中國(guó)民間外交、地方外交與人文交流70年

張 驥 丁媛媛

【內(nèi)容摘要】 ?民間外交、地方外交和人文交流是中國(guó)特色大國(guó)外交的重要組成部分，植根于中國(guó)外交鮮明的人民性，在總體外交中發(fā)揮了不可替代的重要作用。民間外交在兩極格局下成為新中國(guó)外交的特殊和先導(dǎo)渠道，并在改革開(kāi)放后向服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)型，民間性更加突出，主體更加多元。地方外交伴隨改革開(kāi)放而興起，經(jīng)歷了從中央驅(qū)動(dòng)到中央和地方共同驅(qū)動(dòng)的發(fā)展過(guò)程，“一帶一路”倡議為其提供了新的動(dòng)力。中外人文交流在新時(shí)代伴隨著中國(guó)的和平崛起而興起，是中國(guó)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系的重要維度。70年的發(fā)展歷程啟迪我們：人民之間的友好交往是中國(guó)外交的基礎(chǔ)性工作，要堅(jiān)持人民的主體地位和主體意識(shí);民間外交、地方外交和人文交流始終圍繞總體外交的中心任務(wù)，其發(fā)展演變體現(xiàn)了中國(guó)外交向大國(guó)外交的轉(zhuǎn)型;國(guó)家的發(fā)展進(jìn)步是人民對(duì)外交往的基礎(chǔ)和保障;要站在構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的高度為人類(lèi)作出更大貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 ?中國(guó)外交 ?民間外交 ?地方外交 ?人文交流

【作者簡(jiǎn)介】 ?張?bào)K，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)助理、副教授，復(fù)旦大學(xué)中外人文交流研究中心主任（上海 ?郵編：200433）;丁媛媛，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生（上海 ?郵編：200433）

【中圖分類(lèi)號(hào)】 D82 ??????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2019）05-0054-19

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201905003

在新中國(guó)外交波瀾壯闊的70年輝煌歷程中，人民之間的友好交往是總體外交的重要組成部分，奠定了國(guó)家間關(guān)系的社會(huì)和民意基礎(chǔ)，在總體外交中發(fā)揮著不可替代的重要作用。它以民間外交、地方外交和中外人文交流為主要承載形式，形成了對(duì)官方外交的重要支撐，甚至在一些特殊時(shí)期發(fā)揮了對(duì)外交往主渠道的作用，構(gòu)成了中國(guó)特色外交的獨(dú)有特征和風(fēng)格。同時(shí)，民間外交、地方外交與人文交流的發(fā)展歷程也體現(xiàn)了中國(guó)與世界關(guān)系的發(fā)展變革，中國(guó)外交主題的發(fā)展變革，以及中國(guó)人民精神面貌的發(fā)展變革。本文在系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)民間外交、地方外交和人文交流70年的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討這一重要外交領(lǐng)域發(fā)展進(jìn)程所體現(xiàn)的中國(guó)外交的轉(zhuǎn)型，中國(guó)特色外交思想及其對(duì)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系的啟示。

一、中國(guó)外交的人民屬性

民間外交、地方外交和人文交流涵蓋的領(lǐng)域和內(nèi)容雖有一定重合，但三種對(duì)外交往形式各有側(cè)重，具有各自的主體性。民間外交強(qiáng)調(diào)的是民間性，與官方外交相對(duì)應(yīng)，其主體是非官方或半官方的團(tuán)體、個(gè)人。地方外交強(qiáng)調(diào)的是地方性，與中央政府外交相對(duì)應(yīng)，地方外交中既有地方政府層面的官方交往，亦有地方層面的民間交往。人文交流不是像前兩者那樣主要以外交主體來(lái)界定，而主要是從交往內(nèi)容來(lái)界定。盡管中外人文交流的主體是人民，但人文交流并不是純粹民間性的，在官方關(guān)系中亦有人文交流的內(nèi)容。[ 張?bào)K、邢麗菊：《深化中外人文交流基礎(chǔ)研究》，張?bào)K、邢麗菊主編：《人文化成：中國(guó)與周邊國(guó)家人文交流》，世界知識(shí)出版社2018年版，第2頁(yè)。] 因此，三種對(duì)外交往形式不是相互涵蓋的關(guān)系，而是各自有其不同的功能、主體和內(nèi)涵。在人民交往領(lǐng)域，多種外交形式的并存和互補(bǔ)體現(xiàn)了中國(guó)外交豐富的層次性和靈活性。

民間外交、地方外交和人文交流與其他外交形式相比，體現(xiàn)了非國(guó)家力量、非權(quán)力因素在外交中的角色和作用，這是現(xiàn)代外交的重要特征，也充分表明70年中國(guó)外交中的人民主體性。但是既然作為外交方式的一種，就必然要以促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系發(fā)展、促進(jìn)世界和平與友好為目的，要有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的外交政策目標(biāo)、捍衛(wèi)國(guó)家利益，而不是一般意義上的純粹個(gè)體之間的對(duì)外交往，[ 俞新天：《論新時(shí)代中國(guó)民間外交》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2017年第6期，第41頁(yè)。] 更不是西方國(guó)家一些所謂非政府組織以社會(huì)力量為名進(jìn)行的滲透活動(dòng)。從這個(gè)意義而言，民間外交、地方外交和人文交流是具有一定政治性的外交活動(dòng)，不能一味只突出其民間性。

中國(guó)外交具有鮮明的人民屬性。人民屬性反映著中國(guó)外交的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。就政治基礎(chǔ)而言，中國(guó)外交的人民屬性根植于中華人民共和國(guó)的政權(quán)性質(zhì)和中國(guó)共產(chǎn)黨的馬克思主義政黨屬性，是“群眾路線”在外交領(lǐng)域的體現(xiàn)。人民性是馬克思主義最鮮明的品格，[ 習(xí)近平：《在紀(jì)念馬克思誕辰二百周年大會(huì)上的講話(huà)》，新華網(wǎng)，2018年5月4日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-05/04/c_1122783997.htm。] 依靠人民推動(dòng)歷史前進(jìn)是馬克思主義的基本原理之一。新中國(guó)成立后，“人民外交”（后稱(chēng)為“民間外交”）這一外交方式的開(kāi)創(chuàng)，既是對(duì)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)外交往政治邏輯的延續(xù)，也是兩極格局下對(duì)社會(huì)主義政權(quán)外交關(guān)系政治性的必然要求。

政治基礎(chǔ)的人民屬性也使得中國(guó)在外交關(guān)系中能在一定程度上將對(duì)象國(guó)的統(tǒng)治集團(tuán)（統(tǒng)治階級(jí)）與廣大人民相區(qū)分，這是民間外交得以展開(kāi)的重要政治前提。這種區(qū)分，在新中國(guó)成立后的一段時(shí)間里，體現(xiàn)為與資本主義國(guó)家和其他非社會(huì)主義國(guó)家在尚未正式建交情況下的民間交往，并以這種民間交往推動(dòng)國(guó)家關(guān)系的改善和發(fā)展。在改革開(kāi)放后，則體現(xiàn)為在國(guó)家間政治關(guān)系存在問(wèn)題和出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，民間交往得以維持。政治基礎(chǔ)的人民屬性還體現(xiàn)在外交為民的理念。王毅在總結(jié)新中國(guó)外交70年經(jīng)驗(yàn)時(shí)，將“外交為民是中國(guó)外交的宗旨”作為六大經(jīng)驗(yàn)之一。[ 《國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅就中國(guó)外交政策和對(duì)外關(guān)系回答中外記者提問(wèn)》，外交部網(wǎng)站，2019年3月8日，https：//www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/t1644074.shtml。] 中國(guó)外交始終將服務(wù)人民作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)雙邊關(guān)系的發(fā)展要實(shí)實(shí)在在地惠及雙方人民。民間外交、地方外交和人文交流緊密?chē)@這一宗旨開(kāi)展。

社會(huì)基礎(chǔ)的人民屬性則反映了現(xiàn)代外交的基本特征。一是“國(guó)家—社會(huì)”二元權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來(lái)的社會(huì)力量在外交決策中影響的上升。[ 張志洲：《民間外交涵義的學(xué)理分析》，《國(guó)際觀察》2008年第5期，第19—24頁(yè)。] 一方面，本國(guó)社會(huì)力量在外交中的地位和作用日益重要;另一方面，作為一種外交形式，民間外交和地方外交必然要服務(wù)于國(guó)家的外交政策目標(biāo)，通過(guò)對(duì)對(duì)象國(guó)民間和地方開(kāi)展工作，對(duì)其外交決策產(chǎn)生影響。由于各國(guó)的社會(huì)力量在外交中地位和作用的上升，民間外交和地方外交的影響效果也得以加強(qiáng)。二是外交行為主體擴(kuò)散，即從國(guó)家向次國(guó)家（地方）的擴(kuò)散，從政府向社會(huì)組織甚至個(gè)人的擴(kuò)散。改革開(kāi)放后中國(guó)地方外交的興起正是中央向地方分權(quán)的結(jié)果。同時(shí)，改革開(kāi)放也激活了廣泛的社會(huì)力量，一方面產(chǎn)生了大量民間外交的新主體，另一方面也使得廣大民眾在外交中的活躍性大大提升。三是交通的現(xiàn)代化和信息技術(shù)的發(fā)展大大便利了人民間的交往。尤其是全球化時(shí)代和信息社會(huì)的到來(lái)，極大地促進(jìn)了中外普通民眾間的直接交流，也使得普通民眾參與外交進(jìn)程的規(guī)模達(dá)到前所未有的高度，人類(lèi)迎來(lái)了普遍交往的時(shí)代。與此同時(shí)，大眾傳媒（尤其是新媒體）也成為民眾影響外交決策日益重要的渠道之一。

二、新中國(guó)的成立與民間外交的開(kāi)辟

新中國(guó)成立70年來(lái)，民間外交在中國(guó)外交中發(fā)揮著特殊的作用，這種特殊作用是由于中國(guó)外交所面臨的國(guó)際環(huán)境和外交挑戰(zhàn)而形成的，同時(shí)也體現(xiàn)了人民在新中國(guó)外交中的主體作用。

（一）兩極格局下中國(guó)外交的特殊和先導(dǎo)渠道

民間外交的形式適應(yīng)了新中國(guó)建立初期所面臨的國(guó)際環(huán)境和打破外交封鎖的需要，也是革命外交向主權(quán)國(guó)家外交轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重要過(guò)渡，成為兩極格局下中國(guó)對(duì)外關(guān)系的一個(gè)特殊渠道，在建立和發(fā)展與非社會(huì)主義國(guó)家外交關(guān)系的過(guò)程中發(fā)揮了先導(dǎo)作用。

第一，民間外交渠道的開(kāi)辟。新中國(guó)成立后，不僅馬上著手創(chuàng)設(shè)官方外交，而且?guī)缀跬瑫r(shí)創(chuàng)立了新中國(guó)的民間外交（時(shí)稱(chēng)“人民外交”）。[ 陳昊蘇、張勝軍主編：《民間外交與大國(guó)崛起》，鳳凰出版社2011年版，第45頁(yè)。] 由于當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境，與中國(guó)正式建交的國(guó)家較少，官方外交的空間和渠道非常有限。社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)的差異也對(duì)官方外交形成很大制約。民間外交從創(chuàng)立起就肩負(fù)著打破外交封鎖，為新中國(guó)爭(zhēng)取國(guó)際空間的重要使命。正是在這個(gè)意義上，周恩來(lái)指出，“中國(guó)的外交是官方的、半官方的和民間的三者結(jié)合起來(lái)的外交?！盵 陳昊蘇、張勝軍主編：《民間外交與大國(guó)崛起》，第46頁(yè)。] 因此，新中國(guó)的民間外交在國(guó)家總體外交中發(fā)揮著不同于一般主權(quán)國(guó)家民間外交的作用。

民間外交成為新中國(guó)發(fā)展與非建交國(guó)家，特別是非社會(huì)主義國(guó)家之間關(guān)系的主渠道，成為推動(dòng)與這些國(guó)家建立正式外交關(guān)系的先導(dǎo)力量。在同廣大亞非拉新獨(dú)立國(guó)家、周邊國(guó)家和歐美資本主義國(guó)家的關(guān)系中，民間外交發(fā)揮了開(kāi)辟渠道、奠定基礎(chǔ)、促進(jìn)官方關(guān)系的作用，為建交積累基礎(chǔ)。

這一時(shí)期，民間外交對(duì)總體外交的促進(jìn)作用相當(dāng)明顯，尤以中日、中美關(guān)系為典型。新中國(guó)成立后，在日本政府奉行反共、反華政策的情況下，中國(guó)采取了將日本人民和日本政府相區(qū)別的兩分法，寄希望通過(guò)民間外交來(lái)改善中日關(guān)系。周恩來(lái)多次指出：“不但人民要來(lái)往，人民還要影響政府，改變政府的態(tài)度，兩國(guó)才能友好。”[ 外交部、中央文獻(xiàn)研究室：《周恩來(lái)外交文選》，中央文獻(xiàn)出版社1990年版，第146頁(yè)。] 中日友好人士和團(tuán)體在推動(dòng)經(jīng)貿(mào)合作、文化交流等方面發(fā)揮了重要作用，從1952年第一個(gè)民間貿(mào)易協(xié)定的簽訂，到促進(jìn)解決歸僑問(wèn)題，再到1956年日中文化交流協(xié)會(huì)成立，直到推動(dòng)半官方貿(mào)易關(guān)系的建立，民間外交為兩國(guó)關(guān)系正?；e累了深厚的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并在中日間培養(yǎng)了大批友好人士。在中美兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)做出改善關(guān)系的戰(zhàn)略決策之際，民間外交成為兩國(guó)戰(zhàn)略信號(hào)的傳遞通道和試探渠道，乒乓外交的“小球”成功撬動(dòng)了中美關(guān)系的“大球”，凸顯了民間外交的靈活性和人民之間的友好基礎(chǔ)在打開(kāi)兩國(guó)關(guān)系大門(mén)中的突破性作用。

在與社會(huì)主義國(guó)家和其他已建交國(guó)家的關(guān)系中，民間外交則發(fā)揮著鞏固國(guó)家間關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)、促進(jìn)友好關(guān)系、增進(jìn)相互了解的作用。派出文藝代表團(tuán)、體育代表團(tuán)、青年友好代表團(tuán)進(jìn)行友好訪問(wèn)是這一時(shí)期與這些國(guó)家民間外交的重要形式。

第二，民間外交方針的確立。在開(kāi)辟民間外交的實(shí)踐中，中國(guó)先后形成了“民間先行、以民促官”和“以官帶民、官民并舉”的方針。建國(guó)初期，面臨官方關(guān)系瓶頸時(shí)，必須發(fā)揮民間外交的先導(dǎo)作用，但是民間外交的開(kāi)展是以促進(jìn)半官方直至官方關(guān)系的建立為目的，而不是單純的民間行為和普通的民間交往。在這一時(shí)期，“民間先行、以民促官”成為開(kāi)展民間外交的基本方針。20世紀(jì)70年代，隨著中國(guó)恢復(fù)聯(lián)合國(guó)合法席位，迎來(lái)了建交高潮，中國(guó)的國(guó)際環(huán)境大為改善，官方外交逐漸成為外交的主渠道，“以官帶民、官民并舉”成為指導(dǎo)民間外交工作的新方針。在這一方針指引下，民間外交發(fā)揮的是鞏固、服務(wù)官方外交的作用，在官方外交的帶動(dòng)下推動(dòng)雙邊關(guān)系發(fā)展，同時(shí)，并不因?yàn)榻⒘斯俜疥P(guān)系而忽視和弱化民間外交。

第三，民間外交組織的建立。新中國(guó)成立初期建立的一系列民間外交組織奠定了中國(guó)民間外交的基本組織架構(gòu)，中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)、中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)等成為專(zhuān)門(mén)從事民間外交的機(jī)構(gòu)，在民間外交中發(fā)揮著主力軍的作用。為打破經(jīng)濟(jì)封鎖，與未建交國(guó)家開(kāi)展經(jīng)貿(mào)往來(lái)，還成立了中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)。這些民間外交組織由各界知名人士、文學(xué)藝術(shù)名家和社會(huì)活動(dòng)家組成，積極開(kāi)展與各國(guó)各界人士的友好交往，一方面在國(guó)際上為中國(guó)結(jié)交了不少重要朋友，另一方面也培養(yǎng)了大批民間外交的中堅(jiān)力量。

第四，民間外交的局限性。首先，這一時(shí)期的民間外交在很大程度上受制于官方關(guān)系。在冷戰(zhàn)時(shí)期的兩極格局下，各國(guó)政府官方態(tài)度的變化影響著民間外交的穩(wěn)定性。比如中日民間外交的熱度與日本政府對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題的態(tài)度以及對(duì)美國(guó)的政策密切相關(guān)，經(jīng)歷了由熱轉(zhuǎn)冷，再重新興起的過(guò)程。而中美“乒乓外交”的成功也離不開(kāi)兩國(guó)外交政策的戰(zhàn)略調(diào)整。1971年美國(guó)乒乓球隊(duì)來(lái)華訪問(wèn)是在兩國(guó)政府的大力支持下才最終成行的。其次，這一特殊時(shí)期的民間外交確實(shí)起到了為新中國(guó)外交打開(kāi)大門(mén)的作用，但民間外交作用的有效發(fā)揮仍取決于官方的支持。即使是在新中國(guó)成立初期的意識(shí)形態(tài)色彩較重的“革命外交”時(shí)期，中國(guó)政府仍將以人民為基礎(chǔ)、符合國(guó)家利益、超越意識(shí)形態(tài)的民間外交納入總體外交架構(gòu)，并積極鼓勵(lì)其發(fā)揮作用。

（二）民間外交的轉(zhuǎn)型

改革開(kāi)放后，面對(duì)國(guó)際環(huán)境的變化和中國(guó)外交中心工作的轉(zhuǎn)移，民間外交從開(kāi)辟?lài)?guó)家間關(guān)系向服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)型，民間性更加突出，同時(shí)，隨著社會(huì)活力的增強(qiáng)，民間外交的主體更加多元。

第一，民間外交主題的演變。從20世紀(jì)70年代初開(kāi)始，隨著中國(guó)恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的合法席位、中美關(guān)系緩和與中日建交，中國(guó)的國(guó)際環(huán)境大為改善，民間外交作為對(duì)外交往主渠道的功能開(kāi)始弱化并向民間性回歸。服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和擴(kuò)大對(duì)外交往成為民間外交新的主要任務(wù)。改革開(kāi)放初期，引進(jìn)外部資金、技術(shù)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)成為對(duì)外交往的迫切需要，民間外交進(jìn)一步打破意識(shí)形態(tài)束縛，廣泛發(fā)展與西方經(jīng)濟(jì)界、企業(yè)界的關(guān)系，為招商引資牽線搭橋。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也參與到與西方經(jīng)濟(jì)界、企業(yè)界人士的交往中，親自做他們的工作。

這一時(shí)期，中國(guó)開(kāi)始廣泛向西方學(xué)習(xí)，大規(guī)模向海外派遣留學(xué)人員和考察學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)成為民間外交的重要形式。中國(guó)也廣泛邀請(qǐng)國(guó)外著名科學(xué)家和諸多學(xué)界人士訪華，推動(dòng)科技與學(xué)術(shù)交流。隨著中國(guó)國(guó)門(mén)的打開(kāi)，外部世界也迫切想要了解中國(guó)，大量外國(guó)人士到中國(guó)參觀訪問(wèn)，也成為推動(dòng)外部世界認(rèn)知中國(guó)的重要力量。

與此同時(shí)，民間外交仍然在廣泛領(lǐng)域通過(guò)其靈活性發(fā)揮著促進(jìn)官方關(guān)系的作用。包括在推動(dòng)中美關(guān)系發(fā)展、中蘇關(guān)系改善、中日關(guān)系鞏固等方面做好工作。在發(fā)展與未建交國(guó)家關(guān)系方面，民間外交繼續(xù)發(fā)揮其獨(dú)特作用，為中國(guó)與這些國(guó)家關(guān)系正?；伮芳軜颉Ｌ貏e是在遏制“臺(tái)獨(dú)”分裂活動(dòng)，促進(jìn)未建交國(guó)家正確處理對(duì)臺(tái)關(guān)系方面發(fā)揮著重要作用。[ 李小林：《在改革開(kāi)放的大潮中擁抱世界——改革開(kāi)放以來(lái)的民間外交》，《求是》2019年第4期，第56—57頁(yè)。]

隨著中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)取得一定成就，同時(shí)也是在冷戰(zhàn)兩極格局解體的大背景下，國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)了對(duì)中國(guó)產(chǎn)生誤解甚至敵視的新態(tài)勢(shì)，“中國(guó)崩潰論”“中國(guó)威脅論”等論調(diào)開(kāi)始出現(xiàn)。促進(jìn)國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的了解和認(rèn)知，消除對(duì)中國(guó)的誤解和偏見(jiàn)成為民間外交的新使命。為此，民間外交更加注重在“走出去”和“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的過(guò)程中展示中國(guó)的國(guó)情，幫助各國(guó)不同群體的人士了解真實(shí)的中國(guó)。

第二，民間外交主體的多元化。改革開(kāi)放不僅帶來(lái)外部環(huán)境的大開(kāi)放，也極大地激發(fā)了社會(huì)活力，中國(guó)人民迎來(lái)了前所未有的對(duì)外交往機(jī)遇，也產(chǎn)生了極大的對(duì)外交往的熱情和積極性，民間外交的主體大大擴(kuò)展。一是民眾參與外交的范圍和機(jī)會(huì)大大擴(kuò)展，中外民眾之間在經(jīng)濟(jì)、文化、體育等領(lǐng)域的交往規(guī)模和渠道大大拓展。這其中尤以大規(guī)模向海外派遣留學(xué)生為突出代表。二是地方開(kāi)始積極開(kāi)展對(duì)外交往，成為民間外交中的新興主體。三是社會(huì)組織、企事業(yè)單位、文藝院團(tuán)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)成為民間外交中的活躍主體。四是大量民間友好組織的建立。例如，中國(guó)國(guó)際交流協(xié)會(huì)、中國(guó)國(guó)際文化交流中心等。五是開(kāi)始積極參與民間組織的多邊國(guó)際交流。

（三）政府間關(guān)系的穩(wěn)定器和釋壓閥

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)的和平崛起，由于對(duì)中國(guó)在國(guó)際體系中地位上升的不適應(yīng)，一些國(guó)家（特別是一些大國(guó)和周邊國(guó)家）與中國(guó)的關(guān)系開(kāi)始出現(xiàn)各種問(wèn)題和波折。在這一新形勢(shì)下，民間外交作為政府間關(guān)系穩(wěn)定器和釋壓閥的作用得以顯現(xiàn)。在中日關(guān)系由于日本領(lǐng)導(dǎo)人在歷史問(wèn)題上奉行錯(cuò)誤立場(chǎng)陷入僵局時(shí)，民間外交再次發(fā)揮了穩(wěn)定關(guān)系、以民促官的作用。中日雙方的友好團(tuán)體通過(guò)互訪發(fā)表友好宣言、文化交流等形式為改善兩國(guó)關(guān)系提供動(dòng)力。在中法關(guān)系由于人權(quán)、西藏問(wèn)題出現(xiàn)波折時(shí)，文化交流和友好人士的互訪為改善相互認(rèn)知和官方關(guān)系奠定了民意基礎(chǔ)。同樣，中美關(guān)系歷經(jīng)多次危機(jī)卻“斗而不破”，除了經(jīng)貿(mào)關(guān)系所發(fā)揮的壓艙石作用外，中美之間緊密的民間交往也發(fā)揮了穩(wěn)定器的作用。

（四）老朋友外交

在新中國(guó)的民間外交實(shí)踐中，還開(kāi)創(chuàng)了一種特殊的外交形式——“老朋友外交”。這種外交形式充分體現(xiàn)了中國(guó)外交重視做人的工作，講情重義的特點(diǎn)。被稱(chēng)為“中國(guó)人民的老朋友”的，既有在任或卸任的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、政要，也有普通的民間人士，如記者、作家、醫(yī)生等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，被稱(chēng)為“中國(guó)人民的老朋友”的有600余人，來(lái)自五大洲120多個(gè)國(guó)家。[ 方可成：《中國(guó)人民的老朋友》，人民日?qǐng)?bào)出版社2014年版，第Ⅲ頁(yè)。] 其中最為著名的就是美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格，數(shù)十年來(lái)一直在中美關(guān)系中扮演著重要角色，每當(dāng)中美關(guān)系出現(xiàn)問(wèn)題和危機(jī)時(shí)，他都會(huì)穿梭其間，發(fā)揮特殊作用。2014年，中國(guó)政府設(shè)立“和平共處五項(xiàng)原則友誼獎(jiǎng)”，習(xí)近平分別在出訪印度和巴基斯坦時(shí)向?qū)θA友好人士和友好團(tuán)體頒發(fā)這一獎(jiǎng)項(xiàng)。2018年，在改革開(kāi)放40周年之際，習(xí)近平向十位外國(guó)友人頒發(fā)了“中國(guó)改革友誼獎(jiǎng)?wù)隆?。他們中既有李光耀、大平正芳這樣的前政要，松下幸之助、莫利斯·格林伯格（Mauris R. Greenberg）這樣的企業(yè)家，也有促進(jìn)民間人文交流的阿蘭·梅里埃（Alain Mérieux）、斯蒂芬·佩里（Stephen Perry）和向世界講述當(dāng)代中國(guó)的羅伯特·庫(kù)恩（Robert Kuhn）等人。這些“老朋友”通過(guò)自身的貢獻(xiàn)或示范作用，在所在國(guó)社會(huì)構(gòu)成了對(duì)華友好的基礎(chǔ)力量，為促進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展作出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。

三、改革開(kāi)放與地方外交的興起

地方對(duì)外交往是人民直接參與外交的重要載體，是對(duì)中央政府外交的重要補(bǔ)充和支撐。中國(guó)的外交權(quán)集中在中央，地方在外交中的角色和作用受到央地關(guān)系的影響和制約。央地關(guān)系的演變是形成不同類(lèi)型地方外交的主要因素。地方外交在改革開(kāi)放進(jìn)程中的興起和發(fā)展是自上而下的國(guó)家戰(zhàn)略部署，而機(jī)制平臺(tái)的搭建則激發(fā)了地方外交自下而上的巨大活力和潛力。

（一）中央驅(qū)動(dòng)下的地方外交

新中國(guó)成立后，對(duì)外面臨外交封鎖，對(duì)內(nèi)外交權(quán)高度集中于中央。地方既沒(méi)有客觀上的空間，也缺乏主觀的動(dòng)力發(fā)展對(duì)外事務(wù)。一直到改革開(kāi)放之前，中國(guó)各級(jí)地方僅有的一些國(guó)際交往活動(dòng)主要是接受中央政府的委托開(kāi)展，比如20世紀(jì)60年代的對(duì)外援助工作等。到20世紀(jì)70年代末，僅對(duì)外締結(jié)了6對(duì)友好城市。[ 齊懷遠(yuǎn)：《鄧小平的民間外交思想與實(shí)踐》，王泰平主編《鄧小平外交思想研究論文集》，世界知識(shí)出版社1996年版，第188頁(yè)。] 改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)一系列權(quán)力下放和實(shí)施對(duì)外開(kāi)放政策，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性和創(chuàng)造性，開(kāi)啟了地方國(guó)際化的進(jìn)程。

改革開(kāi)放初期，地方參與對(duì)外交往的動(dòng)力主要來(lái)自中央的驅(qū)動(dòng)，這其中起重要作用的是中央主動(dòng)向地方分權(quán)。沒(méi)有中央層面的允許與鼓勵(lì)，地方國(guó)際化進(jìn)程的啟動(dòng)是難以想象的。[ 蘇長(zhǎng)和：《國(guó)際化與地方的全球聯(lián)系——中國(guó)地方的國(guó)際化研究（1978—2008年）》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2008年第11期，第26頁(yè)。] 中央在涉外領(lǐng)域的制度性分權(quán)和政策性分權(quán)[ 蘇長(zhǎng)和：《中國(guó)地方政府與次區(qū)域合作：動(dòng)力、行為及機(jī)制》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2010年第4期，第10頁(yè)。] 體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是1982年制定的憲法擴(kuò)大了地方政府的職責(zé)范圍。[ 陳志敏：《次國(guó)家政府與對(duì)外事務(wù)》，長(zhǎng)征出版社2001年版，第318—319頁(yè)。] 特別是在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)主要下放給了各級(jí)地方政府以及隸屬于政府的外貿(mào)公司。二是財(cái)政制度的分權(quán)。1978年至1992年，實(shí)施企業(yè)承包制和財(cái)政包干制，放權(quán)給地方和企業(yè)，大大激勵(lì)了它們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情。三是不平衡的政策性分權(quán)。中央授予一定“經(jīng)濟(jì)特權(quán)”的少數(shù)地方政府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、中心城市率先享受到了開(kāi)放帶來(lái)的發(fā)展成果，一方面引起了地方在國(guó)際化方面的競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也使得地區(qū)間的差距和發(fā)展不平衡開(kāi)始加劇。

因此，在改革開(kāi)放早期，在地方政府對(duì)發(fā)展全方位地方外交意識(shí)仍較為薄弱的情況下，以沿海城市為主的中央驅(qū)動(dòng)型地方外交得以發(fā)展，這種模式也是大部分地方早期開(kāi)展地方外交的主要模式，并體現(xiàn)出強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)外交色彩。中央總體上發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求和對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略是這一階段地方外交開(kāi)始發(fā)展的最主要?jiǎng)右颍胤酵饨患畜w現(xiàn)在吸引外資、開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，首先服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)而有助于國(guó)家整體的開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）中央和地方共同驅(qū)動(dòng)的地方外交

以加入WTO為標(biāo)志，中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入新階段，融入世界的步伐進(jìn)一步加快。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加速推進(jìn)，進(jìn)一步推動(dòng)非國(guó)家行為體參與國(guó)際事務(wù)。這一階段的地方外交呈現(xiàn)出中央和地方共同驅(qū)動(dòng)的特征。一方面，隨著新一輪改革開(kāi)放的推進(jìn)，地方在處理對(duì)外事務(wù)方面獲得了更大的自主權(quán)，對(duì)參與國(guó)際合作更加積極主動(dòng)，對(duì)外交往的重點(diǎn)也從單一的經(jīng)貿(mào)合作向人文等領(lǐng)域拓展，參與主體更加多元。另一方面，中央政府加強(qiáng)了對(duì)地方參與對(duì)外事務(wù)的指導(dǎo)和規(guī)范，地方外交呈現(xiàn)出機(jī)制化、規(guī)范化的特點(diǎn)。隨著對(duì)外開(kāi)放從沿海向內(nèi)陸延伸，內(nèi)地的對(duì)外交往和合作也呈現(xiàn)出活躍勢(shì)頭，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)則進(jìn)一步加快了國(guó)際化進(jìn)程，地方外交呈現(xiàn)更加多元化的特點(diǎn)。

2001年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全國(guó)外事管理工作的若干規(guī)定》。這份被稱(chēng)為“中國(guó)外交外事小憲法”[ 張歷歷：《外交決策》，世界知識(shí)出版社2007年版，第328頁(yè)。] 的文件標(biāo)志著地方外交進(jìn)入了新的發(fā)展階段。一方面，在中央政府的統(tǒng)籌下，各地承辦了越來(lái)越多、層次越來(lái)越高的大型國(guó)際活動(dòng)和會(huì)議，借助這些國(guó)際活動(dòng)的舉辦大大促進(jìn)了自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。[ 張鵬：《中國(guó)對(duì)外關(guān)系開(kāi)展中的地方參與研究》，上海人民出版社2015年版，第108—109頁(yè)。] 其中最為成功的案例就是2008年北京奧運(yùn)會(huì)和2010年上海世博會(huì)。另一方面，這一文件也為地方參與對(duì)外事務(wù)確定了基本原則和規(guī)范。黨的十七大報(bào)告提出要“加強(qiáng)人大、政協(xié)、軍隊(duì)、地方、民間團(tuán)體對(duì)外交往，增進(jìn)中國(guó)人民和各國(guó)人民的相互了解和友誼”[ 胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2007年10月15日），《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月25日，第1版。]，明確了地方外交在總體外交中的地位。

這一階段，地方自主對(duì)外交往的意識(shí)和積極性顯著增強(qiáng)，也更加注重發(fā)揮地方的特色與優(yōu)勢(shì)，其顯著體現(xiàn)就是城市外交的興起。隨著中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)際化步伐的加快，城市日益成為對(duì)外交往中一個(gè)非?；钴S的主體。到2009年，中國(guó)已有328個(gè)城市與世界122個(gè)國(guó)家的1 075個(gè)城市建立了1 500余對(duì)友好城市。[ 溫憲：《中國(guó)民間外交活動(dòng)豐富多彩》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年3月3日，第3版。] 1992年，中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)發(fā)起成立了中國(guó)國(guó)際友好城市聯(lián)合會(huì)，并于2000年在北京舉行了中國(guó)友好城市國(guó)際大會(huì)，從2008年起，大會(huì)實(shí)現(xiàn)機(jī)制化，每?jī)赡昱e辦一次。

這一階段的另一特征是地方國(guó)際化由沿海向內(nèi)地延伸。對(duì)于沿海省份和城市而言，先發(fā)優(yōu)勢(shì)和開(kāi)放紅利使其走在改革開(kāi)放的最前沿，成為中國(guó)與外部世界相互依賴(lài)水平最高的地區(qū)，也對(duì)內(nèi)地產(chǎn)生了外溢和示范效應(yīng)。一些內(nèi)陸地方開(kāi)始積極參與國(guó)際交往和次區(qū)域合作。一方面，它們積極吸收借鑒沿海地方國(guó)際化的經(jīng)驗(yàn)，另一方面也充分發(fā)揮自身特色和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展與沿海不同特點(diǎn)的地方外交。在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推動(dòng)下，西部地方對(duì)外開(kāi)放步伐加快。例如，成都一方面積極改善投資環(huán)境，承接中國(guó)西部國(guó)際博覽會(huì)等大型國(guó)際展會(huì)，成為西部對(duì)外開(kāi)放的窗口，另一方面成功利用“美食之都”“熊貓之都”等地方特色，成為外國(guó)政要訪華、了解中國(guó)西部的重要一站。廣西、云南也充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，參與東南亞次區(qū)域合作。例如，2008年首屆“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)走廊論壇”在昆明成功舉行。

（三）地方外交的新動(dòng)力

十八大以來(lái)，隨著中國(guó)發(fā)展步伐的不斷加快，對(duì)外開(kāi)放朝著全方位、多層次、寬領(lǐng)域的新格局發(fā)展，并向縱深推進(jìn)。特別是“一帶一路”倡議的提出，為地方的開(kāi)放發(fā)展帶來(lái)了新的空間和動(dòng)力。國(guó)家更加重視地方在對(duì)外開(kāi)放和參與區(qū)域及全球治理中的重要作用，更加積極地為地方提供機(jī)制和平臺(tái)。地方對(duì)外開(kāi)放也在更廣范圍、更寬領(lǐng)域和更深程度上推進(jìn)，以更加積極主動(dòng)的作為與總體外交相配合、相促進(jìn)，形成了多種模式共同發(fā)展的新局面。

第一，在國(guó)家新一輪的對(duì)外開(kāi)放中，地方外交的地位上升?！耙粠б宦贰背h既體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略自上而下對(duì)地方外交提出的新目標(biāo)和新要求，又因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)外交的屬性與地方外交一向重視的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相契合，激發(fā)了地方動(dòng)力，自下而上地服務(wù)于國(guó)家總體外交的推進(jìn)。倡議提出后，地方政府主動(dòng)對(duì)接，通過(guò)擴(kuò)大與“一帶一路”沿線國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作推動(dòng)地方對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。包括港澳在內(nèi)的33個(gè)省區(qū)市及特別行政區(qū)都提出了對(duì)接“一帶一路”的規(guī)劃，地方新一輪開(kāi)放改革通過(guò)“一帶一路”倡議被帶動(dòng)起來(lái)?！耙粠б宦贰币?guī)劃中“內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)高地”[ 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、外交部、商務(wù)部：《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，外交部網(wǎng)站，2015年3月28日，http：//www.mfa.gov.cn/mfa_chn/ zyxw_602251/t1249574.shtml。] 的提出有力促進(jìn)了內(nèi)陸省份和重點(diǎn)城市以參與區(qū)域性國(guó)際交往和區(qū)域治理為重點(diǎn)的全球性國(guó)際活動(dòng)升級(jí)。地方外交中的地區(qū)性差距和不平衡開(kāi)始縮小。

第二，國(guó)家也更加積極地為地方參與國(guó)際合作、促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系發(fā)展搭建高端平臺(tái)和機(jī)制。一類(lèi)是雙向交流型平臺(tái)，通過(guò)交流對(duì)話(huà)，互相學(xué)習(xí)地方治理和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。中美省州長(zhǎng)論壇、中國(guó)長(zhǎng)江與俄羅斯伏爾加河流域地方領(lǐng)導(dǎo)人座談會(huì)、中日省長(zhǎng)知事論壇、中法地方政府合作高層論壇、中非地方政府合作論壇、金磚國(guó)家友好城市暨地方政府論壇、“一帶一路”地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話(huà)會(huì)、中歐地方領(lǐng)導(dǎo)者城鎮(zhèn)化主題對(duì)話(huà)等平臺(tái)相繼建立或升級(jí)，其中有的成為領(lǐng)導(dǎo)人高訪的配套活動(dòng)。另外還有單向展示型平臺(tái)，外交部從2016年起啟動(dòng)省區(qū)市全球推介活動(dòng)，通過(guò)全方位展示地方發(fā)展成就和發(fā)展機(jī)遇，讓世界更好了解中國(guó)不同的省區(qū)市，同時(shí)帶動(dòng)地方的對(duì)外交往與合作。未來(lái)，國(guó)家在戰(zhàn)略部署和機(jī)制平臺(tái)搭建這兩方面對(duì)地方國(guó)際化的支持還將加強(qiáng)。

第三，地方參與國(guó)際交往的動(dòng)力也更強(qiáng)勁，紛紛將國(guó)際化戰(zhàn)略作為地方發(fā)展規(guī)劃中的重要組成部分。各地方更加注重國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的運(yùn)用，在地方和城市發(fā)展戰(zhàn)略制定中主動(dòng)對(duì)接國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略，充分利用具有地方特色的外交外事資源，在參與國(guó)際交往中更加主動(dòng)。地方特色、城市精神的展示和地方承辦主場(chǎng)外交成為亮點(diǎn)。友好城市創(chuàng)建再創(chuàng)新高，到2019年4月，中國(guó)締結(jié)友好城市（省州）的數(shù)量已達(dá)2 629對(duì)。[ 《地方合作分論壇簽署14項(xiàng)合作協(xié)議》，《北京日?qǐng)?bào)》2019年4月26日，第4版。] 這一階段，中國(guó)的地方外交順應(yīng)了全球化產(chǎn)生的地方效應(yīng)和地方的國(guó)際化進(jìn)程，同時(shí)突出了中國(guó)特色、地方特色，越來(lái)越成熟、積極，與國(guó)家總體外交的配合更加密切。不過(guò)，地方外交雖然向全球治理等領(lǐng)域有所延伸，但主要議題仍集中于經(jīng)貿(mào)和人文領(lǐng)域。此外，一些地方在推進(jìn)對(duì)外合作方面急于求成，出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)甚至非理性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，中央的總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)變得更加必要。

四、和平崛起與中外人文交流的興起

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)，一種新的對(duì)外交往方式開(kāi)始在中國(guó)對(duì)外關(guān)系中興起——中外人文交流。回顧歷史，以民間對(duì)民間為主要形式，以文化、文明交流為主要內(nèi)涵的中外交往在中國(guó)70年外交歷程中早已有之，但人文交流作為一種主要的對(duì)外交往形式在新時(shí)代中國(guó)外交中興起并逐漸與政治、經(jīng)濟(jì)并列為中國(guó)外交的三大支柱，卻與中國(guó)的和平崛起緊密相關(guān)。一方面，中國(guó)崛起帶來(lái)的國(guó)力的強(qiáng)盛促使中國(guó)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到在對(duì)外交往中文化、文明維度的短板;另一方面，中國(guó)崛起帶來(lái)的文化自信得以使中國(guó)人重新反思自身文化、文明的價(jià)值[ 張?bào)K：《人類(lèi)命運(yùn)共同體的政治外交邏輯》，《復(fù)旦國(guó)際關(guān)系評(píng)論》2019年第2期。]，并將對(duì)于“人”和“文”的強(qiáng)調(diào)注入中國(guó)對(duì)新型國(guó)際關(guān)系的理解和構(gòu)建[ 張?bào)K、邢麗菊：《深化中外人文交流基礎(chǔ)研究》，第1—2頁(yè)。]。就這個(gè)意義而言，如果沒(méi)有中國(guó)的崛起，中外人文交流不可能成為當(dāng)前和未來(lái)新型國(guó)際關(guān)系中的一個(gè)重要維度。

（一）人文交流的興起

新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交的一個(gè)重大成就是中外人文交流的廣泛開(kāi)展。在大國(guó)關(guān)系方面，中國(guó)先后與世界主要國(guó)家（國(guó)際組織）建立起九大高級(jí)別人文交流和對(duì)話(huà)機(jī)制，覆蓋了世界主要發(fā)達(dá)大國(guó)、發(fā)展中大國(guó)和地區(qū)代表性國(guó)家。2007年，中俄將成立于2000年的中俄教文衛(wèi)體合作委員會(huì)更名為中俄人文合作委員會(huì)。2010年，中美在戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)機(jī)制、戰(zhàn)略對(duì)話(huà)機(jī)制之外，建立起人文交流高層磋商機(jī)制。2012年，中英建立高級(jí)別人文交流機(jī)制。同年，中國(guó)與歐盟建立高級(jí)別人文交流對(duì)話(huà)機(jī)制。2014年，中法建立高級(jí)別人文交流機(jī)制。2015年，中國(guó)與印尼建立副總理級(jí)人文交流機(jī)制。2017年，中國(guó)先后與南非建立高級(jí)別人文交流機(jī)制，與德國(guó)建立高級(jí)別人文交流對(duì)話(huà)機(jī)制。2018年，中國(guó)和印度建立高級(jí)別人文交流機(jī)制。此前，中日雙方也就建立人文交流機(jī)制進(jìn)行探討。[ 《孔鉉佑：中日關(guān)系需要“四輪驅(qū)動(dòng)”》，人民網(wǎng)，2019年5月29日，http：//world.people.com.cn/n1/2019/0529/c1002-31109305.html。] 這些高級(jí)別人文交流機(jī)制的建立使得中國(guó)的大國(guó)外交框架從政治、經(jīng)濟(jì)雙輪驅(qū)動(dòng)邁向政治、經(jīng)濟(jì)、人文三足鼎立。[ 張?bào)K：《超越“大國(guó)”和“周邊”，中國(guó)式“全球外交”顯雛形》，《東方早報(bào)》2015年12月25日，第13版。] 在與其他國(guó)家雙邊關(guān)系和中非、中拉、中阿、中國(guó)東盟等多邊合作框架中，中國(guó)也逐漸將人文交流列為重要領(lǐng)域。在中國(guó)倡導(dǎo)的“一帶一路”、新型國(guó)際關(guān)系和人類(lèi)命運(yùn)共同體中，人文交流都被作為主要維度和政策重點(diǎn)。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中外人文交流工作的若干意見(jiàn)》，這是中國(guó)黨和政府首次就中外人文交流工作制定專(zhuān)門(mén)文件，此舉進(jìn)一步凸顯了中外人文交流工作的重要性。

（二）人文交流的拓展與完善

盡管上述各個(gè)機(jī)制包含的領(lǐng)域有一些差別，但基本上涵蓋了教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、媒體、旅游、婦女、青年、地方合作、智庫(kù)等領(lǐng)域?？梢钥闯?，中外人文交流是一個(gè)內(nèi)涵更加廣泛的外交形式。從主體上而言，既有官方甚至國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的參與和推動(dòng)，有自上而下的路徑，也有完全民間對(duì)民間自發(fā)的或者自下而上的路徑，體現(xiàn)了“官民并舉”的特點(diǎn)。從“一帶一路”倡議提出以來(lái)，人文交流蓬勃發(fā)展，構(gòu)筑起民心相通的人文基礎(chǔ)。中國(guó)與沿線國(guó)家互辦文化年、藝術(shù)節(jié)、文物展、圖書(shū)展，在沿線國(guó)家設(shè)立了17個(gè)中國(guó)文化中心，與印尼、緬甸、塞爾維亞、沙特等國(guó)開(kāi)展文化遺產(chǎn)合作，還與一些國(guó)家開(kāi)展了援外文物合作保護(hù)項(xiàng)目和涉外聯(lián)合考古項(xiàng)目;設(shè)立“絲綢之路”中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金，2017年沿線國(guó)家3.87萬(wàn)人接受獎(jiǎng)學(xué)金來(lái)華留學(xué)，在54個(gè)沿線國(guó)家設(shè)有孔子學(xué)院153個(gè)、孔子課堂149個(gè)，還通過(guò)設(shè)立“魯班工坊”開(kāi)展職業(yè)技術(shù)教育合作;廣泛開(kāi)展流行病防控合作，派出多支眼科醫(yī)療隊(duì)開(kāi)展“光明行”活動(dòng)，在35個(gè)沿線國(guó)家建立了中醫(yī)藥海外中心;積極開(kāi)展救災(zāi)、援助與扶貧，實(shí)施了100個(gè)“幸福家園”、100個(gè)“愛(ài)心助困”、100個(gè)“康復(fù)助醫(yī)”等項(xiàng)目;積極擴(kuò)大旅游合作，與57個(gè)沿線國(guó)家締結(jié)了互免簽證協(xié)定，與15個(gè)國(guó)家達(dá)成簡(jiǎn)化簽證手續(xù)的協(xié)定。[ 推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《共建“一帶一路”倡議：進(jìn)展、貢獻(xiàn)與展望》，中國(guó)一帶一路網(wǎng)，2019年4月22日，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/qwfb/86697. htm。]

中國(guó)不僅在國(guó)與國(guó)關(guān)系范疇中倡導(dǎo)人文交流，還在更高層面上推動(dòng)人類(lèi)不同文明間新型關(guān)系的構(gòu)建。在中國(guó)倡導(dǎo)的“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念中，人文交流是五大維度之一，中國(guó)明確主張要“以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優(yōu)越”[ 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日），新華網(wǎng)，2017年10月18日，http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。]。在“文明沖突”論調(diào)卷土重來(lái)、民粹主義浪潮高漲的國(guó)際背景下，中國(guó)以自身實(shí)踐構(gòu)筑多邊人文交流和文明對(duì)話(huà)的平臺(tái)和機(jī)制，先后倡導(dǎo)舉行了中歐文明對(duì)話(huà)會(huì)、中阿文明對(duì)話(huà)、亞洲文明對(duì)話(huà)大會(huì)等。

作為一種新的外交形式，中外人文交流仍在探索中不斷完善。一是如何更好地發(fā)揮中央和地方、官方和民間兩個(gè)積極性，為地方、民間組織和個(gè)人積極參與人文交流創(chuàng)造更好的條件和機(jī)制，使人民真正成為交流的主體，使交流真正惠及人民。二是需要超越以強(qiáng)調(diào)中國(guó)傳統(tǒng)文化為對(duì)外文化交往主流的階段，向世界提供更多當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展成果和人文成果。[ 張?bào)K：《何以交流：中外人文交流的路徑與源流》，張?bào)K、邢麗菊主編：《人文化成：中國(guó)與周邊國(guó)家人文交流》，第42頁(yè)。] 三是在中國(guó)人民精神面貌已經(jīng)發(fā)生根本性變化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升大國(guó)國(guó)民意識(shí)，展現(xiàn)大國(guó)國(guó)民風(fēng)范。四是要有效應(yīng)對(duì)一些國(guó)家將人文交流政治化的圖謀，始終堅(jiān)持把人民友好和文明交流作為促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)性工作予以推進(jìn)。

五、70年的經(jīng)驗(yàn)、啟示與展望

新中國(guó)成立70年來(lái)，隨著中國(guó)與世界關(guān)系的巨大變遷，中國(guó)人民與世界的交往方式、交往狀態(tài)發(fā)生了根本性的變化。民間外交、地方外交和人文交流的興起、發(fā)展及成就，為中國(guó)的總體外交和世界和平作出了獨(dú)特貢獻(xiàn)，豐富了中國(guó)特色大國(guó)外交思想，也為人類(lèi)文明交流互鑒提供了重要經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持人民在外交中的主體地位和主體意識(shí)

“國(guó)之交在于民相親”，人民之間的友好交往是中國(guó)外交的基礎(chǔ)性工作，人民對(duì)外交的參與以及對(duì)外交的貢獻(xiàn)，是新中國(guó)外交的基礎(chǔ)性力量。70年來(lái)，中國(guó)外交之所以不斷取得輝煌成就，中國(guó)的“朋友圈”越來(lái)越大，中國(guó)與各國(guó)的友好關(guān)系能夠經(jīng)受住各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的考驗(yàn)，離不開(kāi)民間外交、地方外交和人文交流所構(gòu)筑起來(lái)的堅(jiān)實(shí)的民意和社會(huì)基礎(chǔ)。未來(lái)，在發(fā)展國(guó)家間關(guān)系的時(shí)候，不僅要重視經(jīng)貿(mào)合作、政治互信，還要繼續(xù)重視和加強(qiáng)人民間的交往和思想文化的交流?！耙岳嘟?，利盡則散;以勢(shì)相交，勢(shì)去則傾;惟以心相交，方成其久遠(yuǎn)?！?/p>

作為外交中的非國(guó)家力量，無(wú)論是社會(huì)團(tuán)體、地方還是廣大人民，在70年的對(duì)外交往過(guò)程中展現(xiàn)了強(qiáng)烈的中國(guó)主體意識(shí)和愛(ài)國(guó)情懷，對(duì)外交流始終以促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展進(jìn)步為宗旨，警惕和防范一些外國(guó)或國(guó)際非政府組織以民間外交為幌子的滲透活動(dòng)。依法規(guī)范非國(guó)家行為體的對(duì)外交往活動(dòng)，對(duì)于保障民間外交、地方外交和人文交流的健康發(fā)展不可或缺，對(duì)于外部輸入型的非政府外交，要依法加強(qiáng)甄別、管理和引導(dǎo)。

民間外交、地方外交和人文交流的發(fā)展演變也體現(xiàn)了中國(guó)人民精神面貌的根本性變化。經(jīng)過(guò)70年的發(fā)展，中華民族已經(jīng)從一個(gè)積貧積弱的民族成為一個(gè)走近世界舞臺(tái)中心的拼搏向上的民族，中國(guó)人民從如饑似渴地對(duì)外學(xué)習(xí)到今天能夠平等自信地交流互鑒。與此同時(shí)，人民的科學(xué)文化素質(zhì)和文明素養(yǎng)還存在著發(fā)展不平衡，對(duì)世界的了解認(rèn)知和國(guó)際交往能力還存在著發(fā)展不平衡，作為大國(guó)國(guó)民的國(guó)際意識(shí)和精神風(fēng)范還存在著發(fā)展不平衡。大國(guó)之大，不僅在于國(guó)土、國(guó)力，更需要民心和民智支撐。做好新時(shí)代民間外交、地方外交和人文交流有賴(lài)于中國(guó)人民精神面貌的進(jìn)一步提升。

（二）始終圍繞總體外交的中心任務(wù)和核心挑戰(zhàn)開(kāi)展工作

中國(guó)的民間外交、地方外交和人文交流是國(guó)家總體外交的重要組成部分，在不同時(shí)期緊密?chē)@總體外交的中心任務(wù)，為應(yīng)對(duì)核心挑戰(zhàn)作出了重要貢獻(xiàn)。無(wú)論是建國(guó)初期打破外交封鎖、開(kāi)拓與未建交國(guó)家的關(guān)系，還是改革開(kāi)放后引進(jìn)西方先進(jìn)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和資本，抑或是在和平崛起背景下緩和國(guó)家間的緊張關(guān)系，人民之間的交往都發(fā)揮了先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的作用。特別是在國(guó)家間關(guān)系出現(xiàn)倒退甚至危機(jī)的情況下，民間、地方交往和人文交流能為維系和改善雙方關(guān)系提供渠道和機(jī)會(huì)，發(fā)揮穩(wěn)定器和釋壓閥的作用。

民間外交、地方外交和人文交流的發(fā)展演變體現(xiàn)了中國(guó)外交向大國(guó)外交的轉(zhuǎn)型。新中國(guó)成立之初民間外交成為對(duì)外交往的主渠道是在冷戰(zhàn)時(shí)期兩極格局下面臨外交封鎖的被動(dòng)選擇，改革開(kāi)放以后，中國(guó)如饑似渴地向西方學(xué)習(xí)，再到進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)在對(duì)外交往中創(chuàng)造性地開(kāi)辟人文交流新渠道，在百年未有之大變局下倡導(dǎo)構(gòu)建新型文明關(guān)系，體現(xiàn)了中國(guó)外交從被動(dòng)走向主動(dòng)再走向創(chuàng)造的轉(zhuǎn)型，從謀獨(dú)立到謀開(kāi)放再到謀復(fù)興的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了中國(guó)外交在新時(shí)代條件下的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。

伴隨中國(guó)和平崛起的進(jìn)程，國(guó)際上出現(xiàn)了對(duì)中國(guó)新的封閉主義，甚至運(yùn)用政治手段阻礙和破壞人文交流與民間交往，以及各種形式的“中國(guó)威脅論”。面對(duì)這樣的新挑戰(zhàn)，一方面要發(fā)揚(yáng)民間交往的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，不放松對(duì)民意和社會(huì)基礎(chǔ)的經(jīng)略，發(fā)揮做人的工作的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì);另一方面也要善于、敢于通過(guò)辯論、斗爭(zhēng)的方式開(kāi)展人文交流，在斗爭(zhēng)中求團(tuán)結(jié);同時(shí)，更為重要的是，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力日益增長(zhǎng)的同時(shí)，必須高度重視思想文化吸引力、影響力和塑造力的構(gòu)建。

（三）國(guó)家的發(fā)展進(jìn)步是人民對(duì)外交往的基礎(chǔ)和保障

70年的中國(guó)外交，是中國(guó)人民參與對(duì)外交往和國(guó)際事務(wù)的規(guī)模、范圍和程度不斷擴(kuò)大和加深的進(jìn)程。國(guó)家的獨(dú)立自主、改革開(kāi)放和發(fā)展進(jìn)步為人民擴(kuò)大對(duì)外交往提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放不僅改善了中國(guó)的國(guó)際環(huán)境，更為重要的是激發(fā)了社會(huì)的活力和廣大人民群眾的積極性，打通了中國(guó)與世界交往的渠道，民間外交的主體大大增加并日益多元化，地方外交全面興起，大量民間友好組織應(yīng)運(yùn)而生。隨著全方位對(duì)外開(kāi)放新格局的建立，地方外交從沿海向內(nèi)陸延伸，實(shí)現(xiàn)了東、中、西部地方全面國(guó)際化的進(jìn)程。中國(guó)的和平崛起使得中國(guó)人民以前所未有的自信融入全球化時(shí)代，開(kāi)啟了中外人民大交往的新階段，交往主題也從經(jīng)貿(mào)、文化向更廣泛的人文領(lǐng)域和全球治理領(lǐng)域擴(kuò)展。

民間外交、地方外交和人文交流的成功，并非單純依靠自下而上的力量，它離不開(kāi)國(guó)家在制度、平臺(tái)、政策和資源上的支持以及總體外交的指引。國(guó)家在不同時(shí)期的對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略是促進(jìn)民間外交和地方國(guó)際化的最大動(dòng)力，“一帶一路”倡議的提出推動(dòng)了新一輪中外人民的大交往、文明的大交流和地方的對(duì)外開(kāi)放。國(guó)家日益重視發(fā)揮社會(huì)力量在總體外交中的作用，為民間外交、地方外交和人文交流搭建了不同層次的機(jī)制和平臺(tái)，并在政策上和資源上予以充分支持和保障。

（四）充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)主體的積極性，處理好“官民”“中央和地方”“政經(jīng)文”三對(duì)關(guān)系

民間外交在發(fā)展歷程中先后形成了“民間先行、以民促官”“以官帶民、官民并舉”的方針和經(jīng)驗(yàn)。在新形勢(shì)下，要充分調(diào)動(dòng)政府與民間兩個(gè)積極性，尤其是要為社會(huì)力量參與民間外交提供制度和法治保障，使人民的主體作用得到更好發(fā)揮，使得總體外交更加立體多元，對(duì)外展現(xiàn)中國(guó)開(kāi)放自信的形象。

另外，也要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，既要放手地方、提供激勵(lì)、發(fā)揮特色，也要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和法治規(guī)范，避免地方利益與整體利益的錯(cuò)位和重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)。地方外交要更好適應(yīng)中國(guó)外交向大國(guó)外交的轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)向經(jīng)濟(jì)人文并重轉(zhuǎn)型，從吸收引進(jìn)向雙向交流互鑒和積極參與區(qū)域和全球治理轉(zhuǎn)型。

在總體外交政策框架中，還要處理好政治互信、經(jīng)貿(mào)合作與人文交流的關(guān)系，既不可認(rèn)為只要有戰(zhàn)略合作、經(jīng)濟(jì)相互依賴(lài)就可高枕無(wú)憂(yōu)，忽視國(guó)與國(guó)關(guān)系的社會(huì)和人文基礎(chǔ);也不可空談人文和民間交往，而不注意夯實(shí)政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作大規(guī)模推進(jìn)的同時(shí)，要補(bǔ)齊思想文化對(duì)外傳播的短板。在推進(jìn)“一帶一路”等合作倡議的過(guò)程中，要更加重視民心相通對(duì)經(jīng)貿(mào)合作的基礎(chǔ)作用。

（五）超越權(quán)力政治和文明沖突，構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系

民間外交、地方外交和人文交流的發(fā)展歷程體現(xiàn)了中國(guó)外交思想中“以人為本”的理念。在國(guó)際關(guān)系中對(duì)“人”和“文”的重視，是中國(guó)人對(duì)于國(guó)際關(guān)系的獨(dú)特思考，體現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際關(guān)系的超越和創(chuàng)新。在百年未有之大變局下，保守主義、封閉主義、民粹主義勢(shì)力正在一些國(guó)家上升，權(quán)力政治回潮，“文明沖突論”沉渣泛起，一些國(guó)家政府對(duì)人民之間的交往設(shè)置政治障礙，將人文交流政治化，這些都是國(guó)際關(guān)系發(fā)展和各國(guó)人民交往中的逆流。在這種情況下，中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，支持人民交往，強(qiáng)調(diào)文明交流互鑒，為國(guó)際關(guān)系注入了正能量，對(duì)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系作出了創(chuàng)造性貢獻(xiàn)。中國(guó)還進(jìn)一步主張“以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優(yōu)越”，構(gòu)建新型文明關(guān)系。中國(guó)以自身的實(shí)際行動(dòng)，拓寬人民交往的渠道，實(shí)現(xiàn)與世界各國(guó)的雙向交流，在繼續(xù)學(xué)習(xí)、吸收其他文明優(yōu)秀成果的同時(shí)，向世界展示中華文明在新時(shí)代的新風(fēng)貌。

新時(shí)代的民間外交、地方外交和人文交流已經(jīng)不能僅僅停留在促進(jìn)發(fā)展友好關(guān)系的階段，必須站在推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的新高度，為全球治理和人類(lèi)的發(fā)展提供更多、更好的公共產(chǎn)品。中國(guó)崛起的歷史進(jìn)程，應(yīng)該成為推動(dòng)各國(guó)人民大交往、世界不同文明大交流的進(jìn)程。

[責(zé)任編輯：樊文光]