浦東開發(fā)的準(zhǔn)備、研究和早期開發(fā)

李佳能 柴志光 陳長(zhǎng)華 龍鴻彬

浦東開發(fā)的準(zhǔn)備和研究

1978年改革開放后召開的全國城市工作會(huì)議，開啟了全國大中城市編制“城市總體規(guī)劃”的熱潮。在上海市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，同時(shí)組織編制《上海城市總體規(guī)劃》和《上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》。明確“經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”是“總體規(guī)劃”的重要依據(jù)。經(jīng)過一年多的市和區(qū)、縣以及有關(guān)部門共同編制，初步形成《上海城市總體規(guī)劃方案》和《上海市中心城總體規(guī)劃方案》。1981年，在上海展覽館（原中蘇友好大廈）舉辦“上?？傮w規(guī)劃展覽”，向全市人民公開展示，廣泛征求意見。展出期間，參觀者絡(luò)繹不絕。當(dāng)時(shí)，我負(fù)責(zé)第一展廳“總體廳”的解說。每天不斷地講，喉嚨都“冒煙”了。參觀者邊聽邊議論?？吹健翱倛D”標(biāo)示的市區(qū)組成，有來自浦東的參觀者說：“浦西這么大，浦東這么小，什么時(shí)候浦東能建設(shè)得和浦西一樣？”民主黨派人士和其他各界人士參觀展覽后，根據(jù)自己的專業(yè)，也提了許多好的建議。比如，華東師大河口專業(yè)的專家教授就指出盡快治理長(zhǎng)江口的泥沙淤積問題，將有利于上海港口的轉(zhuǎn)移和發(fā)展。

1983年，上海市政府向國務(wù)院申報(bào)了《上海城市總體規(guī)劃方案》。1986年國務(wù)院批準(zhǔn)了《上海城市總體規(guī)劃方案》，并在批復(fù)中指出“要有計(jì)劃有步驟地建設(shè)浦東地區(qū)”。20世紀(jì)80年代編制的《上海城市總體規(guī)劃方案》和《上海市中心城總體規(guī)劃方案》，曾獲得1987年“上海市科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)”“國家建設(shè)部科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)”“全國科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)”。

浦東開發(fā)是領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員和各界人士共同協(xié)作的成果，但關(guān)鍵還在政府。老市長(zhǎng)汪道涵高瞻遠(yuǎn)矚，有戰(zhàn)略眼光，認(rèn)為上海城市發(fā)展制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展。在他的領(lǐng)導(dǎo)下，上海市科委在1984年提出了關(guān)于浦東開發(fā)開放的課題。這個(gè)課題由上海城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院和同濟(jì)大學(xué)合作，研究未來浦東新區(qū)的發(fā)展布局。與此同時(shí)，還有社科院以及其他一些部門也在思考。1987年6月，市政府專門下文成立上海市浦東開發(fā)研究咨詢小組。以汪道涵同志為總顧問，倪天增副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，規(guī)劃局局長(zhǎng)張紹樑為副組長(zhǎng)，我很榮幸成為六名組員之一，后來有人稱“六人小組”。六名小組成員有市委研究室的俞健、市政府發(fā)展研究中心的于品浩、金融研究所所長(zhǎng)陳澤浩、土地局的俞漢卿、外貿(mào)學(xué)院的周漢民和市規(guī)劃院的我。這個(gè)小組的工作地點(diǎn)最初是在外灘33號(hào)的老市政府大堂里面，這里離汪市長(zhǎng)辦公室比較近，汪市長(zhǎng)常常到咨詢小組，指導(dǎo)我們開展各方面的研究。

我們小組著重在金融、貿(mào)易、土地、規(guī)劃、綜合發(fā)展政策等15個(gè)方面開展研究。研究小組不但自己研究，依托原單位研究，還組織市內(nèi)外的力量研究。包括顧問和各方面研究人士在內(nèi)，有300多人。1988年5月2日，上海召開“浦東開發(fā)國際研討會(huì)”。江澤民書記、朱镕基市長(zhǎng)和汪道涵老市長(zhǎng)參加開幕式。晚上由朱镕基市長(zhǎng)宴請(qǐng)100多名專家學(xué)者。在那次研討會(huì)上，我做了《上海浦東新區(qū)總體規(guī)劃構(gòu)想》的發(fā)言。林同炎等一些海外專家提出了很好的意見。大約是1988年夏天，有一次到市委向江澤民同志匯報(bào)，江澤民同志說：“對(duì)浦東開發(fā)研究一定要支持?！?p>

1988年5月，浦東開發(fā)國際研討會(huì)結(jié)束后，與會(huì)者考察陸家嘴

汪道涵同志還帶領(lǐng)我們到蘆潮港去考察過。當(dāng)時(shí)對(duì)浦東開發(fā)的范圍、具體位置并不確定，另外對(duì)上海向何處發(fā)展是有插曲的。20世紀(jì)80年代針對(duì)究竟開發(fā)浦東還是別的地方，爭(zhēng)論蠻多的，就是我們平常講的“北上”“南下”“西移”“東進(jìn)”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)當(dāng)時(shí)比較傾向去金山，也就是“南下”，但金山離上海比較遠(yuǎn)，可以在那里建設(shè)一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的城市，卻沒法真正解決上海金融等第三產(chǎn)業(yè)功能不足的問題。相對(duì)來講，開發(fā)浦東最合適?！皷|進(jìn)”也符合國際大都市發(fā)展的規(guī)律，先沿河、江兩岸，然后從上游到下游、從河口再到?？凇Ｉ虾?shí)際上已經(jīng)驗(yàn)證了這一點(diǎn)。

從基礎(chǔ)設(shè)施來講，浦東是薄弱的，電力、道路、水路交通都不理想，唯一一個(gè)優(yōu)勢(shì)就是污水排放口在東面，許多人不看好浦東?！皩幰治饕粡埓?，不要浦東一間房或者一套房”，這個(gè)說法當(dāng)時(shí)很流行。浦東的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大都是農(nóng)村型的，有少部分是半城市化的。加上當(dāng)時(shí)沿黃浦江有石油、造船、紡織、煉鋼四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，污染不小，因此世界銀行專家不贊成開發(fā)浦東。后來我們經(jīng)過討論、辯論，推薦開發(fā)浦東為第一方案。另外我們?cè)诟聡?、法國專家討論上海地鐵2號(hào)線走向時(shí)，也提出浦東沒地鐵，不利于浦東開發(fā)的問題。本來2號(hào)線不是往浦東，后來我們感覺到，既然力爭(zhēng)要開發(fā)浦東，沒有大容量的交通怎么行？在2號(hào)線選線已定，很快要開工時(shí)，我們硬是把它扭過來，穿過黃浦江，再進(jìn)入浦東。地鐵一般都在道路底下，浦東陸家嘴地區(qū)沒有東西向的路，我們千方百計(jì)規(guī)劃出“世紀(jì)大道”，就是曾經(jīng)的“中央軸線大道”，為地鐵2號(hào)線深入浦東腹地創(chuàng)造了條件。

現(xiàn)在回想起來，當(dāng)時(shí)為什么選擇開發(fā)浦東？20世紀(jì)80年代上海灘真的是到了要“癱”下去的地步。市區(qū)太小，螺螄殼里做道場(chǎng)，每年要承擔(dān)國家相當(dāng)?shù)呢?cái)政收入貢獻(xiàn)量。記得當(dāng)時(shí)整個(gè)上海一年就165億的財(cái)政收入，上交國家105億，自己留下60億，真是吃飯財(cái)政。如果上海要發(fā)展，就真的需要空間的拓展，改變局促的局面。城市長(zhǎng)期超負(fù)荷運(yùn)行，帶來交通緊張、住房困難、環(huán)境污染等嚴(yán)重城市病。浦東開發(fā)順了民意。

值得一提的是1989年5月4日的那次浦東開發(fā)的匯報(bào)會(huì)。當(dāng)時(shí)，朱镕基同志剛從北京、天津考察回來，就立即到浦東聽取開發(fā)浦東研究情況匯報(bào)，會(huì)議地點(diǎn)選在楊高路旁邊的公交五場(chǎng)的一個(gè)車間。朱市長(zhǎng)在聽完匯報(bào)后當(dāng)即表示要向北京、天津?qū)W習(xí)，加大上海開發(fā)浦東的力度。

鄧小平同志一直倡議并要促成浦東開發(fā)開放這件事。浦東開發(fā)是一張政治牌，很重要，它彰顯中國繼續(xù)改革開放的決心。浦東這個(gè)牌打得好。我們國家北面已經(jīng)有了遼東、蘇東、山東，然后下面有浙東，再下面是閩東、廣東，都是東，唯獨(dú)上海的浦東還是比較后進(jìn)。那么現(xiàn)在看來，小平同志的這個(gè)布局是非常大的。

浦東開發(fā)開放是上海提出、中央批準(zhǔn)的一項(xiàng)國家戰(zhàn)略

“浦東新區(qū)”是后來的叫法。1986年國務(wù)院批的《上海城市總體規(guī)劃方案》還叫“浦東地區(qū)”。當(dāng)時(shí)我們?cè)谝?guī)劃院做浦東總體規(guī)劃時(shí)也稱“浦東地區(qū)”。1987年浦東開發(fā)研究小組提出了“新區(qū)”這個(gè)概念。提出新區(qū)的用意是有別于特區(qū)，也有別于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。按照镕基市長(zhǎng)講的，“不特而特”，更容易利用特區(qū)和開發(fā)區(qū)的政策。不過它是城市里新開發(fā)的區(qū)域，不像深圳是在廣州之外的另外一個(gè)地方。新區(qū)“新”在它的很多事情都可以重新考慮，不受制約。1990年國務(wù)院批準(zhǔn)的100號(hào)文件，就稱“浦東新區(qū)”了。

黨中央、國務(wù)院是從國家戰(zhàn)略決策的高度同意浦東開發(fā)的。無論是政治牌、經(jīng)濟(jì)牌，還是上海牌、中華牌、國際牌，都是為了突破東部沿海改革開放的封閉狀況，尤其是上海，處于長(zhǎng)江和沿海這樣一個(gè)交叉地區(qū)。如果把沿海比作“弓”，長(zhǎng)江比作“箭”，那么上海就是“弓”上的中間點(diǎn)，“箭”上的頂尖部位。上海歷來是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，海外影響比較大。從國家戰(zhàn)略的高度來看，開發(fā)浦東就不只是市區(qū)擴(kuò)大到浦東的問題了。國家戰(zhàn)略的高度體現(xiàn)在“開發(fā)浦東、振興上海、服務(wù)全國、面向世界”這16個(gè)字上。浦東開發(fā)不僅為上海，而且為全國，要實(shí)現(xiàn)服務(wù)全國，面向世界，這種指導(dǎo)思想貫穿在浦東開發(fā)的全過程，使浦東新區(qū)很快達(dá)到了一種新境界。

早前，我們小組對(duì)浦東開發(fā)形態(tài)有個(gè)基本設(shè)計(jì)。規(guī)劃了金融貿(mào)易、出口加工、自由貿(mào)易和高科技四大功能。自由貿(mào)易區(qū)，后來實(shí)際上搞成了保稅區(qū)，就是商品進(jìn)入這個(gè)區(qū)以后關(guān)外境內(nèi)，免稅、保稅。出口加工區(qū)，主要受深圳蛇口來料加工等的啟發(fā)。陸家嘴定位很清楚——金融貿(mào)易區(qū)。這三大職能先行。此外還有一個(gè)高科技。上海要發(fā)展不能靠傳統(tǒng)工業(yè)，不能靠大規(guī)模的能耗工業(yè)，于是規(guī)劃了25平方千米的高科技園區(qū)。此外還為浦東新區(qū)規(guī)劃了五個(gè)綜合功能分區(qū)，包括周家渡——六里分區(qū)、陸家嘴——花木分區(qū)、慶寧寺——金橋分區(qū)、北蔡——張江分區(qū)、高橋——外高橋分區(qū)。繼這五大功能分區(qū)之后，包括迪士尼樂園的川沙這一塊也成為新的綜合功能分區(qū)了。這些功能區(qū)決定了當(dāng)時(shí)浦東的經(jīng)濟(jì)支柱。

陸家嘴中心綠地舊貌

浦東的早期開發(fā)

20世紀(jì)八九十年代，上海分別組織過兩次出國考察團(tuán)，對(duì)外宣傳浦東開發(fā)開放。第一次是吸取日本專家小林實(shí)利用舉辦國際博覽會(huì)促進(jìn)浦東開發(fā)的建議在1988年3月由老市長(zhǎng)汪道涵率團(tuán)，前往日本，以“上海浦東開發(fā)和國際博覽會(huì)”為主題，先后在大阪、東京和橫濱召開報(bào)告會(huì)。第二次是1990年1月由市政府副秘書長(zhǎng)葉龍蜚同志帶團(tuán)，前往美國、加拿大、泰國，以“上海浦東開發(fā)開放”為主題，向國際友人和企業(yè)家宣傳浦東開發(fā)準(zhǔn)備和開發(fā)政策等。

1990年2月，市計(jì)劃委副主任吳祥明專門聯(lián)系我們，說市政府準(zhǔn)備向國務(wù)院副總理姚依林匯報(bào)浦東規(guī)劃，要我們準(zhǔn)備圖紙、材料和報(bào)告。后來我們才知道，這一年春節(jié)小平同志又在上海。他老人家再次提出浦東開發(fā)，得到中央高度重視。姚依林回北京不久，中央作出了開發(fā)開放浦東的重大決策。4月18日，李鵬總理在上海宣布：黨中央和國務(wù)院同意上海市加快浦東地區(qū)的開發(fā)，在浦東實(shí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策。4月29日，我接到通知，由沙麟同志和我一起籌備“市政府浦東開發(fā)辦公室”。4月30日，第一批抽調(diào)到浦東開發(fā)辦的同志在市政府碰頭。會(huì)后大家立即奔赴浦東現(xiàn)場(chǎng)辦公！為了讓開發(fā)辦的同志有個(gè)辦公場(chǎng)所，市政府副秘書長(zhǎng)夏克強(qiáng)同志帶人在陸家嘴地區(qū)選址，偶然發(fā)現(xiàn)浦東大道141號(hào)浦東文化館沿馬路的兩層小黃樓合適。那時(shí)候小黃樓的底樓還有洗澡間、衛(wèi)生間、庫房，亂七八糟。我們立即發(fā)動(dòng)大家用兩天時(shí)間整理干凈。5月3日，浦東開發(fā)辦公室正式掛牌。朱镕基、黃菊、倪天增同志都到場(chǎng)了。

當(dāng)時(shí)小黃樓門口擠了很多人。閘北區(qū)有位公務(wù)員叫王有福，主動(dòng)要求參加浦東開發(fā)，后來他如愿以償。還有農(nóng)民表示要捐出自家的房子和地。嚴(yán)橋鄉(xiāng)高潮大隊(duì)的家具廠送來家具。水廠、煤氣公司送水、送氣。市政府辦公廳送來辦公桌椅和空調(diào)。當(dāng)時(shí)辦公條件艱苦，我們四個(gè)主任擠在一間辦公室，接待來訪客人，講到口腔發(fā)炎，忙得都顧不上吃午飯。當(dāng)時(shí)靠的就是這股勁！

當(dāng)時(shí)除市政府有浦東開發(fā)辦，各區(qū)都有，川沙縣也有，形成了“浦東開發(fā)辦熱”。市政府浦東開發(fā)辦公室負(fù)責(zé)浦東這個(gè)范圍內(nèi)的規(guī)劃協(xié)調(diào)、項(xiàng)目洽談、政策落實(shí)和對(duì)外宣傳。說到開發(fā)進(jìn)度，浦東開發(fā)研究時(shí)是這樣描述的：大致三四十年的時(shí)間，基本建成。三四十年是跨世紀(jì)的，當(dāng)時(shí)離21世紀(jì)還有10年。浦東開發(fā)可劃分為三個(gè)階段，第一階段起步開發(fā)大概5年，第二階段重點(diǎn)開發(fā)大概5到10年，第三階段全面開發(fā)大概二三十年。也就是說，先啟動(dòng)開發(fā)，然后重點(diǎn)開發(fā)，再全面開發(fā)。1990年開始啟動(dòng)。楊高路工程，建了六車道，當(dāng)時(shí)在上海來講很了不起。1990年9月，開始建設(shè)外高橋、金橋、陸家嘴三大開發(fā)區(qū)。繼三大開發(fā)區(qū)先行之后，1992年7月，張江高科技園區(qū)也起步開發(fā)了。這四個(gè)各具特色的國家級(jí)開發(fā)區(qū)，好比四根頂梁柱，支撐著浦東新區(qū)的發(fā)展。1993年浦東新區(qū)開發(fā)管理體制從開發(fā)辦提升為管委會(huì)。根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，國務(wù)院又批準(zhǔn)了孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)成為國家級(jí)開發(fā)區(qū)。

記得有一次我和葉龍蜚接待一位“海歸”，陪他考察外高橋。外高橋是保稅區(qū)，但當(dāng)時(shí)除了以前海濱浴場(chǎng)留下的一個(gè)水塔，全是蘆葦蕩，沒什么好看的。外高橋的項(xiàng)目是從保稅項(xiàng)目先開始的。金橋開發(fā)區(qū)建設(shè)主要依托友好城市項(xiàng)目。友城大阪的企業(yè)家投資了300萬元人民幣的“愛麗絲”內(nèi)衣項(xiàng)目。日本藤田公司，在金橋建了0.5平方公里的工業(yè)用地開發(fā)。在陸家嘴，首先是中國人民銀行上海分行搬遷過來，還有建行、招商行等國內(nèi)銀行也紛紛搬過來。1991年，朱镕基同志訪問法國時(shí)，決定和法國合作，進(jìn)行陸家嘴金融中心規(guī)劃，以提升陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)的功能定位。國際招標(biāo)的方案來了，對(duì)外影響更大了。規(guī)劃先行，基礎(chǔ)先行，科技先行，金融先行，開發(fā)策略正確，這樣人才來了，資金來了，還有各方面的項(xiàng)目也就來了。

浦東開發(fā)從一開始就明白，中央政府只給政策，不會(huì)下?lián)苜Y金的。當(dāng)時(shí)有一個(gè)叫“52111”的政策，是給整個(gè)上海的，如五億技術(shù)改造資金等，上海則把這個(gè)政策傾斜到浦東。另外，我們搞土地空轉(zhuǎn)，把部分集體所有權(quán)的土地，“背書”以后預(yù)征，作為開發(fā)區(qū)的預(yù)征土地。這樣把土地預(yù)控、預(yù)儲(chǔ)起來。建立開發(fā)公司，由開發(fā)公司出面把中國商業(yè)銀行在海外的金融機(jī)構(gòu)引進(jìn)來，組成中外合資公司，利用引進(jìn)的資金搞基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，變“生地”為“熟地”，然后一塊土地一塊土地去賣。當(dāng)時(shí)一個(gè)很盛行的話叫“筑巢引鳥”“引鳥筑巢”“鳥帶巢來”?！爸病本褪悄阆戎?，先土地開發(fā);“引鳥筑巢”就是吸引企業(yè)來搞土地開發(fā)，比如日本藤田公司，它是來“筑巢”的，在金橋開發(fā)區(qū)建了一塊工業(yè)用地;“鳥帶巢來”就是企業(yè)來了必然會(huì)帶項(xiàng)目來，項(xiàng)目和土地開發(fā)同時(shí)進(jìn)行。

我們回顧浦東開發(fā)的準(zhǔn)備、研究和早期開發(fā)，不是故步自封，也不是居功自傲，而是要從過去吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，振作精神，團(tuán)結(jié)一心，把浦東開發(fā)大旗舉得更高。

1990年7月，浦東開發(fā)辦領(lǐng)導(dǎo)在商討浦東開發(fā)規(guī)劃（左起：李佳能、沙麟、楊昌基、黃奇帆）

2019年8月20日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)揭牌！黨中央、國務(wù)院賦予上海改革開放新的任務(wù)和使命。這一重大消息使我回憶起1990年4月18日黨中央、國務(wù)院宣布上海浦東開發(fā)開放的激動(dòng)時(shí)刻。我是最早參與浦東開發(fā)規(guī)劃、策劃、研究、咨詢和開發(fā)建設(shè)的浦東“老開發(fā)”之一。當(dāng)年浦東開發(fā)開放是為了實(shí)現(xiàn)“開發(fā)浦東、振興上海、服務(wù)全國、面向世界”的宏偉目標(biāo)。而今，臨港新片區(qū)肩負(fù)著“開放臨港、促進(jìn)浦東、提升上海、服務(wù)全球”的重任。新的任務(wù)一定能完成！新的目標(biāo)一定能實(shí)現(xiàn)！我衷心祝福上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)“一馬當(dāng)先，馬到成功”?。ň庉?黃艷）