監(jiān)察與檢察辦案銜接機(jī)制探究

黃瑩

摘 要：監(jiān)察委員會將案件移送檢察院這一辦案環(huán)節(jié)，存在退查程序不完善、強(qiáng)制措施執(zhí)行主體不當(dāng)、未采取留置措施人員的移交存在漏洞、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)高位階有所欠缺等問題。要全面認(rèn)識職務(wù)犯罪案件的辦案目的，全新認(rèn)識刑事訴訟的理念，在更新觀念的前提下，從建立常態(tài)化的辦案銜接機(jī)制，逐步建立案件信息化移送平臺等方面，構(gòu)建良性的監(jiān)檢辦案銜接機(jī)制。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會 檢察機(jī)關(guān) 辦案銜接

一、監(jiān)察委移送案件的基本情況

WZ市檢察機(jī)關(guān)2017年辦理監(jiān)察委移送案件27件38人，2018年辦理82件119人，2019年1至2月辦理14件19人。2017年系檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸年，該年1-6月份，全市未新立案職務(wù)犯罪案件，故總體案件數(shù)較少。

（一）移送案件采取強(qiáng)制措施和罪名情況

2017年辦理的38人當(dāng)中，采取逮捕措施16人，取保候?qū)彺胧?2人。2018年辦理的119人當(dāng)中，采取逮捕措施61人，取保候?qū)彺胧?6人，未采取強(qiáng)制措施2人（注：犯罪主體是單位）。2019年1至2月，辦理的19人當(dāng)中，采取逮捕措施12人，取保候?qū)彺胧?人。具體情況如表1所示。各罪名中貪污罪、受賄罪、挪用公款罪三個罪名比重最多，分別占了總數(shù)的39%，26%，14%，具體情況如圖1所示。

另從檢察院的案卡信息看，一些案件的強(qiáng)制措施時間早于檢察院收案時間，原因是為了執(zhí)行監(jiān)察委、檢察院辦案中的“無縫銜接”原則要求，對犯罪嫌疑人先行拘留或逮捕，再將案件移送。

（二）移送案件檢察機(jī)關(guān)提前介入情況

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，提前介入的要求以重大、疑難、復(fù)雜案件為限，可以由監(jiān)察委以書面形式提出，提前介入期限為15日以內(nèi)。實(shí)務(wù)中的情況較為靈活，未完全遵循規(guī)定要求。從提前介入案件數(shù)量而言，全部案件均普遍存在檢察院指派檢察人員提前介入的情況。從啟動的時間點(diǎn)而言，在相關(guān)銜接規(guī)定出臺之后，啟動的時間點(diǎn)均在監(jiān)察委案件審理部門介入案件之后，一般由案件審理部門提出提前介入要求。從啟動形式而言，提前介入無書面的文書，均通過口頭形式。從提前介入的內(nèi)容而言，以閱卷為主，就閱卷中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行溝通，但不接觸涉案人員;主要圍繞案件的定性、證據(jù)、事實(shí)認(rèn)定等問題，提出意見。從提前介入的人員而言，均為員額檢察官或以員額檢察官組成的工作小組，且該員額檢察官作為后續(xù)承辦案件的檢察官。從提前介入的期限而言，均未超過15日的期限規(guī)定，實(shí)務(wù)當(dāng)中，掌握較為靈活，如提前介入結(jié)束后還有其他問題，均可通過電話進(jìn)行溝通。

（三）移送案件退回監(jiān)察委調(diào)查情況

2017年至2019年2月WZ市檢察機(jī)關(guān)辦理的123起案件中，僅一起受賄案件退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查，退回調(diào)查時間為26天。該案的退查目的系為了查清另一起案件的事實(shí)。從退查情況看，退查程序本身運(yùn)行順暢，但實(shí)務(wù)中監(jiān)察委傾向于采取不退查的原則，故退查案件需要監(jiān)察委、檢察院之間充分溝通協(xié)調(diào)才達(dá)成退查。在強(qiáng)制措施方面，該退查案件的犯罪嫌疑人原被采取留置措施，移送檢察院后被決定逮捕，退查后未重新采取留置措施，而是參照退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的方式，不變更犯罪嫌疑人逮捕的強(qiáng)制措施，未辦理換押手續(xù)。

（四）移送案件對犯罪嫌疑人執(zhí)行的情況

《監(jiān)察法》第43條第3款規(guī)定：“監(jiān)察委員會采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合?！薄缎淌略V訟法》第3條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！睂?shí)務(wù)中，WZ市已成立三個留置場所，在案件審理階段，執(zhí)行留置措施主要為監(jiān)察委人員，公安機(jī)關(guān)成立專門部門配合監(jiān)察委案件的執(zhí)行工作。當(dāng)案件從監(jiān)察委移送至檢察機(jī)關(guān)時，需要由公安機(jī)關(guān)配合，檢察人員參與，將犯罪嫌疑人從留置場所帶至看守所;實(shí)際操作中，人員的移交一般先于案卷的移交，檢察人員先開出手寫的拘留證，帶著拘留證參與對犯罪嫌疑人的移交工作。對于被留置人員，在2018年《刑事訴訟法》修改以前，在人員從留置場所帶至看守所的過程中，檢察人員準(zhǔn)備“逮捕決定書”，宣讀逮捕決定，并由公安機(jī)關(guān)制作逮捕證，執(zhí)行逮捕。在2018年《刑事訴訟法》修改以后，根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，留置案件移送之后，檢察機(jī)關(guān)要先對犯罪嫌疑人刑事拘留，為此，檢察人員需準(zhǔn)備“拘留決定書”，宣讀拘留決定，并由公安機(jī)關(guān)制作拘留證，執(zhí)行拘留。

（五）其他情況

一是案件同步錄音錄像移送。根據(jù)規(guī)定，所有案件原則上不移送同步錄音錄像，當(dāng)檢察院就證據(jù)存疑等情形存在異議時，可以向監(jiān)察委調(diào)取相應(yīng)時段的同步錄音錄像，實(shí)務(wù)中均按照規(guī)定執(zhí)行，全部案件以犯罪嫌疑人認(rèn)罪居多，調(diào)取同步錄音錄像很少。二是調(diào)查對象在監(jiān)察委調(diào)查階段，不能委托律師。監(jiān)察委給調(diào)查對象的《權(quán)利義務(wù)告知書》上，未列明其有委托律師的權(quán)利。

二、監(jiān)察委移送案件銜接中存在的問題

從WZ市查辦的職務(wù)犯罪案件情況看，總體上監(jiān)察委與檢察院之間銜接順暢，能夠較好地適應(yīng)辦案的需要，特別是提前介入機(jī)制，有效地提高了辦案的質(zhì)量，使案件在移送之前已作了充分地溝通，為后續(xù)順利起訴提供了保障。為更加規(guī)范監(jiān)察委移送檢察院案件的程序，體現(xiàn)文明辦案，突出辦案的公信力，有幾個方面的問題，值得進(jìn)一步思考。

（一）提前介入的問題

從調(diào)研的情況看，提前介入超出了相關(guān)文件僅對“重大、疑難、復(fù)雜”案件才適用的要求，體現(xiàn)了監(jiān)察委、檢察院辦案人員均極為慎重對待案件辦理的工作態(tài)度。之所以提前介入，而不是等案件移送檢察院之后再進(jìn)行溝通，原因有三方面：一是案件移送檢察院之后審查期限較為緊張，特別是被采取留置措施的案件，需要同時作出拘留決定;二是很多證據(jù)存在“不可彌補(bǔ)性”的特點(diǎn)，需要在檢察人員的指導(dǎo)下及時固定證據(jù)。如通話記錄通常只保留六個月，住宿的登記記錄通常只保留一個月，微信內(nèi)容的提取需依托于被查獲的手機(jī)等;三是當(dāng)事人主觀故意方面的證據(jù)具有“時效性”。主觀故意的證據(jù)往往被調(diào)查人員或偵查人員忽略，如不及時固定，案件一旦到審查起訴階段或者審判階段，當(dāng)事人提出辯解，將很難指控犯罪，或指控效果不好。如調(diào)查人員傾向于訊問調(diào)查對象是否收受了財(cái)物，而其對所收受財(cái)物的主觀認(rèn)識不置可否，一般這種情況下，調(diào)查人員至少要再訊問其與行賄人之間有無其他經(jīng)濟(jì)往來等，以避免案件到審查起訴或?qū)徟须A段，犯罪嫌疑人以雙方平時有正常經(jīng)濟(jì)往來等其他理由提出抗辯。

（二）退回補(bǔ)充調(diào)查程序的問題

退回補(bǔ)充調(diào)查的問題，主要不是退查程序本身，而是在于監(jiān)察委的調(diào)查程序和檢察院的刑事訴訟程序之間存在邏輯難題。一是強(qiáng)制措施的變換邏輯未理順。犯罪嫌疑人在審查起訴階段被逮捕，退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查之后，是否應(yīng)該將強(qiáng)制措施變更為留置，相關(guān)辦案程序未予以規(guī)定。實(shí)務(wù)中臨時變通的辦法是不變更犯罪嫌疑人逮捕的強(qiáng)制措施，也未辦理退查的換押手續(xù)。二是訴訟程序的變換邏輯未理順。犯罪嫌疑人在審查起訴階段屬于刑事訴訟程序，案件退回監(jiān)察委調(diào)查，又回到監(jiān)察委的調(diào)查程序，這種從調(diào)查程序到刑事訴訟程序再到調(diào)查程序的反復(fù)，有違指控應(yīng)在一個司法程序體系或者至少應(yīng)遵循一個順序的體系之邏輯。

（三）未采取留置措施的人員移交問題

該情形下，人員移交存在強(qiáng)制措施的空檔期。如果一般刑事案件，公安機(jī)關(guān)會對無逮捕必要的犯罪嫌疑人辦理取保候?qū)?，要求犯罪嫌疑人遵循取保候?qū)彽囊?guī)定，并設(shè)置了人?；蛸Y保的條件，以往檢察院辦理自偵案件也是如此。但現(xiàn)在監(jiān)察委采取的措施只有留置一種，對于未留置人員，無任何強(qiáng)制性的約束措施。無論采取措施與否，案件承辦人與調(diào)查對象或犯罪嫌疑人之間，都是電話聯(lián)系，在需要的時候，要求其到案配合審查，但是所起到的威懾效果和規(guī)范意義完全不同。未留置人員移送檢察機(jī)關(guān)之后，以《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第316條為參考，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)作出處理決定，重大、復(fù)雜的案件不得超過20日對其采取強(qiáng)制措施[1]。在這20日內(nèi)，犯罪嫌疑人的監(jiān)管完全空白。個別地區(qū)也發(fā)生了案件移交，但人未到案的情況。

（四）證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)高位階欠缺的問題

通過提前介入，檢察機(jī)關(guān)可以對監(jiān)察委在調(diào)查階段對證據(jù)收集、固定、審查、運(yùn)用以及法律適用等活動提出建議，但發(fā)現(xiàn)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)高位階欠缺，主要體現(xiàn)為三大不平衡的問題。一是注重言詞證據(jù)，不注重客觀證據(jù)中的細(xì)節(jié)證據(jù)。主要體現(xiàn)是行受賄案件中。近三年來，貪污類案件和行受賄案件比重居多，其中貪污罪的客體是國家財(cái)產(chǎn)，貪污行為的過程有書證予以印證，而書證由于具有固定性的特點(diǎn)，證據(jù)鏈較穩(wěn)定。但是行受賄案件由于是一對一的證據(jù)模式，一般只有行受賄雙方在場，盡量不留痕跡，當(dāng)面收受現(xiàn)金的情況居多，因此必須將證據(jù)加以固定，如行賄案件的行賄時間、地點(diǎn)、取款時間、包裝情況、受賄人有無不在場等細(xì)節(jié)。二是注重定罪證據(jù)，不注重量刑證據(jù)。如自首、坦白等量刑情節(jié)的證據(jù)收集較簡略，其中最具代表性的便是歸案經(jīng)過，通常只記錄最基本的要素，比如何時何地將被調(diào)查人帶走，但是如何掌握這一信息均沒有記錄，這一細(xì)節(jié)的記錄與否直接影響對坦白、自首的認(rèn)定。三是注重證據(jù)有無收集，不注重證據(jù)形式要件。個別的證據(jù)形式要件尚有欠缺，如扣押、搜查筆錄存在沒有兩個調(diào)查人簽字的問題。

三、完善移送銜接機(jī)制的建議

第一，要對訴訟的理念有全新的認(rèn)識。從法律體系而言，檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸、監(jiān)察委成立等，受到?jīng)_擊最大的是刑事訴訟的理念。刑事辦案的工作者直接面臨的困惑是，監(jiān)察委調(diào)查具有偵查的全部形式，卻不屬于刑事訴訟的階段，更不屬于刑事偵查。為此，要跳出原有的刑事訴訟框架，樹立涉及監(jiān)察委辦案的全新刑事訴訟理念。一要從政治學(xué)的視角看待監(jiān)察委調(diào)查與檢察刑事訴訟程序的架構(gòu)。監(jiān)察委作為政治機(jī)關(guān)，其在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的過程中，或會把講政治放在首位，從而使得監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行帶有鮮明的政治特質(zhì)[2]。二要樹立檢察引導(dǎo)理念。在監(jiān)察委調(diào)查期間，檢察院已由傳統(tǒng)的刑事案件審查者變?yōu)榻槿胝{(diào)查、引導(dǎo)取證的調(diào)查共同體，這無疑有助于監(jiān)察委在收集、固定、審查和運(yùn)用證據(jù)時做到與審查起訴、審判相一致，確保監(jiān)察委調(diào)查的事實(shí)證據(jù)能夠經(jīng)得起后續(xù)司法程序的嚴(yán)格檢驗(yàn)[3]，實(shí)現(xiàn)以審判為中心的訴訟制度。

第二，要建立常態(tài)化的辦案銜接機(jī)制。應(yīng)回歸相關(guān)文件規(guī)定的僅就重大、疑難、復(fù)雜案件啟動提前介入機(jī)制，應(yīng)允許案件依法退查，建立案件同步錄音錄像全面移送等制度。一是規(guī)范案件退查機(jī)制。退查機(jī)制面臨刑事訴訟程序與監(jiān)察調(diào)查程序的退回邏輯。只要秉持現(xiàn)有架構(gòu)下的定位，即監(jiān)察調(diào)查不屬于刑事訴訟程序，監(jiān)察調(diào)查按照刑事審判的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行取證，可以作為刑事訴訟證據(jù)使用，就能夠理順退查程序。《關(guān)于羈押犯罪嫌疑人、被告人實(shí)行換押制度的通知》規(guī)定，對在押犯罪嫌疑人、被告人變更刑事訴訟程序的，均應(yīng)辦理換押手續(xù)。采取換押制度的目的是為了確?？词厮苤ぐ讣霓k理進(jìn)度、負(fù)責(zé)部門以及準(zhǔn)確計(jì)算羈押期限，防止超期羈押。二是制定同步錄音錄像并根據(jù)量刑情節(jié)決定是否同步移送檢察機(jī)關(guān)?！缎淌略V訟法》規(guī)定偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像;對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像，且實(shí)務(wù)中對于可能無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件的同步錄音錄像均應(yīng)隨案移送。對于該條款應(yīng)該予以參照。三是對于監(jiān)察委不采取留置措施而直接移送檢察院審查起訴的案件，檢察院應(yīng)當(dāng)先對犯罪嫌疑人作出取保候?qū)彽臎Q定，從而既保障監(jiān)察措施與刑事強(qiáng)制措施的有序?qū)?，又可保障刑事訴訟程序的順利推進(jìn)[4]。

第三，要建立信息化的辦案銜接機(jī)制。當(dāng)前監(jiān)察委和檢察院辦案銜接中的諸多問題，都可以通過信息化辦案予以解決。如被采取留置措施的案件的拘留證早于收案日期的問題，可以先通過辦案軟件，由監(jiān)察委將案件電子卷宗先移送至檢察院，檢察院建立案卡信息后，再生成拘留證，就不會出現(xiàn)該類問題。又如執(zhí)行主體的問題，可以通過案件信息化予以理順。檢察院辦案軟件生成拘留證，如果送案給監(jiān)察委，則由監(jiān)察委決定執(zhí)行拘留的主體，如果直接送案給公安機(jī)關(guān)，則由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行拘留。另，監(jiān)察委案件信息化與監(jiān)察委辦案的保密原則并不沖突。案件信息化有利于對辦案活動的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)辦案行為的留痕與可追溯，體現(xiàn)辦案的公開、透明和規(guī)范，是辦案的基本要求。雖然監(jiān)察委在案件的初查階段、案件的調(diào)查方式等方面，具有保密性，但是這不妨礙案件已經(jīng)辦結(jié)后進(jìn)行信息化處理，并將案件電子卷宗推送給檢察院，只要將其中不宜送案的涉密文件不上傳辦案系統(tǒng)，或進(jìn)行辦案軟件內(nèi)的模塊分割，就可以實(shí)現(xiàn)。

第四，要樹立證據(jù)裁判原則。證據(jù)裁判原則要求監(jiān)察委在對涉嫌職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查之時，應(yīng)當(dāng)牢固樹立證據(jù)意識和程序意識，向?qū)徟须A段的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)看齊，高標(biāo)準(zhǔn)、全面、客觀、及時收集與案件有關(guān)的證據(jù)。[5]“高標(biāo)準(zhǔn)”要求監(jiān)察委辦案的規(guī)范化程度不亞于原檢察機(jī)關(guān)職務(wù)類案件辦案的標(biāo)準(zhǔn)。如《監(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定：“監(jiān)察委員會在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！痹摋l第3款還規(guī)定，監(jiān)察委取證同樣適用非法證據(jù)排除規(guī)則。實(shí)務(wù)中，監(jiān)察委均以原檢察院辦案的規(guī)范要求進(jìn)行，甚至更加規(guī)范。這就是說，監(jiān)察委調(diào)查取得證據(jù)材料僅僅具有了“出庭資格”，尚需經(jīng)歷證據(jù)能力和證明力的檢驗(yàn)?！叭妗币蠼⒆C據(jù)鎖鏈，主要是要尋找證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)點(diǎn)，排除枝節(jié)的、不合法的和不合理的干擾因素，即排除合理懷疑。案件的關(guān)鍵事實(shí)應(yīng)當(dāng)有完整的證據(jù)鏈予以證實(shí)，如受賄案件中的利用職務(wù)便利、為他人謀取利益、索取或者收取他人賄賂等認(rèn)定受賄罪的關(guān)鍵事實(shí)均要有相關(guān)證據(jù)予以證實(shí)。“客觀”要求收集案件證據(jù)，在注意正面形成有罪證據(jù)的同時，也要特別注意反面證據(jù)的虛假性的證實(shí)，一方面是重視被告人和辯護(hù)人提出的無罪辯解的事實(shí)與證據(jù)，也要注意可能證明被告人無罪案件的證據(jù)出現(xiàn)，及時對該證據(jù)進(jìn)行分析論證，防止出現(xiàn)無罪的可能。

注釋：

[1]參見伍華軍、陳浣瑩：《我國監(jiān)察委員會辦理職務(wù)犯罪案件銜接問題研究》，《江漢大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2019年第1期。

[2]參見李奮飛：《“調(diào)查—公訴”模式研究》，《法學(xué)雜志》2018年第6期。

[3]參見李奮飛：《職務(wù)犯罪調(diào)查中的檢察引導(dǎo)問題研究》，《法學(xué)雜志》2019年第1期。

[4]參見張?jiān)葡觯骸侗O(jiān)察法與刑事訴訟法銜接探析》，《法學(xué)雜志》2019年1期。

[5]參見吳建雄、王友武：《監(jiān)察與司法銜接的價值基礎(chǔ)、核心要素與規(guī)則構(gòu)建》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第4期。