基于大學(xué)章程的獨(dú)立辦學(xué)醫(yī)學(xué)院校附屬醫(yī)院管理狀況調(diào)查

易津名 鄧世雄 楊現(xiàn)洲

重慶醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院，重慶，400016

醫(yī)學(xué)是一門實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科，醫(yī)學(xué)院校與附屬醫(yī)院的關(guān)系因醫(yī)學(xué)的理論與實(shí)踐、培養(yǎng)過(guò)程與服務(wù)過(guò)程的緊密結(jié)合而不可分割，相輔相成，相互促進(jìn)。一方面，附屬醫(yī)院承擔(dān)著醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)和醫(yī)學(xué)科學(xué)研究的重要職能，是醫(yī)學(xué)院校的重要組成部分。另一方面，醫(yī)學(xué)院校的學(xué)科與人才支持，教學(xué)與科研工作，能夠有力地促進(jìn)附屬醫(yī)院醫(yī)療水平和綜合實(shí)力提升。長(zhǎng)期以來(lái)，醫(yī)學(xué)院校對(duì)附屬醫(yī)院的管理缺少成文的、系統(tǒng)的管理制度。近年來(lái)，隨著大學(xué)章程制定工作的深入推進(jìn)，獨(dú)立辦學(xué)醫(yī)學(xué)院校因校制宜制定了章程，其中大部分院校將附屬醫(yī)院管理的相關(guān)內(nèi)容列入其中，成為觀察醫(yī)學(xué)院校管理附屬醫(yī)院的重要依據(jù)。本文通過(guò)對(duì)獨(dú)立辦學(xué)醫(yī)學(xué)院校章程文本的研究，分析獨(dú)立辦學(xué)醫(yī)學(xué)院校附屬醫(yī)院管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題、原因及對(duì)策，為醫(yī)學(xué)院校管理附屬醫(yī)院提供思路。

1 資料來(lái)源與方法

以《中國(guó)醫(yī)學(xué)院校指南(2017)》為依據(jù)[1]，收集全國(guó)83所綜合性大學(xué)醫(yī)學(xué)院(部、中心)和54所獨(dú)立辦學(xué)醫(yī)學(xué)院校章程進(jìn)行分析。83所綜合大學(xué)(包括21所中央部委直屬大學(xué)和62所省屬大學(xué))中，僅有中山大學(xué)章程中有單獨(dú)章節(jié)規(guī)定附屬醫(yī)院的管理，其余大學(xué)章程對(duì)附屬醫(yī)院管理僅有極為簡(jiǎn)單的表述或未涉及。54所獨(dú)立辦學(xué)醫(yī)學(xué)院中，錦州醫(yī)科大學(xué)、齊魯醫(yī)藥學(xué)院、甘肅醫(yī)學(xué)院等未查找到學(xué)校章程，北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院、蚌埠醫(yī)學(xué)院、長(zhǎng)沙醫(yī)學(xué)院和新疆醫(yī)科大學(xué)4所院校的章程中未提及“附屬醫(yī)院”。因此，本文僅對(duì)47所獨(dú)立辦學(xué)醫(yī)學(xué)院校章程進(jìn)行研究。47所醫(yī)學(xué)院校，分布我國(guó)27個(gè)省份，擁有直屬附屬醫(yī)院共200余所。

采用文本分析法，篩選47所醫(yī)學(xué)院校章程中與附屬醫(yī)院相關(guān)的內(nèi)容。使用Word 2016進(jìn)行文本錄入，利用Excel 2016對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行分析。按照醫(yī)學(xué)院校章程文本中附屬醫(yī)院相關(guān)內(nèi)容的體現(xiàn)形式，對(duì)附屬醫(yī)院的定義、地位學(xué)校對(duì)附屬醫(yī)院的管理等進(jìn)行分類整理和歸納。

2 結(jié)果

2.1 相關(guān)文本概況

47所醫(yī)學(xué)院校章程中，附屬醫(yī)院相關(guān)內(nèi)容以單獨(dú)的章或節(jié)出現(xiàn)的有18所，在非獨(dú)立章、節(jié)中提及或較大篇幅出現(xiàn)的有29所(表1)。其中，28所醫(yī)學(xué)院校與附屬醫(yī)院相關(guān)條款不超過(guò)3條，占被研究醫(yī)學(xué)院校的59.6%；13所院校僅有1個(gè)條款，占樣本醫(yī)學(xué)院校的27.7%，其內(nèi)容多為附屬醫(yī)院定義、職責(zé)、管理等單方面或多方面的概括性描述。重慶醫(yī)科大學(xué)為相關(guān)條款最多的醫(yī)學(xué)院校，共8條，涉及附屬醫(yī)院的定義、地位、職責(zé)、管理等多個(gè)方面。

表1 47所醫(yī)學(xué)院校章程“附屬醫(yī)院”文本概況

2.2 附屬醫(yī)院的職能定位

47所醫(yī)學(xué)院校章程中，有14所未對(duì)附屬醫(yī)院的職能定位做相關(guān)描述(表2)。對(duì)附屬醫(yī)院職能定位有明確描述的，如臨床教學(xué)單位、二級(jí)教學(xué)機(jī)構(gòu)、教學(xué)科研機(jī)構(gòu)等，有12所院校，占有相關(guān)描述醫(yī)學(xué)院校數(shù)量的36.4%。未對(duì)定位作明確描述的共計(jì)21所院校，其占比為63.6%，其最多的描述為“學(xué)校臨床理論教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)的重要場(chǎng)所”、“學(xué)校不可分割的組成部分”，占有相關(guān)描述醫(yī)學(xué)院校數(shù)量的57.6%。

2.3 醫(yī)學(xué)院校對(duì)附屬醫(yī)院的管理

47所醫(yī)學(xué)院校的章程中，首都醫(yī)科大學(xué)、山西醫(yī)科大學(xué)無(wú)附屬醫(yī)院管理的相關(guān)描述。吉林醫(yī)藥學(xué)院、上海健康醫(yī)學(xué)院僅表明“附屬醫(yī)院依照法律和學(xué)校規(guī)定實(shí)行相對(duì)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)與管理”。其余43所院校的章程對(duì)附屬醫(yī)院管理有相關(guān)內(nèi)容或詳細(xì)描述，包括有管理主體、管理范圍、醫(yī)院職責(zé)以及其他相關(guān)要求。

2.3.1 管理主體。43所醫(yī)學(xué)院校章程中，有12所對(duì)醫(yī)院主體進(jìn)行了“附屬醫(yī)院接受衛(wèi)生行政主管部門及其他業(yè)務(wù)行政部門的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督”等類似描述，規(guī)定附屬醫(yī)院在學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)下，同時(shí)接受衛(wèi)生行政及其他相關(guān)行政部門的監(jiān)管。針對(duì)管理主體，大多醫(yī)學(xué)院校在章程中規(guī)定附屬醫(yī)院“接受學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督”或是“在學(xué)校(學(xué)院)的指導(dǎo)下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”等。14所醫(yī)學(xué)院校在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確附屬醫(yī)院由學(xué)校(學(xué)院)黨政、黨委常委會(huì)或黨政聯(lián)席會(huì)管理、監(jiān)督。

表2 附屬醫(yī)院地位描述

2.3.2 管理權(quán)限范圍。在涉及管理問(wèn)題的43所醫(yī)學(xué)院校中，有23所列出了學(xué)校對(duì)附屬醫(yī)院的管理范圍(表3)，占有管理權(quán)限界定院校的53.5%。各醫(yī)學(xué)院校管理范圍主要涉及附屬醫(yī)院黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、考核與管理，內(nèi)部管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，醫(yī)院定期向附屬醫(yī)院匯報(bào)工作等。

2.4 附屬醫(yī)院的權(quán)利與義務(wù)

樣本單位中，新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院、廈門醫(yī)學(xué)院、湖南醫(yī)藥學(xué)院、重慶醫(yī)科大學(xué)、天津醫(yī)科大學(xué)5所院校章程對(duì)附屬醫(yī)院的職責(zé)明確列出了條款，數(shù)量4-9條不等，其余院校多為概括性文本或未提及醫(yī)院職責(zé)內(nèi)容。在已明確列出附屬醫(yī)院的職責(zé)內(nèi)容的上述醫(yī)學(xué)院校中，除醫(yī)療、教學(xué)、科研等方面的主要職責(zé)外，有的院校還提出了“文化建設(shè)和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)”、“制定醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃”等職責(zé)要求。大多數(shù)院校的章程文本中，除表述附屬醫(yī)院為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)外，未對(duì)附屬醫(yī)院權(quán)利相關(guān)內(nèi)容作出更多描述。

表3 23所醫(yī)學(xué)院校的附屬醫(yī)院管理范圍

3 討論

章程作為高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理的基本準(zhǔn)則，是學(xué)校的“根本大法”，是連接國(guó)家法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度的橋梁和紐帶[2]。醫(yī)學(xué)院校章程中有關(guān)附屬醫(yī)院的內(nèi)容，既是規(guī)定醫(yī)學(xué)院校與附屬醫(yī)院相互關(guān)系、確定兩者的權(quán)利與義務(wù)，建立管理體制機(jī)制的重要依據(jù)。

3.1 醫(yī)學(xué)院校缺乏附屬醫(yī)院管理制度體系和管理機(jī)制

結(jié)果顯示，47所院校章程文本對(duì)附屬醫(yī)院管理作出了不同程度的規(guī)定，但大多數(shù)章程的描述和規(guī)定都較為宏觀，不具有操作性。16個(gè)樣本章程對(duì)附屬醫(yī)院僅有1個(gè)條款進(jìn)行描述，近8成的醫(yī)學(xué)院校沒(méi)有或未明確對(duì)附屬醫(yī)院職能定位進(jìn)行描述。幾乎所有醫(yī)學(xué)院校章程在附屬醫(yī)院章節(jié)或條款的文本中，均未明確提及制定附屬醫(yī)院管理規(guī)章制度，或賦權(quán)相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

其原因可能在于，附屬醫(yī)院既是醫(yī)學(xué)院校承擔(dān)教學(xué)科研職能的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)和重要組成部分，同時(shí)作為醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)又是相對(duì)獨(dú)立的法人單位，在醫(yī)院建設(shè)發(fā)展和人、財(cái)、物管理等方面擁有獨(dú)立的自主權(quán)。二者基于不同立場(chǎng)，對(duì)附屬醫(yī)院的主要職能和目標(biāo)定位上存在差異，在管理上存在約束與反約束的博弈，使得附屬醫(yī)院管理較為復(fù)雜，管理難度大。在行政管理方面，由于部分醫(yī)學(xué)院校與附屬醫(yī)院的行政級(jí)別相同，可能存在人事管理上的阻礙。同時(shí)，醫(yī)學(xué)院校與附屬醫(yī)院同為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，兩者經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，附屬醫(yī)院對(duì)于醫(yī)學(xué)院校無(wú)較大依附性。依據(jù)財(cái)政部要求，兩者實(shí)行不同的會(huì)計(jì)制度，附屬醫(yī)院執(zhí)行醫(yī)院會(huì)計(jì)制度，醫(yī)學(xué)院校執(zhí)行高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度[3]?；诳蒲薪?jīng)費(fèi)等資金的劃撥與使用，兩者存在交集。近年來(lái)醫(yī)學(xué)院校附屬醫(yī)院規(guī)模不斷擴(kuò)張，醫(yī)院類型、性質(zhì)多元化[4]，附屬醫(yī)院管理攤子大、權(quán)屬雜、監(jiān)管難等問(wèn)題更加突出。醫(yī)學(xué)院校需要依據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)和本校章程的基本規(guī)定，建立健全附屬醫(yī)院管理制度，更加明確附屬醫(yī)院的目標(biāo)與任務(wù)，把章程的規(guī)定轉(zhuǎn)化為可操作的制度體系，構(gòu)建起有力有效的附屬醫(yī)院管理運(yùn)行機(jī)制。

3.2 政府部門層面的附屬醫(yī)院管理宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

結(jié)果中，1/4的章程對(duì)附屬醫(yī)院存在的“多頭共管”這一特殊情況進(jìn)行了描述，但“多頭管理”的權(quán)力邊界不明確，宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，同時(shí)存在重復(fù)管理和監(jiān)管真空的問(wèn)題。醫(yī)學(xué)院校附屬醫(yī)院因其兼有人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和醫(yī)療服務(wù)等多種職能，跨教育和衛(wèi)生兩個(gè)行業(yè)，且為數(shù)不少的附屬醫(yī)院在行政級(jí)別上屬于廳局級(jí)事業(yè)單位，其院領(lǐng)導(dǎo)班子的任免和管理、醫(yī)院管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置等權(quán)限歸屬省級(jí)黨委組織部門和編制管理機(jī)構(gòu)[5]。因此，組織部門、衛(wèi)生部門、教育部門等部門及醫(yī)學(xué)院校對(duì)附屬醫(yī)院的“多頭管理”、“條塊管理”的情況長(zhǎng)期以來(lái)普遍存在。

2017年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化醫(yī)教協(xié)同進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)學(xué)教育改革與發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕63號(hào))提出，國(guó)家和各省(市、區(qū))要分別建立教育、衛(wèi)生、機(jī)構(gòu)編制等多部門共同參與的醫(yī)學(xué)教育宏觀管理協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌醫(yī)學(xué)教育改革發(fā)展，共同研究協(xié)商重大政策與問(wèn)題。目前各省市制定出臺(tái)的是僅限于醫(yī)學(xué)教育的實(shí)施意見(jiàn)，仍然缺乏針對(duì)附屬醫(yī)院管理的系統(tǒng)性的管理制度。附屬醫(yī)院作為醫(yī)學(xué)院校附設(shè)或管轄的高水平教學(xué)醫(yī)院，其醫(yī)教研職能都應(yīng)服務(wù)于醫(yī)學(xué)教育和醫(yī)學(xué)科學(xué)研究。因此，附屬醫(yī)院的管理權(quán)屬在醫(yī)學(xué)院校。政府部門層面應(yīng)制定宏觀的高校附屬醫(yī)院管理制度，明確不同權(quán)屬的責(zé)任和協(xié)調(diào)機(jī)制，變多頭共管為合力監(jiān)管[6]。

3.3 醫(yī)學(xué)院校對(duì)附屬醫(yī)院的管理權(quán)限和范圍不明確

結(jié)果顯示，超5成醫(yī)學(xué)院校在章程文本中未明確學(xué)校的管理權(quán)限或范圍，已有描述管理權(quán)限的醫(yī)學(xué)院校，主要僅限于附屬醫(yī)院黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任免、考核和內(nèi)部管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置兩個(gè)方面，其他方面的管理權(quán)限較為模糊，大部分院校均無(wú)明確規(guī)定。其原因在于，醫(yī)學(xué)院校對(duì)附屬醫(yī)院的管理主要基于自身辦學(xué)歷史形成的醫(yī)學(xué)院校與附屬醫(yī)院的管理傳統(tǒng)，各校差別較大，尚未形成共同的認(rèn)識(shí)。而醫(yī)學(xué)院?；谂R床教學(xué)質(zhì)量的提升，必須加強(qiáng)對(duì)附屬醫(yī)院的管理[7]。根據(jù)本文調(diào)查，47所醫(yī)學(xué)院校中有21所已設(shè)立名稱不盡相同的附屬醫(yī)院管理機(jī)構(gòu)，如醫(yī)院管理處、醫(yī)政醫(yī)管處、醫(yī)院事務(wù)管理處等。機(jī)構(gòu)主要職能集中在對(duì)附屬醫(yī)院的人才培養(yǎng)、考核等方面予以指導(dǎo)，或協(xié)調(diào)醫(yī)院相關(guān)工作，并不直接介入其具體業(yè)務(wù)管理[8]。同時(shí)，由于部分院校與附屬醫(yī)院無(wú)行政級(jí)別差異，醫(yī)學(xué)院校的教學(xué)、科研等管理機(jī)構(gòu)職能重疊，使得教學(xué)科研工作較難開(kāi)展。除去教學(xué)、科研兩大職能外，醫(yī)療方面由附屬醫(yī)院獨(dú)自運(yùn)行及管理。以上原因，使得醫(yī)學(xué)院校對(duì)于附屬醫(yī)院的管理存在不夠全面的情況。

根據(jù)附屬醫(yī)院的職能、醫(yī)學(xué)院校和附屬醫(yī)院的特殊關(guān)系，醫(yī)學(xué)院校對(duì)附屬醫(yī)院的管理權(quán)力應(yīng)包括4個(gè)方面：①醫(yī)學(xué)院校的黨委和行政對(duì)作為下級(jí)黨組織和二級(jí)教學(xué)科研機(jī)構(gòu)的附屬醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；②對(duì)附屬醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子和(或)中層干部的任免權(quán)；③對(duì)附屬醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科專業(yè)、人才隊(duì)伍教學(xué)科研工作的方向和與教學(xué)科研密切相關(guān)的重大問(wèn)題的審批決定權(quán)；④對(duì)醫(yī)院基本狀況、運(yùn)行狀態(tài)、醫(yī)療業(yè)務(wù)和事業(yè)發(fā)展等事項(xiàng)的知情權(quán)。醫(yī)學(xué)院校應(yīng)當(dāng)在依據(jù)章程建立健全醫(yī)院管理制度體系中，將醫(yī)學(xué)院校的上述權(quán)力、責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)途徑予以具體化，明確管理權(quán)限與范圍，既確保附屬醫(yī)院充分發(fā)揮對(duì)醫(yī)學(xué)院校的關(guān)鍵支撐作用，也確保附屬醫(yī)院的權(quán)利和相對(duì)獨(dú)立性，促進(jìn)醫(yī)學(xué)院校和附屬醫(yī)院的和諧和健康發(fā)展。

3.4 醫(yī)學(xué)院校與附屬醫(yī)院的權(quán)利與義務(wù)不均衡

附屬醫(yī)院作為醫(yī)學(xué)院校不可或缺的組成部分，大部分醫(yī)學(xué)院校章程對(duì)于附屬醫(yī)院在學(xué)校的地位及重要性均表現(xiàn)出充分肯定，并突出了附屬醫(yī)院在學(xué)校臨床理論教學(xué)、實(shí)踐教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和培養(yǎng)醫(yī)學(xué)人才等方面的重要作用。但在醫(yī)學(xué)院校章程中，對(duì)醫(yī)學(xué)院校和附屬醫(yī)院之間權(quán)利和義務(wù)表述上存在不均衡現(xiàn)象。結(jié)果顯示，醫(yī)學(xué)院校章程對(duì)于附屬醫(yī)院的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行較為詳細(xì)表述的僅占樣本的10.6%。47所醫(yī)學(xué)院校的章程中，普遍存在對(duì)醫(yī)學(xué)院校的權(quán)利規(guī)定較多，而對(duì)附屬醫(yī)院的權(quán)利規(guī)定較少，義務(wù)或職責(zé)上則對(duì)附屬醫(yī)院有相對(duì)較多的要求，對(duì)醫(yī)學(xué)院校的義務(wù)規(guī)定較少。其原因在于，醫(yī)學(xué)院校缺乏對(duì)各附屬醫(yī)院協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略布局，附屬醫(yī)院之間缺少橫向交流機(jī)制，學(xué)校為各附屬醫(yī)院搭建交流平臺(tái)的意識(shí)較為缺乏[9]。醫(yī)學(xué)教育作為教育與衛(wèi)生系統(tǒng)的交集部分，醫(yī)學(xué)院校與附屬醫(yī)院的協(xié)同發(fā)展要保證系統(tǒng)思維，注重系統(tǒng)內(nèi)部組織協(xié)同，重視外部環(huán)境影響[10]。

醫(yī)學(xué)院校應(yīng)在制定章程的附屬醫(yī)院管理制度時(shí)，在確保學(xué)校的附屬醫(yī)院有效管理的基礎(chǔ)上，更加重視附屬醫(yī)院對(duì)醫(yī)學(xué)院校建設(shè)發(fā)展的重要作用，注意醫(yī)學(xué)院校、附屬醫(yī)院的權(quán)利與義務(wù)的平衡。在強(qiáng)調(diào)附屬醫(yī)院責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，醫(yī)學(xué)院校也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)附屬醫(yī)院的支持。如在附屬醫(yī)院的人才引進(jìn)、科研平臺(tái)建設(shè)等方面給予更多支持[11]，利用自身學(xué)科優(yōu)勢(shì)提升附屬醫(yī)院教學(xué)、科研等方面的水平[12]。醫(yī)學(xué)院校應(yīng)確保和附屬醫(yī)院之間保持穩(wěn)定平衡的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)學(xué)校和附屬醫(yī)院的相互支持與促進(jìn)，推動(dòng)醫(yī)教研協(xié)同發(fā)展，共同為醫(yī)學(xué)教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作出更大貢獻(xiàn)。