歐美國家堤防防洪若干特點及與我國的比較

(長江科學院 水利部巖土力學與工程重點實驗室， 武漢 430010)

1 研究背景

洪水是由暴雨、冰雪急劇融化、風暴潮等自然因素引起江、河、湖、海水量在較短時間內迅速增加，水位急劇上漲的自然災害[1]，主要發(fā)生于春夏兩季，包括：氣溫上升和冰雪融化導致的春天洪水[2]、夏天的區(qū)域性暴雨洪水和局部的山洪爆發(fā)、風暴潮洪水、潰壩洪水等，此外意大利等國家還面臨高潮期海水鹽堿化加重的風險[3-4]。洪水持續(xù)時間從數小時到數天、數月變化。瑞士防洪堤防只需在幾個小時或幾天內抵御高水位[5]。荷蘭的海堤和湖堤高水位持續(xù)時間一般為1 d，沿河堤防高水位可持續(xù)數天[6]。我國屬于季風氣候區(qū)，70%洪水集中發(fā)生在6—9月份，且時空分布不均勻，年際差異大，最長達100余天，易形成流域性大洪水[7]。洪水具有隨機性和破壞性，直接威脅人類社會的生存發(fā)展。

為避免和減輕洪災損失，保障生命財產安全，促進人與社會、經濟的和諧發(fā)展，人類在與洪水斗爭的漫長歷史中逐漸形成了一系列防洪工程措施與非工程措施。其中，防洪工程是人類防洪減災的基礎措施，主要有蓄、攔、泄等類型[8]。堤防工程是目前防洪工程體系最重要的組成部分，在抵御洪水、增加河道行洪能力等方面發(fā)揮重要作用。此外，水庫大壩、分蓄洪工程、河道疏浚、海岸沙丘、風暴潮擋板、防洪墻、水工建筑物等[9]也是防洪工程體系的重要組成部分。

由于自然條件、技術條件、社會經濟發(fā)展水平的不同，各國在防洪安全標準、洪水管理與法律法規(guī)、防洪工程措施、防洪工程經濟評價等方面差異較大。本文通過對比分析歐美國家的堤防基本概況與防洪效益、堤防安全標準與堤防工程建設、堤防管理與法律法規(guī)政策、堤防工程日常養(yǎng)護與應急搶險等方面的特點，結合我國防洪措施特征，提出未來我國防洪減災工作的重點與建議，以期為我國防洪體系的建設和完善提供參考。

2 堤防概況及其防洪效益

2.1 堤防概況

堤防作為防洪工程的最重要組成部分，是發(fā)展國民經濟、保障社會安定的重要基礎設施。表1為歐美主要國家的堤防規(guī)模及堤防在保護人口和保障經濟建設方面的貢獻。

大部分堤防是沿江、河、湖分布，如：法國有9 000 km堤防，其中8 000 km為江河堤防[10]；瑞士作為一個內陸國家，其堤防主要沿65 000 km河流和79個湖泊修建。也有一些沿海國家的堤防工程是沿海岸線修建。如：比利時有超過500 km的海堤[11]。荷蘭地處萊茵河和馬斯河下游三角洲，地勢低洼，40%國土面積低于海平面，海堤長度超過1 000 km。與江河堤防工程相比，海堤側重于抵御風暴潮洪水和波浪危害[12]。截止2017年底，中國堤防總長度為41萬km，其中長江流域堤防總長3.4萬km，海堤1.45萬km[13]，全國已建堤防保護人口6.1億人，保護耕地41萬km2。

表1 歐美主要國家堤防概況統(tǒng)計

Table 1 Statistics of basic information of levees inEurope and the United States

國家堤防長度/km防洪保護作用比利時700100萬人口捷克4 000—英國8 000240萬人口芬蘭801.5萬人口,300萬歐元產值意大利8 600600萬人口法國9 000200萬人口,2萬km2德國10 0001 200萬人口,20億歐元產值荷蘭3 5001 200萬人口,4 000億～5 000億歐元產值西班牙7 000200萬～300萬人口瑞士65 500180萬人口美國>16萬數千萬人口

國內外堤防工程修建大多就地取材，采用淤泥、黏土、砂土、腐殖土、砂礫石等，且大多有復雜的修筑歷史，歷經多次修復加培而成。按建筑材料結構形式，主要有土堤、石堤、土石混合堤、漿砌石防洪墻、混凝土防洪墻、鋁制可移動防洪擋板等[14]。河堤材料一般為淤泥和黏土，海堤材料一般為砂礫石和淤泥土層[15]。英國堤防表層填土大多有植被覆蓋，局部有拋石、土工格柵、土工布包裹，新建堤防含有黏土心墻[16]。我國堤防工程歷史久遠，如：荊江大堤始建于公元345年，黃河下游堤防工程建于春秋中期。在經歷不斷的填筑延伸，加高培厚，甚至潰決后再修復，尤其是新中國成立后，我國堤防工程從根本上得到改善，逐漸形成現在的面貌。

根據防洪標準要求、堤防結構類型等不同，各國在堤防高度、坡度和堤頂寬度差異較大。堤防高度一般在幾米以內，也有接近大壩規(guī)模的超高堤防。例如：德國堤防最高可達16 m；意大利河堤高度在0.5～11 m變化，平均高度為4 m；瑞士堤防高度在1～5 m之間，堤頂寬度為2～4 m；英國堤防大部分高度在1～6 m之間，堤頂寬度大多為2～5 m。捷克洪水大多是超過100 a一遇，相應堤防或防洪墻高度為0.5～4 m[17]。我國主要流域的堤防工程設置安全超高值，根據超出設計洪水位以上的高度確定堤頂高度，長江堤防堤身平均高度12 m，最大高16 m，超高值約為2 m；黃河堤防高度一般為7～10 m，超高值為3 m；淮河干堤高度為6～8 m，超高值為2 m[18]。

2.2 堤防防洪效益

與水力發(fā)電、供水、農業(yè)灌溉工程等不同，堤防工程不直接創(chuàng)造財富，而是為社會安全、受益區(qū)發(fā)展經濟和人民生活保障創(chuàng)造條件。據統(tǒng)計，1950—2005年間，歐美地區(qū)發(fā)生至少50次大的洪災，每年至少造成數十億歐元損失。表2統(tǒng)計了歐美各國主要的洪災事件及后果損失情況。

表2 歐美重大的堤防洪水事件

洪水災害發(fā)生頻次高、造成生命財產損失嚴重。據估計，至少5 000萬歐洲人口面臨洪災風險，防洪經濟效益可達20 000億歐元。預估到2050年，全世界范圍內，至少15%的人口面臨洪水風險[19]。

我國也是世界上受洪水災害最嚴重的國家之一，有2/3的國土面積面臨洪水位威脅，其中，華東和華南地區(qū)聚集了全國50%以上人口，2/3工農業(yè)總產值，是遭受洪水災害最嚴重的地區(qū)。長江流域大概每10 a會發(fā)生一次較大洪水，如：1954年長江流域洪災，受災人口1 888萬，死亡3.3萬人，直接經濟損失100億元。1998年全流域大洪水受災人口1億，死亡1 800人，直接損失超1 500億元。據《中國水旱公報》，2017年[20]，全國1936個 市縣遭受洪澇災害，受災人口5 514.90萬人，因災死亡316人、失蹤39人，倒塌房屋13.78萬間，104座城市進水受淹或發(fā)生內澇，直接經濟損失2 142.53億元，占當年GDP的0.26%。2007—2017 年主要洪澇災害指標統(tǒng)計情況如圖1所示。

圖1 2007—2017年中國洪災損失統(tǒng)計

由以上分析可知，世界范圍內洪災頻發(fā)，損失慘重，其中既有內因也有外因，既有自然因素也有人為因素。圍湖造田及泥沙淤積嚴重，顯著減弱蓄洪能力，洪水易泛濫成災。對洪泛區(qū)內的土地利用不斷加劇，人為在河道上設置障礙影響行洪等。

1998年長江大洪水后，我國在防洪工程建設的投資力度逐年增大、保障工程措施增多，并取得初步成效。長江中下游基本形成了以堤防為基礎，三峽水庫為骨干，其他干支流水庫、蓄滯洪區(qū)、河道整治工程、平垸行洪、退田還湖等相配合的長江防洪體系[21-22]。如圖2所示，2016年汛期，通過攔洪、錯峰、削峰調度，降低城陵磯最高洪水位約1 m(攔蓄洪水29億m3)，漢口河段水位與警戒水位相比降低1.3 m(累計減少超警戒水位河段250 km)，明顯緩解了長江中下游地區(qū)的防洪壓力，險情數量規(guī)模與1998年相比顯著減小。

圖2 2016年汛期長江重要水文站洪水位調控效果

3 堤防安全標準與堤防工程建設

3.1 堤防安全標準

歷史上江河洪水災害和堤防失事破壞的各類案例說明，堤防的失事破壞種類各異，主要有：漫頂破壞、堤坡滑動失穩(wěn)、滲透變形破壞(管涌和集中滲漏)和沖刷侵蝕(護坡失穩(wěn))這4種形式[23]。當前，主要依據保護對象的最高防洪標準確定堤防工程的防洪安全標準，與保護對象的重要性、洪水災害的嚴重性直接相關[24]。對堤防防洪標準的表示方式分為：以調查、實測的某次大洪水或適當加成表示；以洪水的重現期表示；以可能最大洪水表示等[25]。其中，以防御的洪水或者潮水的重現期表示堤防安全標準是國際通用做法。

根據重現年，世界各國采用的堤防標準各不相同。大多根據本國具體情況，按堤防工程的重要性和預期的經濟效益確定堤防安全標準。法國的堤防保護標準是由區(qū)域利益相關者控制，沒有統(tǒng)一的安全標準，在農業(yè)區(qū)堤防保護標準是5～10 a一遇；在人口密集城鎮(zhèn)區(qū)標準是20～100 a一遇；羅納河南部堤防保護標準提高到100 a一遇[26]。德國根據綜合費用收益比、環(huán)境影響等因素，制定了詳細的防洪標準，并以重現年表示為5～500不同等級[27]。根據堤防建筑物高度和潛在損失可能性，將堤防保護工作分為3個等級(如表3所示)。

表3 德國堤防保護工作分級

美國規(guī)定江河堤防標準采用歷史最大洪水位，對密西西比河采用比歷史最大洪水位高25%的標準，即高于100 a一遇。美國陸軍工程師兵團建議城市堤防標準為200 a一遇，城鎮(zhèn)標準為100 a一遇，農村地區(qū)為50 a一遇[28]。荷蘭堤防安全標準較高，海堤防洪標準要求達到10 000 a一遇，河堤防洪標準要求達到1 250 a一遇?？傮w而言，國際上，堤防安全標準一般為100 a一遇，在洪水高風險區(qū)，安全標準可達1 000 ～10 000 a一遇。

我國建設部頒布了《防洪標準》(GB 50201—2014)，作為洪水安全標準的依據。按照《防洪標準》，我國堤防工程分為5級[29](如表4)。據統(tǒng)計，截止2017年底，5級及以上堤防長度為27萬km。

表4 中國堤防工程分級

3.2 堤防工程建設

近年來世界各國的堤防和防洪工程投資建設規(guī)模逐年增大，對于歐美國家，堤防工程投資一般由聯邦政府和非聯邦政府部門共同承擔，包括州政府、地方部門和部分收益大的私人團體等。例如，法國的堤防工程費用主要來自于國家、省和流域機構。英國的堤防風險管理活動主要由納稅人資助，大部分來自于中央政府，小部分來自于當地征稅和合作資助[30]。2015年英國提出“六年資助項目”，用于堤防工程投資，其中有23億英鎊由中央政府資助，至少15%來自合作伙伴資助。該投資項目期望能更好保護30萬當地居民和收益303億英鎊回饋社會。美國聯邦政府承擔至少50%的防洪資金，非聯邦部門承擔25%～50%[31-32]。美國陸軍工程師在1927年密西西比河發(fā)生特大洪水后，開始在上游修筑堤防、水庫，在中游修建鋼筋混凝土防洪墻，在下游修筑堤防、分洪道、河道整治工程等。密西西比河的河道整治措施還包括裁彎取直、修筑護岸工程、丁壩和順壩以及疏浚河道等。

荷蘭防洪工程特點是工程規(guī)模大、標準高，目前荷蘭已建成較完整的防洪工程體系，包括須德海攔海造地工程、三角洲工程以及運河、水閘、泵站、排水溝等[33]。荷蘭修建的大壩均為土壩，且都具有防洪功能，其中阿斯夫勒特壩是世界上體積最大的大壩之一。意大利政府實施“大都市防洪計劃”，已投資13億歐元用于堤防修建和管理，優(yōu)先降低大都市和城鎮(zhèn)洪水風險。此外，威尼斯土地復墾財團在其所轄區(qū)域內每年投資30萬歐元用于防止和修復鼴鼠導致的堤防破壞。意大利獨具特色的棱角石海堤，稱為murazzi，始建于18世紀，主要用于保護威尼斯城市免受洪水災害。

2005年以前，瑞士堤防的結構型式是在河道兩側內部先布置小的內部堤防，并在其外側分別布置75～100 m寬的洪泛平原和左右岸堤防，見圖3(a)。2005年后，瑞士堤防建設去除內側堤壩和洪泛平原結構型式，加寬加深河底，使得洪水有更大的運動空間和衰減沖擊能力，達到降低洪水風險[34],見圖3(b)。

圖3 瑞士堤防結構型式

與國外堤防工程相比，我國堤防線路最長，防洪任務艱巨，防洪工程保護人數和社會財產巨大。新中國成立以來，我國堅持“蓄泄兼籌、以泄為主”的防洪治理方針，遵循“江湖兩利，上中下游協調，左右岸兼顧”的原則，采取綜合治理分階段、分區(qū)提高防洪能力的戰(zhàn)略措施，建設了一系列大規(guī)模的防洪工程項目。表5統(tǒng)計了近5 a我國在防洪工程建設方面的投入[35]。

表5 中國防洪工程建設與投資

4 法律規(guī)范與堤防管理

4.1 法律規(guī)范

法律規(guī)范是堤防工程建設和管理的重要技術依據和法律支撐。歐美國家在堤防標準規(guī)范體系建設方面有很多值得借鑒的經驗。美國聯邦政府頒布了《洪水控制法》《應急水災保險法》等多部全國性防洪法律法規(guī)，各州也制定相應的法律法規(guī)，形成了聯邦和州完整的兩級洪災防治法律體系，總共頒布1 000多部洪災防治法律法規(guī)。美國陸軍工程兵團負責全國堤防工程的規(guī)劃、設計、建設、管理，以及防洪標準、規(guī)范的制定，形成一整套分類體系，如：工程技術指南、工程技術手冊、工程技術規(guī)則、工程技術文件等[36]。英國堤防工程技術標準由政府組織、制定和修訂，實行技術法規(guī)與技術標準相結合的防洪控制體系。英國政府主要負責法規(guī)法令，相關行業(yè)協會負責技術標準的制定。法國在防洪方面比較重視非工程措施的建設，其洪水災害的救災經費主要由保險公司、教會、紅十字會、慈善機構等社會團體負責[37]。

在防洪法律法規(guī)方面，我國制定了《水法》《防洪法》《河道管理條例》《長江河道采砂管理條例》等國家法律條例?，F有防洪標準規(guī)范30余項，其中國家標準8項。國家標準《防洪標準》(GB 50201—2014)是防洪規(guī)劃編制單位普遍遵循和采用的綱領性文件。《堤防工程設計規(guī)范》(GB 50286―2013)、《海堤工程設計規(guī)范》(GB/T 51015—2014)等對于規(guī)范堤防工程設計、施工、養(yǎng)護等具有指導性意義。

4.2 堤防管理

世界各國的堤防管理主要由國家政府、地方政府、地方部門和私人團體等負責。各國在堤防管理上都成立相應的機構與負責部門。捷克的堤防管理機構主要為河道機構和國營企業(yè)，而市政府是堤防保護規(guī)劃的主要負責人。德國的堤防保護監(jiān)督管理是由16個聯邦州政府負責，每個聯邦州的堤防管理機構都不一樣，并且有不同的水法規(guī)定。有些州的防洪任務和堤防養(yǎng)護是由州政府負責，其他州的防洪保護任務由委員會、水管理社團、個人或組織負責，州政府只有監(jiān)督管理功能[38-39]。意大利水文地質保護研究所最近開發(fā)了意大利堤防數據庫(Italian Levee Database, INLED)，收集堤防和歷史上重要流域失事事件的重要信息，用于評估堤防的安全風險。意大利土地復墾財團負責管理50%的國土面積，包括所轄區(qū)域的防洪工程建設管理[40]。

由于歐洲部分河流流經多個國家，不同國家間的流域協調合作管理是一大特色。比利時的Scheldt流域連接比利時與荷蘭，比利時實施流域管理計劃，將流域分為11個子流域，每個子流域由流域管理層、流域秘書處、流域理事會等協商組織機構。通過綜合水政策協調委員會負責協調不同層次的水政策。2015年，比利時還建立堤防網絡知識平臺，通過堤防管理和技術服務共同加強知識交流和堤防管理的專業(yè)化。表6列出了歐美主要國家的堤防管理機構與相關法律法規(guī)。

表6 歐美主要國家堤防管理與法規(guī)

我國實行由流域管理機構按水系統(tǒng)一管理和行政區(qū)劃分級管理相結合的管理體制，主要包括長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼和太湖7大流域管理機構。各流域機構在堤防工程管理中承擔的角色不盡相同。行政區(qū)劃分級管理機構主要為32省、直轄市與自治區(qū)水利行政主管部門，負責各行政區(qū)范圍內堤防防洪具體任務。

表7 歐洲主要國家堤防養(yǎng)護與巡查情況統(tǒng)計

Table 7 Statistics of levee maintenance and inspection in main countries of Europe

國家巡視檢查安全監(jiān)督安全評估費用捷克對類別Ⅳ的堤防開展年度外觀檢查洪水期間和洪水后、重大防洪保護計劃開始前,開展安全監(jiān)督,此外還有獨立檢查機制堤防設計階段開展安全評估堤防表面養(yǎng)護1 000～2 000歐元/(km·a),復雜區(qū)段養(yǎng)護費用可達數百萬歐元比利時分為日常檢查、專家檢查和不定期檢查每1～6 a開展一次地形測繪和水深調查每6 a開展一次海岸安全評估堤防加固工作花費(200～400)萬歐元/(km·a)法國堤防管理部門負責檢查,包括完整的初期檢查、運行檢查、3～6 a周期的詳細檢查、完整檢查、汛前檢查、汛中檢查、汛后檢查由法國州政府負責,包括初期檢查、定期檢查、汛中檢查、汛后檢查、特殊檢查。定期檢查周期根據堤防級別從1～10 a變化安全評估和風險分析,對于A等級堤防至少每10 a做一次,對于B等級堤防每15 a做一次,對于C等級堤防每20 a做一次。這是決策信息依據花費400萬歐元調研530 km堤防,養(yǎng)護工作花費4 400～8 500歐元/(km·a),管理花費2 000～38 000歐元/(km·a)德國常規(guī)堤防檢查至少每年1次,洪水事件后增加額外檢查聯邦州政府監(jiān)督堤防險情管理每5～10 a做一次詳細的堤防安全評估,并提交現狀分析報告典型的修建或復原1 km長堤防的費用隨著邊界條件的變化很大,每公里(10～250)萬歐元/km意大利法律上沒有定期檢查,但皇家法令規(guī)定河道支流開展每周巡邏式檢查自從2004年2月開始執(zhí)行洪水事件管理的立法參考,定義國家的和地區(qū)的預警系統(tǒng)法律上沒有安全評估的規(guī)定直接由政府和財團資助荷蘭外觀檢查,按周、月進行全局檢查,年度深度檢查—法律規(guī)定,每12 a開展量化的安全評估堤防修復費用,對于簡單情況100萬歐元/(km·a),復雜情況3 000萬歐元/(km·a)。堤防日常養(yǎng)護費用5萬歐元/(km·a)

5 堤防工程養(yǎng)護與應急搶險

5.1 堤防工程養(yǎng)護

各國根據本國的工程、法律法規(guī)和管理特點，建立堤防工程的日常養(yǎng)護與應急搶險相應的工作程序。堤防的養(yǎng)護一般分為日常檢查、安全監(jiān)督和長期評估等。國外部分國家堤防養(yǎng)護與巡查情況統(tǒng)計見表7。

比利時每1～6 a做一次地形測繪和水深測量檢查，每1～3 a開展一次水防御野外調查，每6 a開展一次海岸安全評估，堤防工程加固費用約(200～400)萬歐元/km。德國堤防養(yǎng)護的任務由聯邦州管理機構負責，堤防養(yǎng)護費用根據高度、堤基、堤身材料、保護標準等不同，在(10～250)萬歐元/km變化[41]。法國提前安排或者是在巡查結束后確定養(yǎng)護工作，而修復是在完整的安全評估后進行，堤防工程加固需要花費(100～200)萬歐元/km[42]。據統(tǒng)計，2007—2013年法國耗資400萬歐元調查530 km堤防。捷克主要通過除草進行堤防養(yǎng)護，每年大約花費1 000～2 000歐元/km。據估計，在捷克迪耶河上，堤防修復費用是200萬歐元/km，其中1萬歐元用于修復歐洲海貍導致的堤防破壞[43]。

我國堤防工程養(yǎng)護修理可分為養(yǎng)護、歲修、大修和搶修，遵循“以防為主，防重于修，修重于搶”的原則。根據結構和材料不同，采取相應養(yǎng)護方法和措施對堤頂、堤坡、生物防護工程進行養(yǎng)護。

5.2 應急防范

洪水應急防范管理上，捷克啟動國家級、地區(qū)級和流域級的洪水委員會，以應對洪水災情。該委員會由州政府代表、消防員、河道管理局、水文調查、技術監(jiān)督等部門人員組成。法國地方管理層要求主要的社會團體必須實施公共安全保衛(wèi)計劃(Plan of Common Security, PCS)。PCS計劃包括險情管理組織規(guī)范化，規(guī)定PCS啟動條件，組織預警、防護、救援等。德國堤防洪水管理大多是在州聯邦政府監(jiān)督下，由地方消防部門負責施行。嚴重洪水期間，技術救援組織(Technical Assistance Organization，TAO)、志愿者和軍隊共同完成抗洪搶險工作。每一次洪災后，從技術手段和水文特征出發(fā)，編制洪水事件分析報告。在堤防險情管理上，意大利皇家法令規(guī)定河道支流每周定期開展巡邏式檢查，嚴格執(zhí)行洪水服務制度和最新的洪水事件管理參考法規(guī)Direttiva。荷蘭洪水風險管理的難點是惡劣天氣條件下的風暴潮防洪任務[44]。美國和英國等國家構建了完備的防洪保險制度，實行強制性洪水保險與政府救助或政府信貸措施，有效降低洪災對民眾的財產損失[45]。美國注重預警預報機制建設，成立聯邦、州兩級預警中心，采用貝葉斯定理對洪水災害進行預警預報。重大險情可提前十幾天發(fā)現，空間精度可達到80 km[46]。

中國建立起了以預防為主、各部門各行其責的防災減災體系，從思想、組織、工程、預案、物料、通信、防汛抗旱檢查等方面做好準備工作。建立預防和預警機制，及時向公眾傳達氣象、水情、工情、險情和災情信息。建立洪水災害管理預案和應急處理制度，包括洪水調度方案、工程運用方案、抗洪搶險方案、人員轉移安置方案等。進入汛期，防汛管理部門實行24 h值班制度，全程跟蹤雨情、水情、工情等。組建防汛搶險隊伍，保障充足的防汛物資、建設國家防汛指揮信息化系統(tǒng)、保障通信、供電、交通、醫(yī)療等。做好災后重建恢復工作，組織安置災民，保障災民的基本生活供給。

6 討論與結論

本文介紹了歐美主要國家的堤防工程和防洪主要特點，對比分析歐美各國在堤防概況及其防洪效益、堤防安全標準與堤防工程建設投資、堤防管理與法律法規(guī)政策、堤防工程日常養(yǎng)護與應急搶險等工程與非工程措施的特點。盡管世界各國都修建了不同的堤防工程來降低洪災頻率、縮短淹沒周期、減少洪水損失，但人類在堤防工程與洪水管理上仍面臨許多難題，無法利用堤防工程實現對洪水的完全控制。當前，堤防結構變化監(jiān)測預警與失事模擬分析、堤防實時健康安全監(jiān)測、堤防結構數據獲取與信息化管理、堤防工程安全評估等仍屬于國際上堤防與防洪科學研究的難點和重點。雖然我國在堤防工程建設、防洪管理等方面取得一定成就，但與歐美國家相比，仍存在一些不足。

在堤防規(guī)模上，我國堤防總長與保護的人口及耕地超過歐美國家之和，導致我國堤防防洪任務更加重大。歐洲國家的堤防所涉及國際河流較多，需要多國聯合防洪，而我國堤防主要分布于國內大江大河及其支流上，堤防防洪不涉他國聯合調度，相對比較獨立，防汛搶險效率更高。另外，由于我國所處氣象條件與地形地貌條件復雜，導致洪水特征復雜，對堤防防洪提出了更高的要求。因此，需要通過不斷加強堤防防洪的工程措施與非工程措施建設，才能抵御洪水災害。歐美國家，根據各自的堤防規(guī)模、防洪建設歷史以及洪水險情等情況進行建設與維護，其成本相對較高。雖然我國年度投資總量明顯高于歐美國家，但是由于我國堤防線路長，仍然存在相當部分堤防防洪能力較低，特別是一些支流堤防。因此，我國堤防防洪能力建設缺口較大，仍需大力提升。通過堤防工程擋水、水庫聯合調度等工程措施與非工程措施實施，洪水減災效果顯著，對維持人類與自然和諧發(fā)展具有重要意義。特別是我國三峽及其上游水庫群的聯合調度，對抵御長江中上游洪水具有顯著的戰(zhàn)略意義，明顯減輕了長江中下游遭受洪水侵害。

我國堤防安全標準相對荷蘭等國家明顯偏低，堤防防洪安全標準基本在100 a以內，只有極少數達到200 a一遇。隨著全球氣候的變化和急劇惡劣天氣的概率增加，一旦遭遇500 a，甚至1 000 a一遇特大洪水，極易引發(fā)嚴重洪災，明顯不滿足新時期我國防洪需求。為此，我國還應進一步加強堤防工程建設投資和工程質量管控，健全現有防洪法律體系，提高防洪安全標準。

在堤防管理與法律法規(guī)方面，歐美國家有較完善的管理經驗，并且將保險機制納入防洪管理體系，使防洪減災措施多元化，這一點值得我國借鑒。

在防洪預警與應急防范方面，我國仍需加快建立水災風險轉移機制，發(fā)揮洪水保險的保障作用，利用市場經濟充分分擔水災損失與風險。加強防洪技術與高新技術的系統(tǒng)融合?；诖髷祿破脚_，研究防汛搶險與預警信息平臺，建立防洪工程安全性評價專家系統(tǒng)，實現對防洪工程的實時安全監(jiān)測與預警。引進國外先進搶險技術裝備，加快科技研發(fā)，提高應急搶險技術裝備水平。此外，借鑒歐美國家防洪經驗，未來我國應加強防洪工程與非工程相結合的措施，從重視洪水機理研究、加強法律管理、提高堤防工程運行風險評估水平和堤防工程隱患探測、應急搶險與快速修復等方面突破，以提升我國防汛減災綜合實力。