(qū)域分工協(xié)作。一方面,全面落實長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略,主動接軌上海，融入長三角,充分發(fā)揮民營經濟優(yōu)勢,堅持高質量、創(chuàng)新發(fā)展,高起點謀劃項目載體,打造區(qū)域合作亮點,努力在區(qū)域一體化中找準定位、發(fā)揮作用。另一方面,堅持“立足一帶、融入一環(huán)、對接一通道”,全方位、深度融入全省大灣區(qū)戰(zhàn)略格局,在產業(yè)創(chuàng)新、交通網絡、生態(tài)文旅、設施共享等方面全方位融入浙江大灣區(qū)建設整體格局。見圖2、圖3。

圖2 長三角灣區(qū)城市網絡一體化發(fā)展示意圖

圖3 臺州深度融入全省大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略格局示意圖

3.1.2 謀劃港產城灣一體化融合發(fā)展的發(fā)展路徑

港口是城市的重要資源,是城市先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的重要條件；產業(yè)是城市發(fā)展的主體,是灣區(qū)商流、物流、信息流、資金流和人流的中心；灣區(qū)有著豐富的海洋、生物、環(huán)境資源和地理、生態(tài)、人文、經濟價值,是濱海城市和產業(yè)布局的重要空間。謀劃港產城灣一體化融合發(fā)展,其實質就是通過建立協(xié)調機制,科學配置區(qū)域要素和資源,理順灣區(qū)、港口、產業(yè)和城市的內在關系,促成共生共榮的利益共同體。

臺州灣區(qū)港灣資源豐富、臨港產業(yè)發(fā)達,在發(fā)展路徑上重點謀劃港產城灣一體化融合發(fā)展路徑指引。發(fā)揮臺州港口樞紐門戶效應和灣區(qū)空間資源優(yōu)勢,統(tǒng)籌推進生產力向海灣布局,強化實體經濟支撐集聚作用,提升城市配套服務能級,打造海陸連通、多式聯(lián)運、便捷高效的港口集疏運體系和港航物流服務體系,高水平建設以“港口為龍頭、產業(yè)為支撐、城市為主體、灣區(qū)為依托”的港產城灣一體化灣區(qū)經濟發(fā)展試驗區(qū)。

3.1.3 建立創(chuàng)新驅動和數(shù)字經濟引領的現(xiàn)代產業(yè)體系

新一輪技術革命、產業(yè)革命和數(shù)字經濟變革交融對接,使得科技創(chuàng)新不斷升級。數(shù)字經濟已成為全球經濟增長最重要驅動力,是新時代全球產業(yè)競爭的戰(zhàn)略制高點。浙江省大灣區(qū)也提出建設“全球數(shù)字經濟創(chuàng)新高地”發(fā)展目標。

本次臺州灣區(qū)規(guī)劃提出強化創(chuàng)新驅動和數(shù)字經濟引領,建立現(xiàn)代化、國際化,具有核心競爭力的灣區(qū)產業(yè)體系。一方面,推進傳統(tǒng)產業(yè)智能化改造,謀劃發(fā)展一批未來新興產業(yè),培育若干個千億級臨港和濱海產業(yè)集群,打造具有較強國際競爭力的現(xiàn)代化智造高地。另一方面,整合優(yōu)勢產業(yè)資源,強化產業(yè)“龍頭領航、知識創(chuàng)新、生產服務”能力,引導產業(yè)鏈從附加值較低的生產制造環(huán)節(jié)向附加值更高的兩端延伸,實現(xiàn)產業(yè)體系的進階式提升。在此基礎上,引導大項目向沿海臨港區(qū)域集中布局,突出戰(zhàn)略大平臺,承載新興大產業(yè),培育構建一批戰(zhàn)略性、高能級的產業(yè)發(fā)展大平臺,以優(yōu)質空間載體支撐強大的產業(yè)集群,構建灣區(qū)產業(yè)空間布局體系,重點打造沿海產業(yè)創(chuàng)新帶和灣區(qū)科創(chuàng)發(fā)展大走廊。

3.1.4 強化灣區(qū)生態(tài)底線管控的生態(tài)保護體系

獨特的地理環(huán)境構成,使得灣區(qū)不僅擁有廣闊的經濟腹地,同時蘊藏著無限的自然生態(tài)潛力。對照國際三大灣區(qū)和粵港奧大灣區(qū)的成功經驗,均離不開生態(tài)環(huán)境質量的支撐。強化生態(tài)底線管控,構建生態(tài)環(huán)境共同體,建立環(huán)保協(xié)同合作機制,建設綠色美麗灣區(qū),是灣區(qū)建設的重要目標。

本次臺州灣區(qū)規(guī)劃以海灣生態(tài)作為本底,強化灣區(qū)資源環(huán)境承載力評價,嚴控灣區(qū)生態(tài)底線、框定灣區(qū)容量上限、科學開發(fā)灣區(qū)資源,構建綠色有機、功能復合的山海自然生態(tài)網絡。按照“三生融合”的理念,打造宜居宜業(yè)宜游優(yōu)質生活圈,推動灣區(qū)品質提升。重點強化底線管控要求,以“陸域生態(tài)底線、海域生態(tài)底線、岸線底線”三線指標管控灣區(qū)生態(tài)紅線。其中,陸域生態(tài)底線包含陸域自然生態(tài)紅線、基本農田紅線、城市藍綠線等控制線；海域生態(tài)底線主要包含海洋生態(tài)紅線、無居民島等控制線；岸線底線主要為自然生態(tài)岸線控制線,強化自然生態(tài)岸線的保護。

3.2 灣區(qū)規(guī)劃理念創(chuàng)新

“灣區(qū)”區(qū)別于一般的城市群最重要的特征在于其涉及海域空間,故在對其進行空間規(guī)劃時,“海域空間”的規(guī)劃內容不可忽視。在規(guī)劃理念上,要從狹隘的陸域國土空間規(guī)劃思想轉變?yōu)楹ｊ懸惑w的空間思想,樹立海陸統(tǒng)籌理念。同時,針對空間規(guī)劃涉及要素眾多,已編規(guī)劃層次、類型多樣等現(xiàn)狀,結合目前國土空間規(guī)劃改革方向,基于要素整合的多規(guī)合一規(guī)劃顯得尤為重要。

3.2.1 堅持“海陸統(tǒng)籌、全域覆蓋”

轉變以往城鄉(xiāng)規(guī)劃只重視陸域規(guī)劃,弱化海域功能引導的觀念,根據(jù)灣區(qū)經濟發(fā)展特點,強調灣區(qū)空間規(guī)劃的“海陸統(tǒng)籌、全域覆蓋”,在“三區(qū)三線”全域空間管控基礎上,增加“海洋生態(tài)紅線”管控要求,形成“三區(qū)四線”全域空間管控體系(表3)。

表3 灣區(qū)“三區(qū)四線”空間管制控制線體系一覽表

3.2.2 踐行“要素整合、多規(guī)合一”

通過已有專項梳理,整合協(xié)調灣區(qū)各類空間要素以及空間規(guī)劃,實現(xiàn)現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、糧食功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃等若干個部門規(guī)劃在灣區(qū)空間內統(tǒng)籌協(xié)調,做到“發(fā)展目標、用地指標、空間坐標”相一致,形成要素疊加、多規(guī)合一的“一本規(guī)劃、一張藍圖、一套指標”。

3.3 灣區(qū)工作方式創(chuàng)新

3.3.1 從平臺入手,建立“一平臺一圖冊”工作模式

為保障后續(xù)工作有序推進,強調從灣區(qū)發(fā)展重大平臺入手,通過明確各個平臺的重點規(guī)劃內容、階段考核目標和建設主管部門等相關規(guī)劃引導,形成“一平臺一圖冊”的空間規(guī)劃成果體系,實現(xiàn)灣區(qū)建設的“可操作、可落地、可管控”。

根據(jù)臺州灣區(qū)產業(yè)空間布局指引,重點打造包括臺州灣產業(yè)集聚區(qū)東部組團、頭門港經濟開發(fā)區(qū)、溫嶺東部新區(qū)、臺州北部灣區(qū)、臺州南部灣區(qū)、天臺經濟開發(fā)區(qū)六個萬畝產業(yè)平臺和臺州中央創(chuàng)新區(qū)、臺州市新興產業(yè)基地、大陳島國家級海島現(xiàn)代化示范區(qū)等若干個特色產業(yè)平臺在內的“6+X”重大產業(yè)平臺。

3.3.2 開展市縣聯(lián)動,探索建立灣區(qū)業(yè)務協(xié)作平臺

發(fā)揮各級平臺的主觀能動性,通過開展市縣聯(lián)動,調動各地自然資源與規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、港航漁業(yè)、發(fā)改、住建、交通、水利等部門協(xié)同作業(yè),以重大平臺建設為抓手,充分交換項目信息和部門意見,共同推進項目“可決策、可落地、可實施”。

4 結 語

展望歷史和未來,浙江發(fā)展的“大灣區(qū)”時代正在到來。對于臺州而言,發(fā)展灣區(qū)經濟、推進“大灣區(qū)”建設,是臺州在新時代的歷史使命和戰(zhàn)略任務。通過大力發(fā)揚大陳島“墾荒精神”,打造“制造之灣、開放之灣、生態(tài)之灣、宜居之灣”,實現(xiàn)臺州高質量、大跨越發(fā)展。

灣區(qū)發(fā)展是一個長期、動態(tài)的過程,需要系統(tǒng)性的總體框架和層次性的技術手段,來實現(xiàn)灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。我們在推進大灣區(qū)建設過程中,還需要不斷地探索與創(chuàng)新,為建設更加美好的世界級大灣區(qū)作進一步努力。