謀劃教育治理的現(xiàn)代化格局

李帆 劉群

推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一。從某種角度而言，它影響和關(guān)系到其他戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，非常關(guān)鍵，同時也面臨諸多變革與挑戰(zhàn)：治理理念的現(xiàn)代化、相關(guān)利益主體之間權(quán)力邊界的厘清與確定、治理方式和工具的變革等。

如何應(yīng)對挑戰(zhàn)，尋找到教育治理現(xiàn)代化的可行路徑？專家有思路，地方有探索。

“橫向分權(quán)”與“縱向放權(quán)”：治的是權(quán)力，理的是關(guān)系

“教育治理治的是權(quán)力，理的是關(guān)系?！苯逃块L陳寶生的一句話，道出了教育治理的精髓。

如何分配權(quán)力、厘清關(guān)系？

可通過“橫向分權(quán)”與“縱向放權(quán)”進行頂層設(shè)計。

“教育部門看似權(quán)力很大，但其實權(quán)力有限。教育治理相關(guān)權(quán)限被分割在人事部門、財政部門、編制部門。”山東省教育廳一級巡視員張志勇建議，不同教育職能部門之間的權(quán)力要實行再分配。

教育部門與財政、人事、編制部門，能不能“鐵路警察各管一段”？“如教師人事管理，編制部門管編制總量，但編制總量內(nèi)的教師隊伍布局由教育部門來統(tǒng)籌;財政部門管總預(yù)算，預(yù)算分配由教育部門主導(dǎo);人事部門管職稱總量、崗位結(jié)構(gòu)，但在評審、崗位結(jié)構(gòu)的分配上由教育部門來確定。這是一個橫向教育治理權(quán)力的再分配。沒有這一步，教育部門自身沒有權(quán)，何談放權(quán)？”

“縱向放權(quán)”，即不同教育治理層級之間要逐級放權(quán)。重在改變自上而下、相對高控的管理體制和方式，把中小學(xué)自主權(quán)放足、放到位。

江蘇省張家港市教育局副局長錢潔雅認為，向中小學(xué)賦權(quán)可包括三個方面：一是人事權(quán)。學(xué)校在招聘教師的時候是否可以不受編制限制、不受人員性質(zhì)限制？二是課程管理權(quán)。現(xiàn)在對課程設(shè)置、課程計劃的要求非常嚴格，是否可以給予學(xué)校—定空間，讓學(xué)校可以根據(jù)實際需要實行必要的長、短課等改革？三是財政管理權(quán)。學(xué)校能否在經(jīng)費總額控制基礎(chǔ)上自主確定預(yù)算方向與預(yù)算項目？

對放權(quán)的目的也要有清晰的定位，是“鼓勵學(xué)校在辦學(xué)理念、育人方式、課程設(shè)置、教學(xué)方式等方面進行探索，允許學(xué)生個性化發(fā)展，避免千校一面”。

教育部基礎(chǔ)教育課程教材發(fā)展中心副主任張國華，曾擔任山東省濰坊市教育局局長多年。他說：“要敢于將權(quán)力真正下放給學(xué)校，做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，學(xué)校會帶來超乎想象的驚喜?！?/p>

濰坊推進中考改革，把學(xué)生綜合素質(zhì)評價權(quán)下放給初中學(xué)校。為了保證綜合素質(zhì)評價的公平公正與透明，所有學(xué)生、家長、教師一起參與制訂評價方案。實施過程中，全社會都在監(jiān)督，全社會都是改革的推進派、明白人?！斑@就是治理現(xiàn)代化，主體明確，多元共治?！?/p>

濰坊還把職稱評聘的權(quán)力下放給學(xué)校，一校一方案，怎么評、用什么標準和程序評都是學(xué)校全員協(xié)商。

但是，“放權(quán)也是有邊界的?！睆堉居绿岢觯逃卫硪_權(quán)，應(yīng)搞清楚各相關(guān)主體的權(quán)力邊界。對教育行政部門和中小學(xué)，要明晰三個清單：一是權(quán)力清單，能干什么。二是責(zé)任清單，必須履行什么責(zé)任。三是負面清單，不能干什么。

很多人也提出，必須發(fā)揮政府在教育治理新格局中的主導(dǎo)作用，把該管的管好，要敢管、善管。

甘肅省蘭州市教育局局長南戰(zhàn)軍認為，政府管什么？主要管方向、管底線。

方向是大局。要緊緊圍繞“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”這一根本問題，全面加強黨對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持立德樹人。

底線是保障。要在依法治教和制度建設(shè)上下功夫，讓權(quán)力放下去有約束，不是“自由落體”。

提升自主管理能力，完善學(xué)校內(nèi)部治理

提高學(xué)校自主管理能力、完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是教育治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。

只有推進學(xué)校治理現(xiàn)代化，學(xué)校才能“活”而有序，才能以現(xiàn)代化之校園培養(yǎng)出一批又一批的新時代公民。

甘肅省張掖市甘州區(qū)教育局局長劉文認為，當前學(xué)校自主管理存在一些問題：治理理念相對滯后;校長自主管理的意識和能力較薄弱;學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理。這些問題，導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)獨立性不足、創(chuàng)新性不足、開放性不足。

如何以新思路改善學(xué)校內(nèi)部治理？

浙江杭州學(xué)軍中學(xué)校長陳萍說，提升學(xué)校的自主管理能力，首先要明確學(xué)校的辦學(xué)價值所在和辦學(xué)目標所在，這是一個根本，是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的方向。其次，學(xué)校內(nèi)部治理可以向優(yōu)秀企業(yè)管理制度學(xué)習(xí)，以解決人浮于事、績效考核不能體現(xiàn)績效的問題。最后，落實各種主體責(zé)任，充分發(fā)揮教師、家長、學(xué)生的作用，以提升學(xué)校自主管理能力。

“學(xué)校建立合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在理順各部門之間的功能以及責(zé)、權(quán)、利關(guān)系?！鄙虾Ｊ袕?fù)興高級中學(xué)校長陳永平介紹，復(fù)興高級中學(xué)為每個崗位厘清“該配的人與該做的事”，讓每個人各司其職、各盡其責(zé)。

評價是學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。復(fù)興高級中學(xué)建立起精細化、全覆蓋的教學(xué)質(zhì)量保障體系。教師考核實行“常規(guī)考核與發(fā)展性評價相結(jié)合”，激發(fā)教師隊伍的活力和發(fā)展動力。

提升自主管理能力、完善學(xué)校內(nèi)部治理，校長是關(guān)鍵?！靶ｉL的領(lǐng)導(dǎo)力直接關(guān)系到自主辦學(xué)的水平和效果。”錢潔雅說，校長的價值觀如何，是否具有科學(xué)、民主、法治的管理理念，是否具有溝通協(xié)調(diào)能力、持久的學(xué)習(xí)能力，是否具有教育情懷，是否具有很強的號召力，決定了學(xué)校所能達到的辦學(xué)水平。同時她強調(diào)，教師的參與能力非常重要，在具備教學(xué)引領(lǐng)能力的同時還要有制度執(zhí)行能力和創(chuàng)新能力。

北京師范大學(xué)校長培訓(xùn)學(xué)院副院長徐志勇提出，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)時，需要考慮學(xué)校的組織文化特征：學(xué)校是一個低風(fēng)險、慢反饋的機構(gòu);學(xué)校的教育服務(wù)對象大多是未成年人;學(xué)校管理方式本身也具有很強的教育性。因此，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)時，其長期導(dǎo)向要注重過程，要關(guān)注如何激發(fā)教師的專業(yè)精神和奉獻精神，管理方式也要符合社會主義核心價值觀的要求。

值得一提的是，在構(gòu)建社會參與教育治理機制的問題上，大家給予了特別關(guān)注。

“家長參與學(xué)校治理，要在發(fā)揮社會教育資源的作用、學(xué)校辦學(xué)過程的監(jiān)督、育人合力的形成等方面發(fā)揮作用?！蹦蠎?zhàn)軍說。

“將來是不是可以建立一個由社區(qū)各行各業(yè)人士組成的學(xué)區(qū)委員會，聘請人大代表、社區(qū)居民等參與學(xué)校的日常監(jiān)督？”錢潔雅建議。

張志勇介紹，從2009年開始，山東省就要求全省中小學(xué)設(shè)置學(xué)校家長委員會。從班級家長委員會、年級家長委員會、學(xué)校家長委員會，到現(xiàn)在開始組建社區(qū)家長委員會，各級家長委員會在“參與學(xué)校民主管理、支持教學(xué)特別是課程改革、提升家庭教育水平”等方面起到了重要作用。

以共治求善治：轉(zhuǎn)變治理機制，創(chuàng)新治理方式

在南戰(zhàn)軍看來，教育治理現(xiàn)代化就是一個“以共治求善治”的過程，是多元主體共同促進教育發(fā)展的過程。

這需要我們轉(zhuǎn)變治理機制和治理方式。

“建設(shè)校務(wù)委員會、教職工代表大會、學(xué)生代表大會等，說到底是學(xué)校內(nèi)部的共治與自治。共治必須作為完善學(xué)校內(nèi)部治理體系的重大治理架構(gòu)建設(shè)起來?！睆堉居绿岢?，關(guān)鍵是要實現(xiàn)法治，這是教育治理現(xiàn)代化的根本。

“《中華人民共和國憲法》規(guī)定，國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。所有學(xué)校是不是依法做到了？國家的課程方案、課程標準、學(xué)業(yè)質(zhì)量標準，貫徹得怎么樣？在法治規(guī)范下進行教育治理，是加快推進教育治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和保障。”

南戰(zhàn)軍認為，在依法治教的過程中還存在一些問題，如法律涵蓋面不全，學(xué)前教育、家庭教育、校園安全、網(wǎng)絡(luò)教育等領(lǐng)域亟待立法。有些法律需要與時俱進進行修訂。法律的執(zhí)行效度還需要進一步提升，一些灰色領(lǐng)域因界限不明、責(zé)任不清導(dǎo)致法律的執(zhí)行效度較低。

怎么解決？一是加快立法和修法，二是增強法律的可操作性。錢潔雅建議，一部法律或制度出臺后，要有一系列配套文件進行系統(tǒng)化的整體設(shè)計，以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實。如下放給學(xué)校教師招聘權(quán)，就關(guān)涉學(xué)校招聘的規(guī)范、流程、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，還涉及績效工資方案，因為用人權(quán)與分配權(quán)是緊密相連的。“法律很重要，如何保障法律的執(zhí)行也同樣重要。”

依法治教是底線，在此之上是治理創(chuàng)新的空間。

李楨所在的吉林省新優(yōu)教育集團，與當?shù)卣炗喎珊贤?，受委托管理薄弱學(xué)校和新建學(xué)校。合同約定了新優(yōu)教育集團在委托管理過程中擁有的人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)，同時約定了非常嚴謹?shù)霓k學(xué)評估體系，附在合同后面。由政府聘請第三方，根據(jù)這個體系對新優(yōu)教育集團的委托管理工作進行評估。

短短三年，受委托學(xué)校的教育質(zhì)量得到很大提升。原來薄弱學(xué)校學(xué)生流失嚴重，現(xiàn)在學(xué)位滿足不了老百姓的需求。“我們探索的是辦學(xué)所有權(quán)和‘經(jīng)營權(quán)二權(quán)分離。一方面學(xué)校公辦屬性不變，招生仍然是劃片就近入學(xué)，保證辦學(xué)方向和政府的辦學(xué)主導(dǎo)作用;另一方面又通過法治的方式，實現(xiàn)了學(xué)校自主權(quán)的有限有效回歸，激發(fā)了辦學(xué)活力。”李楨總結(jié)道。

與治理方式變革相伴的是治理工具的現(xiàn)代化。張志勇認為，治理工具要積極變革，未來可以更多采用合作治理、第三方治理、大數(shù)據(jù)治理、公開治理、績效治理等工具。

更重要的是，“要建立與現(xiàn)代化教育相適應(yīng)的教育評價標準和體系”。中國教育學(xué)會副秘書長高書國提出四點建議，一是要建立以共享和共同發(fā)展為理念的評價工具，二是構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的教育評價數(shù)據(jù)庫，三是鼓勵學(xué)校和地方建立多元化的評價手段和評價模式，四是構(gòu)建有中國特色、能夠走向世界的教育評價理論、評價方法和評價工具。

“未來教育改革、發(fā)展和治理的重點在于實現(xiàn)四個回歸：回歸學(xué)校，回歸課堂，回歸教師，回歸學(xué)生。未來教育治理的格局，要從以政府宏觀治理為主轉(zhuǎn)為宏觀與微觀相結(jié)合的治理模式為主，讓每所學(xué)校和教育的每個細胞都充滿生機和活力?！备邥鴩f。