中國(guó)行政區(qū)劃知多少

高燕軍

我國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整并不罕見(jiàn)，行政區(qū)劃本身也是我們生活中經(jīng)常接觸的內(nèi)容，但多數(shù)人卻并不十分了解我國(guó)的行政區(qū)劃體系。

我國(guó)憲法第三十條規(guī)定：全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。第三十一條規(guī)定：國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。

這樣，除了自治州和較大的市這種特殊情況，憲法中實(shí)際上規(guī)定我國(guó)基本上使用的是省、縣、鄉(xiāng)的三級(jí)區(qū)劃體系，一般學(xué)術(shù)界相關(guān)研究也認(rèn)為我國(guó)區(qū)劃是三級(jí)體系。鄉(xiāng)級(jí)以下的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等屬于基層群眾自治組織，理論上并不屬于行政區(qū)劃層級(jí)之一。

但在實(shí)際情況中，地級(jí)市作為一級(jí)行政機(jī)關(guān)大量存在，這樣就實(shí)際形成了省、地、縣、鄉(xiāng)的四級(jí)區(qū)劃體系。

復(fù)雜的多級(jí)區(qū)劃體系伊犁

雖說(shuō)我們最常見(jiàn)的是省、地、縣、鄉(xiāng)的四級(jí)區(qū)劃體系，這種適用于省和自治區(qū)的絕大部分地區(qū)。但在實(shí)際中，除了這種四級(jí)區(qū)劃體系，還出現(xiàn)了多種變形。

省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體系：

這種類(lèi)型主要存在于直轄市，直轄市的特殊性質(zhì)導(dǎo)致了其內(nèi)部地級(jí)市的取消。另外在河南、湖北、海南、新疆等試點(diǎn)省直管縣的地方，也實(shí)行了這種三級(jí)體系。這里的省直管縣指的是“省直轄縣級(jí)行政單位”，是獨(dú)立于省內(nèi)其他地級(jí)行政區(qū)的單獨(dú)建制。由所在的省直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，與地級(jí)行政區(qū)享有相同的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限的縣級(jí)行政區(qū)。省直管縣中的縣級(jí)市，有時(shí)也被稱(chēng)為省直管市。

省、地、鄉(xiāng)三級(jí)體系：

這種類(lèi)型主要存在于我國(guó)不設(shè)區(qū)的市。這里的不設(shè)區(qū)的市特指未設(shè)市轄區(qū)的地級(jí)市，在地級(jí)市下直接是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處等鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)。民間一般俗稱(chēng)其為“直筒子市”。這種行政結(jié)構(gòu)的顯著優(yōu)點(diǎn)是有利于提高行政效率、降低行政成本，但也在一定程度上加重了市政府的負(fù)擔(dān)。截至2017年，我國(guó)只有5個(gè)地級(jí)市是這種情況，分別是廣東省中山市、廣東省東莞市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市、海南省儋州市。

省、副省、地、縣、鄉(xiāng)五級(jí)體系：

這種極為特殊的情況只有一個(gè)例子，存在于新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州，其下轄塔城、阿勒泰兩個(gè)地區(qū)（地級(jí)行政區(qū)），另外還直轄了3縣級(jí)市、7縣、1自治縣。因此，伊犁哈薩克自治州也成為了我國(guó)唯一的副省級(jí)自治州。這是由相應(yīng)的歷史原因和特殊的民族自治政策造就的特殊例子。

省、地、縣、副縣、鄉(xiāng)五級(jí)體系：

這種體系中多出的縣轄區(qū)是我國(guó)行政區(qū)劃體系改革中遺留的產(chǎn)物。其不是嚴(yán)格意義上的一級(jí)行政區(qū)劃，而是縣級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，性質(zhì)上是一種輔助機(jī)關(guān)?？h轄區(qū)在上世紀(jì)九十年代我國(guó)撤區(qū)并鄉(xiāng)之前是極為普遍的一種行政區(qū)劃單位，建國(guó)初期達(dá)到上萬(wàn)個(gè)。當(dāng)時(shí)絕大部分縣份的區(qū)的數(shù)量從5個(gè)到10個(gè)不等，大縣多的超過(guò)10個(gè)區(qū)。縣轄區(qū)的行政機(jī)構(gòu)稱(chēng)為“區(qū)公所”，縣轄區(qū)管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量平均為4—5個(gè)。當(dāng)前，我國(guó)僅存一個(gè)縣轄區(qū)，即河北省張家口市涿鹿縣南山區(qū)。

副省級(jí)行政區(qū)

生活中我們常常接觸“副省級(jí)市”這一概念，但“副省級(jí)市”并不是省級(jí)行政區(qū)和地級(jí)行政區(qū)之間的級(jí)別，其仍屬于地級(jí)行政區(qū)級(jí)別?！案笔〖?jí)”指的是城市的行政級(jí)別而不是行政區(qū)劃級(jí)別，即指的是市政府領(lǐng)導(dǎo)等的行政級(jí)別是副省級(jí)，較一般的地級(jí)市行政級(jí)別高了半級(jí)。例如濟(jì)南市教育局長(zhǎng)的級(jí)別是副廳級(jí)，而濰坊市教育局長(zhǎng)的級(jí)別是正處級(jí)。

副省級(jí)市的前身是計(jì)劃單列市（國(guó)家社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃單列市），是改革開(kāi)放后為下放部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限而設(shè)置的城市。經(jīng)濟(jì)上越過(guò)省級(jí)管轄，直接與中央掛鉤，具有省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。原來(lái)的計(jì)劃單列市由重慶、大連、青島、寧波、廈門(mén)、深圳和8個(gè)省會(huì)城市組成。1993年，國(guó)家進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，前6市的計(jì)劃單列市資格保留，省會(huì)城市不再實(shí)行計(jì)劃單列。1994年，將原14個(gè)計(jì)劃單列市加上濟(jì)南、杭州，確定為副省級(jí)市（1997年重慶恢復(fù)為直轄市，副省級(jí)城市減少為15個(gè)）。從計(jì)劃單列市向副省級(jí)市的過(guò)渡，減少了省與計(jì)劃單列市之間因權(quán)限劃分不清引起的矛盾和扯皮。

除了副省級(jí)市，還有副省級(jí)市轄區(qū)和副省級(jí)自治州的說(shuō)法。不同的是后兩者都是俗稱(chēng)，沒(méi)有在官方文件中正式出現(xiàn)。

較大的市

“較大的市”這一概念，在1954年即寫(xiě)入憲法。我國(guó)憲法中規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，但對(duì)“較大的市”的具體概念沒(méi)有解釋。在憲法中，實(shí)際涉及了三種“市”：較大的市、省自治區(qū)分為的市和自治州分為的市，這三種市的相互關(guān)系也不是很明確。

“較大的市”的設(shè)立最早是改革開(kāi)放時(shí)期解決地級(jí)市立法權(quán)而設(shè)立。在1982年版的地方組織法中，對(duì)“較大的市”的地方立法權(quán)作了開(kāi)創(chuàng)性的規(guī)定。從此之后，國(guó)務(wù)院開(kāi)始以下發(fā)通知的方式，批準(zhǔn)設(shè)立了四批19個(gè)“較大的市”?！拜^大的市”是具有地方立法權(quán)的特殊的地級(jí)市，在特殊階段發(fā)揮了積極的作用，充分發(fā)揮了地方的主動(dòng)性。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法制制度的改變，設(shè)區(qū)的市開(kāi)始普遍被賦予地方立法權(quán)?！拜^大的市”這一概念逐漸退出歷史舞臺(tái)。立法法、地方組織法中“較大的市”這一概念逐漸被“設(shè)區(qū)的市”所替代。

結(jié)合如今的實(shí)際進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)，市可以分為設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市，較大的市近似于今天設(shè)區(qū)的市。

行政區(qū)劃的未來(lái)

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，行政區(qū)劃的改變將是一個(gè)永恒話題。一成不變的行政區(qū)劃體系必將限制社會(huì)的活力，逐漸探索出一個(gè)符合實(shí)際情況的行政區(qū)劃體系是社會(huì)發(fā)展的必由之路。我國(guó)通過(guò)理論論證、小范圍實(shí)驗(yàn)等方法，逐步探索改革方向。例如，安徽省銅陵市已在2011年成為首個(gè)撤銷(xiāo)全部街道辦事處的地級(jí)市。通過(guò)這樣的嘗試，科學(xué)有序推進(jìn)行政區(qū)劃改革，達(dá)到提高行政效率、因地制宜促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的目的。（資料來(lái)源：觀察者網(wǎng)）