完善信用修復(fù)制度的頂層設(shè)計

良好的社會信用是經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把社會信用體系建設(shè)作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、培育和踐行社會主義核心價值觀的基礎(chǔ)性工程，擺在了十分突出的位置，作出了加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)的決策部署，出臺了一系列頂層制度文件，并結(jié)合“放管服”改革、優(yōu)化提升營商環(huán)境等各方面工作，加快構(gòu)建以法律法規(guī)為保障、以信息共享為基礎(chǔ)、以信用監(jiān)管為核心、以聯(lián)合獎懲為手段的覆蓋經(jīng)濟社會各領(lǐng)域、具有更高效率的新型市場監(jiān)管機制和社會綜合治理機制，努力解決各類經(jīng)濟社會活動中的信用風(fēng)險和誠信缺失問題，努力提升全社會的誠信意識和信用水平，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾享有美好生活營造優(yōu)良信用環(huán)境。

隨著我國社會信用體系建設(shè)的深入推進，信用信息共享和公開的力度不斷加大，各類社會主體的信用記錄不斷健全，守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制不斷完善，“信用有價值、失信受懲戒”的理念已在全社會形成廣泛共識。從全國和各地方的工作實踐來看，目前已有大量企業(yè)因存在不良信用記錄而在行政審批、政府采購、項目招投標、信貸融資、評先評優(yōu)、政策扶持、便利化服務(wù)等各方面受到影響，如果被列入聯(lián)合懲戒對象（俗稱“黑名單”）則會處處受限，基本無法繼續(xù)從事經(jīng)營活動。個人失信也同樣會受到懲戒，如果存在嚴重失信行為被列入聯(lián)合懲戒對象，不僅在高消費領(lǐng)域被嚴格限制，甚至影響到個人就業(yè)、創(chuàng)辦企業(yè)、子女就學(xué)等日常生活。由于失信成本的大幅增加，很多失信主體主動糾正失信行為，積極履行法定義務(wù)，并迫切希望盡快解除懲戒措施，減少因失信而造成的不良后果。

可以說，失信聯(lián)合懲戒機制的建立，對懲治和減少當前經(jīng)濟社會各領(lǐng)域存在的突出失信問題、提升各類社會主體的守法誠信意識等發(fā)揮了顯著作用，但失信懲戒只是手段，而不是目的，如果能與失信懲戒相配套，建立一套科學(xué)規(guī)范的信用修復(fù)救濟制度，教育引導(dǎo)失信主體主動糾錯、改過自新、守信自律，則對促進誠信社會建設(shè)具有更大意義。

山東省萊蕪市2018年信用修復(fù)暨信用數(shù)據(jù)歸集培訓(xùn)會 （圖片由萊蕪市信用辦提供）

關(guān)于信用修復(fù)制度建設(shè)，國務(wù)院《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》《 關(guān) 于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件均提出了“建立自我糾錯、主動自新的社會鼓勵和關(guān)愛機制”的政策導(dǎo)向，支持失信主體通過有效方式修復(fù)信用。國家發(fā)改委于今年4月印發(fā)了《關(guān)于進一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)機制的通知》，明確了行政處罰信息的信用修復(fù)規(guī)程。近期，國家市場監(jiān)管總局在修訂《企業(yè)信息公示暫行條例》時，也增加了信用修復(fù)方面的制度條款，規(guī)定企業(yè)完成信用修復(fù)的，其列入經(jīng)營異常名錄、嚴重違法失信名單、行政處罰等信息可以不再向社會公示。另外，陜西、上海、浙江、湖北、河北、貴州、廣東、山東、河南、重慶、甘肅等已經(jīng)或即將出臺信用條例的地方，在信用立法中都有信用修復(fù)方面的制度設(shè)計，浙江等地還制定了公共信用修復(fù)方面的暫行辦法。

匯總各地方信用立法中的信用修復(fù)條款，主要有以下5個方面的規(guī)定：一是規(guī)定了不良信息的披露期限，達到期限后不再公示和查詢；二是在不良信息披露期限內(nèi)，信用主體依法糾正失信行為、消除不良影響，或者通過主動履行義務(wù)、申請延期履行義務(wù)、提供證據(jù)并自主解釋等方式減少失信損失的，可以向信用信息提供單位提出信用修復(fù)申請；三是經(jīng)審查符合信用修復(fù)條件的，信用信息提供單位應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)作出信用修復(fù)決定并報信用工作主管部門，信用工作主管部門應(yīng)當在收到同意書后及時在查詢界面上屏蔽該不良信息；四是信用主體的信用信息修復(fù)后，按照規(guī)定不再作為聯(lián)合懲戒對象；五是信用修復(fù)的具體管理辦法另行制定。

總體來看，我國的信用修復(fù)制度尚處于起步探索階段，國家層面的頂層設(shè)計還不夠完善，比如國家發(fā)改委目前僅對行政處罰信息的信用修復(fù)作出了較為具體的制度安排，但針對聯(lián)合懲戒對象（黑名單）的信用修復(fù)規(guī)則還不明確。另外，各地方信用條例大多對信用修復(fù)的流程、主體責(zé)任、結(jié)果運用等作出了規(guī)定，在具體操作層面還需要進一步細化，比如：如何科學(xué)界定信用修復(fù)的范圍、如何區(qū)分失信行為的類型和程度設(shè)定不同的修復(fù)條件和方式、是否需要在一定時期內(nèi)對同一失信主體的修復(fù)次數(shù)作出限制，等等。

建立健全信用修復(fù)制度是社會信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系到每一個信用主體的切身利益，也是推進信用惠民的一項具體措施，需求迫切，意義重大，建議國家和各地方將其納入信用立法加快推進，最好在核心制度上形成全國統(tǒng)一規(guī)范，完善頂層制度設(shè)計。

一是統(tǒng)一信用修復(fù)的基本概念。從目前各地出臺的信用條例來看，大多將“信用”定義為自然人、法人及其他組織守法和履約的狀態(tài)。也就是說，信用主體一旦存在違法或者違約行為，將會形成不良記錄，被打上“失信標簽”，并伴隨其較長的一段時間，嚴重者還將被列入聯(lián)合懲戒對象，受到各方面限制和懲戒。按照今年7月18日國家發(fā)改委副主任連維良在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上的介紹，信用修復(fù)是指失信主體在徹底糾正失信行為并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的前提下，在接受誠信教育、主動做出守信承諾并按規(guī)定履行相關(guān)社會責(zé)任的前提下，依法依規(guī)退出“黑名單”并相應(yīng)解除失信聯(lián)合懲戒，依法依規(guī)縮短或結(jié)束失信信息公示，依法依規(guī)規(guī)范保存信用記錄的相關(guān)措施和過程。從個人理解和當前實際情況來看，信用修復(fù)可以分為自然修復(fù)和依申請修復(fù)兩種形式。自然修復(fù)是指不良記錄達到法律法規(guī)規(guī)定的最長披露期限后，從所在主體的信用檔案及相關(guān)失信名單中移除，不再對外披露使用；依申請修復(fù)是指在不良記錄披露期限內(nèi)，相關(guān)主體依法糾正失信行為、主動履行義務(wù)、積極改善自身信用狀況，并按照規(guī)定的程序提出信用修復(fù)申請，經(jīng)確認達到信用修復(fù)條件后，提前將不良記錄從其信用檔案及相關(guān)失信名單中移除，不再對外披露使用。我們通常所說的信用修復(fù)主要是指依申請修復(fù)，但無論是自然修復(fù)還是依申請修復(fù)，都應(yīng)視為相關(guān)主體的信用狀況已經(jīng)恢復(fù)至該失信行為發(fā)生之前。

二是統(tǒng)一信用修復(fù)的限制范圍。按照信用修復(fù)的兩種形式，只要失信主體依法糾正了失信行為，履行了法定義務(wù)，其不良記錄達到法律法規(guī)規(guī)定的最長披露期限后都可以自然修復(fù)，但并不是所有的不良記錄都適用依申請修復(fù)。根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于進一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)機制的通知》規(guī)定，對涉及特定嚴重失信行為的行政處罰信息嚴格按照最長公示期限予以公示，公示期間不予修復(fù)，其中主要包括兩類不良信息：一是在食品藥品、生態(tài)環(huán)境、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、消防安全、強制性產(chǎn)品認證等領(lǐng)域被處以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，或吊銷許可證、吊銷執(zhí)照的；二是因賄賂、逃稅騙稅、惡意逃廢債務(wù)、惡意拖欠貨款或服務(wù)費、惡意欠薪、非法集資、合同欺詐、傳銷、無證照經(jīng)營、制售假冒偽劣產(chǎn)品和故意侵犯知識產(chǎn)權(quán)、出借和借用資質(zhì)投標、圍標串標、虛假廣告、侵害消費者或證券期貨投資者合法權(quán)益、嚴重破壞網(wǎng)絡(luò)空間傳播秩序、聚眾擾亂社會秩序等行為被處以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，或吊銷許可證、吊銷執(zhí)照的。從限制范圍來看，有3個明顯的特點：一是失信行為危害人民群眾身體健康和生命安全；二是失信行為擾亂市場經(jīng)濟秩序和社會秩序且存在主觀惡意；三是失信行為的嚴重性達到一定程度，被實施“市場禁入”或“行業(yè)禁入”。個人認為，這個規(guī)定非常契合社會信用治理的當前實際，可以作為信用立法中限定信用修復(fù)范圍的基本原則。

2018年貴州省首期誠信教育培訓(xùn)班 （貴州省信用辦供圖）

三是明確信用修復(fù)的基本條件、工作規(guī)程和主體責(zé)任。從目前國家和各地方的信用修復(fù)制度來看，在信用修復(fù)活動中主要包括失信主體、失信行為認定單位、信用工作主管部門以及第三方信用服務(wù)機構(gòu)等4類主體。在制定和完善信用修復(fù)制度時，應(yīng)當明確信用修復(fù)的基本條件、工作規(guī)程和主體責(zé)任。首先，失信主體申請信用修復(fù)，必須徹底糾正失信行為并履行和承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，同時要主動接受誠信教育和監(jiān)督評價，主動作出守信承諾，按規(guī)定履行社會責(zé)任，按程序提出信用修復(fù)申請，信用修復(fù)的具體條件可以根據(jù)失信行為的輕重程度有所區(qū)分。其次，是否同意信用修復(fù)應(yīng)當由失信行為認定單位依法作出決定。失信行為認定單位應(yīng)當安排專人受理信用修復(fù)申請，并在規(guī)定期限內(nèi)對失信主體履行法定義務(wù)、糾正失信行為等情況進行核實，并出具信用修復(fù)認定書。再次，信用工作主管部門負責(zé)整個信用修復(fù)工作的統(tǒng)籌、指導(dǎo)和監(jiān)督，可指定專門機構(gòu)具體承擔(dān)信用修復(fù)條件審核、誠信教育培訓(xùn)以及信用修復(fù)信息的處理和管理。最后，對嚴重失信主體，應(yīng)當將第三方信用監(jiān)督和服務(wù)作為信用修復(fù)的必要環(huán)節(jié)。第三方信用服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當在信用工作主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，按照統(tǒng)一規(guī)范開展信用管理咨詢、信用修復(fù)培訓(xùn)、出具信用修復(fù)報告等服務(wù)。開展信用修復(fù)服務(wù)的第三方機構(gòu)應(yīng)當具備一定的條件。

四是區(qū)分失信類型和特點確定相適應(yīng)的信用修復(fù)方式。信用修復(fù)與失信懲戒密切相關(guān)，信用修復(fù)的方式也應(yīng)當與不良記錄的類型和失信行為的特點相適應(yīng)。從不良記錄的類型來看，目前主要包括行政處罰記錄、列入經(jīng)營異常名錄記錄、列入重點關(guān)注名單記錄、列入嚴重違法失信名單記錄等，在確定信用修復(fù)方式時，應(yīng)當首先規(guī)定列入經(jīng)營異常名錄、重點關(guān)注名單、嚴重違法失信名單的標準，從而科學(xué)區(qū)分失信行為的嚴重程度，失信程度越嚴重修復(fù)條件應(yīng)當越嚴格。從失信行為的特點來看，有的失信行為糾正后即可消除不良影響，比如拖欠工資、拖欠債務(wù)、偷稅漏稅、失信被執(zhí)行人等等；而有的失信行為糾正后仍不能消除不良影響，比如安全生產(chǎn)責(zé)任事故、破壞生態(tài)環(huán)境、制售有毒有害食品等等。個人認為，對整改后即可消除不良影響的失信行為，在設(shè)定信用修復(fù)方式時應(yīng)當遵循有利于促進失信主體盡快整改為原則，比如，失信主體整改的時間拖延越長，失信懲戒措施應(yīng)當越嚴厲，修復(fù)條件應(yīng)當越嚴格；對整改后仍不能消除不良影響的失信行為，應(yīng)當重在懲戒，可以設(shè)定較長的信息披露期限和成本較高的修復(fù)方式。另外，對拖欠類失信行為，如果失信主體確無履行能力，可以探索采用破產(chǎn)、收購、資產(chǎn)重組、商業(yè)保理等經(jīng)濟手段和方式完成信用修復(fù)。

五是規(guī)定同一失信主體在一定時期內(nèi)信用修復(fù)的次數(shù)。為了限制一些信用主體“大錯不犯、小錯不斷”等問題，個人建議對同一失信主體在一定時期內(nèi)信用修復(fù)的次數(shù)作出限制，促進失信主體提高管理水平和自律意識。比如：對輕微失信行為，一年最多可申請5次信用修復(fù)；對較嚴重的失信行為，同一類型的一年最多只能申請1次信用修復(fù)，不同類型的一年最多只能申請3次信用修復(fù)；對列入聯(lián)合懲戒對象的，如果信用修復(fù)后相關(guān)信用主體一年內(nèi)再次發(fā)生同類失信行為的，自該失信行為發(fā)生之日起3年內(nèi)不予修復(fù)，或者提高信用修復(fù)成本等。

六是規(guī)范信用修復(fù)信息的記錄、管理和使用。信用修復(fù)信息對評判信用主體的長期信用狀況具有非常重要的價值。個人認為，信用修復(fù)后應(yīng)當及時將相關(guān)不良記錄從所在主體的信用檔案及相關(guān)失信名單中移除，不再對外披露使用，但相關(guān)信息不應(yīng)徹底刪除，可以生成一條信用修復(fù)記錄并保存，作為后續(xù)信用管理的依據(jù)。信用修復(fù)記錄應(yīng)當包括原不良記錄信息、信用修復(fù)信息、信用承諾信息等。關(guān)于信用修復(fù)信息的使用，可以作如下規(guī)定：一是自信用修復(fù)之日起，原有懲戒措施即刻解除；二是信用修復(fù)記錄納入相關(guān)主體的信用檔案，但不得作為信用懲戒的依據(jù)；三是信用修復(fù)記錄披露期限與原不良記錄披露期限保持一致，等等。

總的來說，在信用修復(fù)制度的設(shè)計上，應(yīng)當平衡好信用約束與權(quán)益保護的關(guān)系，對非主觀惡意的輕微失信行為，應(yīng)當以救濟為主；對嚴重失信行為，重在讓失信者吸取失信懲戒的教訓(xùn)，真正提高守法誠信的自覺性。