新自由貿(mào)易試驗區(qū)促進國內(nèi)外要素優(yōu)化配置

劉翔峰

自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）是我國改革開放戰(zhàn)略中的重要舉措，從側(cè)重貿(mào)易投資便利化、金融開放，到打造全球高端資源要素配置核心功能，自貿(mào)區(qū)正以其高水平開放模式帶動全國改革深化，推動形成新的國際競爭優(yōu)勢。

一、自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國全面開放和要素高效優(yōu)化配置的先行區(qū)

自由貿(mào)易試驗區(qū)與以往優(yōu)惠政策導向的外向型經(jīng)濟不同，是通過頂層設(shè)計來構(gòu)建全新的開放型經(jīng)濟體制的重要舉措和試點先行區(qū)，作為高標準改革開放的綜合示范區(qū)，其任務(wù)側(cè)重于服務(wù)貿(mào)易開放的先試先行，通過金融、投資等與國際規(guī)則和管理制度相接軌，其成功經(jīng)驗在全國復(fù)制推廣。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的前身始于1990年上海外高橋保稅區(qū)，從保稅區(qū)到自由貿(mào)易試驗區(qū)，顯示出全面開放戰(zhàn)略在啟動和實施。2013 年上海自貿(mào)試驗區(qū)先行探路，2014年我國批復(fù)了上海自貿(mào)區(qū)的功能擴區(qū)和廣東、福建、天津自貿(mào)區(qū)建設(shè)方案，2016年批復(fù)了遼寧、河南、陜西、浙江、湖北、四川和重慶自貿(mào)區(qū)方案，2018年海南自貿(mào)區(qū)設(shè)立，2019年新設(shè)山東、江蘇、云南、廣西、河北、黑龍江等6個自貿(mào)區(qū)，目前初步形成“1+3+7+1+6”格局，呈現(xiàn)東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開放態(tài)勢，形成新一輪全面開放格局。上海為核心的自貿(mào)區(qū)試點已形成一批制度成果推廣至全國，發(fā)揮了全面深化改革的試驗田作用，也成為生產(chǎn)要素資源國內(nèi)外高效配置的試驗區(qū)。

自貿(mào)區(qū)肩負著各自的改革試點任務(wù)。比如，上海自貿(mào)區(qū)是金融改革先行區(qū)，是跨境金融開放的示范區(qū)。廣東自貿(mào)區(qū)定位是粵港澳深度合作示范區(qū)、“21世紀海上絲綢之路”重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地。福建自貿(mào)區(qū)定位是深化兩岸經(jīng)濟合作的示范區(qū)，打造面向 “21世紀海上絲綢之路”沿線國家和地區(qū)開放合作新高地。浙江自貿(mào)區(qū)定位是東部地區(qū)重要海上開放門戶示范區(qū)、國際大宗商品貿(mào)易自由化先導區(qū)和具有國際影響力的資源配置基地。河北自貿(mào)區(qū)探索建立數(shù)字化貿(mào)易監(jiān)管模式。云南自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新沿邊經(jīng)濟社會發(fā)展新模式。這些改革試點任務(wù)將進一步豐富我國自貿(mào)區(qū)改革開放試驗田作用，在現(xiàn)有階段，從不同角度進行的自貿(mào)區(qū)要素市場化改革和要素國內(nèi)外優(yōu)化配置的共同目標更加清晰明確。

縱觀1978年至今的要素市場化改革歷程，生產(chǎn)要素市場經(jīng)歷了從計劃統(tǒng)配走向市場起決定性作用的不斷深化改革過程，要素內(nèi)涵不斷豐富，土地、勞動力、資本、技術(shù)等要素市場不斷建立和完善，要素價格機制和市場競爭機制得以確立和持續(xù)推進改革。我國對外開放戰(zhàn)略從對外打開國內(nèi)市場開始，利用國際市場，發(fā)展對外貿(mào)易，吸引外來資金和技術(shù)，加快自身經(jīng)濟發(fā)展，將我國豐富的勞動力資源、土地資源與跨國公司帶來的資金、技術(shù)、市場相結(jié)合，通過政府主導，創(chuàng)建沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、出口加工區(qū)，大力引進外資，發(fā)展加工制造業(yè)，參與國際分工，并最終成為對外貿(mào)易大國和經(jīng)濟增長最快的國家。

下一階段，根據(jù)十九大提出的經(jīng)濟體制改革的重點任務(wù)之一是要素市場化配置改革，在全面對外開放階段，這一改革任務(wù)自然要和要素的開放配置相結(jié)合，自貿(mào)區(qū)肩負著開放與改革的雙重使命。全面開放不僅是加快有形商品和無形商品交換，促進資本流動和技術(shù)創(chuàng)新，更是尋找重塑國際新優(yōu)勢和尋找國際新坐標的開始。目前要素市場化改革面臨的重要問題是提高優(yōu)化要素配置結(jié)構(gòu)以提高要素整體配置效率、加快金融市場改革以提高資本配置效率、不斷破除行政壁壘以完善各項體制機制和激發(fā)市場主體活力，要通過制度改革推動要素在國內(nèi)城鄉(xiāng)之間充分流動，更要通過全面開放促進國內(nèi)外要素合理充分流動。

二、新自由貿(mào)易試驗區(qū)通過金融開放、創(chuàng)新驅(qū)動、勞動力要素優(yōu)化配置以形成先進生產(chǎn)力聚合先行區(qū)

（一）自貿(mào)區(qū)通過金融開放來加強金融要素國內(nèi)外順暢流動

我國經(jīng)濟體制由改革開放之初的外部機制推動變革發(fā)展到基于自身發(fā)展經(jīng)驗提出倡議與行動議程，從而主動實現(xiàn)與外部經(jīng)濟在體制、政策法規(guī)上的相互協(xié)調(diào)，自貿(mào)區(qū)則同樣是通過開放對接國際規(guī)則，來實現(xiàn)與世界經(jīng)濟體制對接。我國2012年后資金配置效率下降較快，自貿(mào)區(qū)則恰恰利用我國資金已經(jīng)變得充裕的要素優(yōu)勢來持續(xù)推動金融市場開放、創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)、對接國際金融規(guī)則來探索金融要素全球配置能力提升并繼續(xù)推動國內(nèi)外要素資源優(yōu)化配置。

上海自貿(mào)區(qū)積極打造全球高端金融要素配置的核心功能。上海自貿(mào)區(qū)實施范圍為“120.72平方公里+臨港新片區(qū)”，2018年國務(wù)院印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》提出的發(fā)展目標是：到2035年，建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端資源要素配置的核心功能，成為我國深度融入經(jīng)濟全球化的重要載體。上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的重點在于金融創(chuàng)新發(fā)展，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)支持金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干措施》提出重點扶持跨境金融領(lǐng)域，包括對標國際標準，參照國際通行規(guī)則，開展跨境發(fā)債、跨境投資并購和跨境資金集中運營等跨境金融業(yè)務(wù);加強跨境資金靈活使用;開展自由貿(mào)易賬戶本外幣一體化功能試點，探索資本自由流入流出和自由兌換;降低開展跨境資金集中運營業(yè)務(wù)的準入門檻，便利區(qū)內(nèi)企業(yè)跨境資金雙向歸集，實現(xiàn)資金集中管理;對于其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)，采取個性化服務(wù)和定制化政策的方式研究解決。

（二）六大新設(shè)自貿(mào)區(qū)積極深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新提升金融要素配置能力

今年六個新設(shè)自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新提出各有特色的具有系統(tǒng)集成性的改革試點任務(wù)，希望經(jīng)過三至五年改革探索，對標國際先進規(guī)則，形成更多有國際競爭力的制度創(chuàng)新成果，通過金融服務(wù)創(chuàng)新完善，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

山東自貿(mào)區(qū)深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新。擴大人民幣跨境使用，支持區(qū)內(nèi)銀行發(fā)放境外人民幣貸款和跨境使用人民幣計價結(jié)算，支持跨國公司開展跨境人民幣資金池業(yè)務(wù)，支持外資機構(gòu)在區(qū)內(nèi)發(fā)起管理人民幣股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資基金。促進跨境投融資便利化，探索金融創(chuàng)新，允許拓展倉單質(zhì)押融資功能，開展基金管理服務(wù)專項改革創(chuàng)新，支持本地法人銀行開展股債聯(lián)動業(yè)務(wù)試點。

江蘇自貿(mào)區(qū)深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新。推動金融開放，支持設(shè)立中外合資銀行、民營銀行、保險、證券、公募基金、持牌資產(chǎn)管理機構(gòu)等法人金融機構(gòu)。推動投融資匯兌便利化，探索區(qū)內(nèi)上市公司外資股東直接參與上市公司配售增發(fā)業(yè)務(wù)和支持外籍員工直接參與境內(nèi)上市公司股權(quán)激勵計劃。推動金融對實體經(jīng)濟的支持，穩(wěn)妥開展供應(yīng)鏈金融業(yè)務(wù)，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，探索債券和股權(quán)的融資支持工具試點，擴大資本項目收入結(jié)匯支付便利化試點規(guī)模。推動金融支持科技創(chuàng)新，研究設(shè)立跨境雙向股權(quán)投資基金，探索政府投資基金退出機制和讓利機制，支持開展政府投資基金投向種子期、初創(chuàng)期的科技企業(yè)的退出試點，支持區(qū)內(nèi)基金小鎮(zhèn)開展私募投資基金服務(wù)。

廣西自貿(mào)區(qū)深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新。擴大人民幣在東盟區(qū)域使用，支持區(qū)內(nèi)銀行發(fā)放境外人民幣貸款，支持金融機構(gòu)和企業(yè)赴境外發(fā)行人民幣債券并回流使用，支持企業(yè)境外母公司在境內(nèi)發(fā)行人民幣債券、開展人民幣境外借款業(yè)務(wù)、鼓勵使用人民幣計價結(jié)算。支持自貿(mào)區(qū)設(shè)立民營銀行等金融機構(gòu)，促進跨境投融資便利化，加強對系統(tǒng)性金融風險防范。

河北自貿(mào)區(qū)深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新。推動跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新，支持發(fā)放境外人民幣貸款，支持企業(yè)境外母公司在境內(nèi)發(fā)行人民幣債券。增強金融服務(wù)功能，放寬項目投資限制。深化外匯管理體制改革，放寬跨國公司外匯資金集中運營管理準入條件。河北自貿(mào)區(qū)肩負著引領(lǐng)雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)。建設(shè)金融創(chuàng)新先行區(qū)，探索監(jiān)管“沙盒機制”。推進綠色金融第三方認證計劃，建立綠色金融國際標準，開展碳排放權(quán)、水權(quán)、新能源現(xiàn)貨交易。促進要素跨區(qū)域流動，支持北京非首都功能優(yōu)先向自貿(mào)試驗區(qū)轉(zhuǎn)移，允許符合條件的北京、天津企業(yè)將注冊地變更到自貿(mào)試驗區(qū)后繼續(xù)使用原企業(yè)名稱。建立人才跨區(qū)域資質(zhì)互認、雙向聘任等制度，在待遇、職稱評定等方面根據(jù)個人意愿予以保留或調(diào)整。

云南自貿(mào)區(qū)深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新。推動跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新，推動人民幣作為跨境貿(mào)易投資的計價和結(jié)算貨幣，支持境外企業(yè)在境內(nèi)發(fā)行人民幣債券，支持人民幣海外基金業(yè)務(wù)。擴大金融領(lǐng)域開放，支持外資金融機構(gòu)設(shè)立分支機構(gòu)（證券期貨經(jīng)營機構(gòu)除外），支持金融租賃公司和融資租賃公司開展境內(nèi)外租賃業(yè)務(wù)。

黑龍江自貿(mào)區(qū)深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新。擴大人民幣跨境使用，探索以第三方擔保、境內(nèi)外資產(chǎn)、境外項目抵押等方式支持企業(yè)開展境內(nèi)外融資。促進跨境投融資便利化，開展直接投資、外債和境外上市資本項目外匯收入結(jié)匯支付便利化試點，允許非銀行支付機構(gòu)選擇區(qū)內(nèi)有資質(zhì)的備付金銀行開立跨境人民幣備付金賬戶。增強金融衍生品創(chuàng)新業(yè)務(wù)，支持參與租賃業(yè)境外融資、遠期結(jié)售匯、人民幣對外匯掉期、人民幣對外匯期權(quán)等涉外業(yè)務(wù)試點。

可見，六大新設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)緊跟著上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新跨境金融業(yè)務(wù)腳步，在人民幣跨境業(yè)務(wù)創(chuàng)新、跨境融資便利，金融驅(qū)動科技創(chuàng)新、金融衍生品業(yè)務(wù)創(chuàng)新等方面積極對接國際金融運行規(guī)則，創(chuàng)新人民幣業(yè)務(wù)推動人民幣國際化，積極建設(shè)金融創(chuàng)新先行區(qū)，通過金融要素開放打通國內(nèi)外金融市場，不斷破除行政壁壘，達到通過提升金融資源全球配置能力倒逼國內(nèi)金融機制改革，實現(xiàn)金融要素引導其他要素向先進生產(chǎn)力聚集目的。

（三）新自貿(mào)區(qū)通過創(chuàng)新驅(qū)動、勞動力要素優(yōu)化配置形成先進生產(chǎn)力聚合

要素市場化配置是優(yōu)化要素結(jié)構(gòu)和提高要素配置效率從而促進先進生產(chǎn)力形成的過程，這種優(yōu)化配置通過“無形之手”和“有形之手”相互作用完成。我國實際上是通過市場起決定性作用和政府更好發(fā)揮調(diào)控作用來提高要素配置效率和實現(xiàn)要素收益分配公平，通過形成要素市場價格，構(gòu)建公平競爭和配置高效的要素統(tǒng)一市場，帶動勞動力、資本、技術(shù)等要素高效組合配置從而形成創(chuàng)新驅(qū)動力。

今年上海自貿(mào)區(qū)及新設(shè)六大自貿(mào)區(qū)在人才流動、創(chuàng)新驅(qū)動及高端要素聚集上都推出了一系列措施。一是在自貿(mào)區(qū)內(nèi)健全知識產(chǎn)權(quán)保護和運用體系。完善知識產(chǎn)權(quán)評估機制、質(zhì)押融資風險分擔機制、知識產(chǎn)權(quán)金融創(chuàng)新體系。探索人才和技術(shù)資本化評估機制，實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)可作價、成果轉(zhuǎn)化能估價、人才團隊有身價。探索推進職務(wù)發(fā)明創(chuàng)造所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)改革，支持國外知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)機構(gòu)在自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立機構(gòu)和開展業(yè)務(wù)。二是在優(yōu)化人才合作服務(wù)機制。探索國際人才管理改革試點，為工作和創(chuàng)業(yè)的外國人提供出入境、居留和永久居留便利;開辟人才綠色通道，探索職業(yè)資格國際互認，放寬聘雇高層次和緊缺外籍專業(yè)人才條件限制;開展人才服務(wù)“一卡通”試點，建立住房、子女入學、就醫(yī)社保服務(wù)通道。三是在自貿(mào)區(qū)內(nèi)形成創(chuàng)新能力建設(shè)。支持制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)展前瞻性先導性產(chǎn)業(yè)，建設(shè)下一代互聯(lián)網(wǎng)工程中心。建設(shè)集成電路設(shè)計服務(wù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺，推進5G商用城市建設(shè)，打造車聯(lián)網(wǎng)先導區(qū)，探索開展高端裝備綠色再制造試點。支持海外創(chuàng)新孵化中心、海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地等創(chuàng)新平臺，支持企業(yè)聯(lián)合金融機構(gòu)、高校、科研院所建設(shè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺。鼓勵外國著名高校來華合作辦學，推動雙元制職業(yè)教育發(fā)展。通過一系列舉措，形成自貿(mào)區(qū)的高端要素聚集功能，促進要素國內(nèi)外自由流動。

三、上海自貿(mào)區(qū)可建立境內(nèi)人民幣離岸中心，繼續(xù)發(fā)揮全面開放對資源配置的獨特優(yōu)勢

（一）加快實現(xiàn)資本項下人民幣自由兌換，構(gòu)建全球人民幣市場

QFII和RQFII額度取消展示了我國對外開放的決心，有助于金融市場健康發(fā)展，也意味著外資對我國金融市場的投資能力和控制能力大為增強。上海自貿(mào)區(qū)作為金融開放先行區(qū)，應(yīng)率先創(chuàng)新金融工具，幫助國內(nèi)風險承受能力強、資金規(guī)模充裕的投資者拓寬投資渠道，進行全球資產(chǎn)配置?？山梃b美國經(jīng)驗，通過法律允許在自貿(mào)區(qū)的銀行通過設(shè)立單獨賬戶，向非居民客戶提供存款和放款等金融服務(wù)，并享受類似境外離岸市場的寬松政策。上海自貿(mào)區(qū)允許跨境金融業(yè)務(wù)先行先試，發(fā)展為境內(nèi)離岸中心作用是：第一，境內(nèi)離岸中心是過渡功能，為在岸金融市場完全開放提供經(jīng)驗;第二，這一離岸中心可成為人民幣的上海在岸市場與香港離岸市場的橋梁，促進人民幣資金在兩個市場之間有序流動和動態(tài)循環(huán)，大大促進香港等人民幣離岸市場發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)離岸中心建立后，包括香港在內(nèi)的人民幣離岸市場的人民幣業(yè)務(wù)并不會萎縮，相反由于在岸市場金融體系的逐漸完善和逐步開放，兩個市場間的聯(lián)系將日漸緊密，并與在岸市場共同構(gòu)成完整的全球人民幣市場。

（二）深度拓展上海人民幣在岸中心，明確上海和香港的定位

上海和香港兩個金融中心定位并不相同。正如紐約和倫敦作為國際金融中心的區(qū)別，倫敦是多幣種的市場，各種各樣的貨幣都在那里交易;而紐約是以美元為中心的本幣市場，但美元是國際儲備貨幣，所以它是國際金融中心。上海正如紐約，香港則如倫敦。上海作為人民幣本幣市場，隨著人民幣國際化程度提高，進入自由貿(mào)易賬戶的資金可以允許進入上海金融市場從事人民幣業(yè)務(wù)，甚至開發(fā)新人民幣業(yè)務(wù)以滿足人民幣不同層次需求，使上海成為引領(lǐng)潮流越來越重要的國際金融中心。而香港作為多幣種的儲備市場，人民幣只是它的幣種之一。中國市場龐大，需要多幣種交易，香港和上海完全可以共同發(fā)展。

（三）自貿(mào)區(qū)內(nèi)建好金融風險防范體系，做好改革的制度準備

自貿(mào)區(qū)內(nèi)要建立風險監(jiān)測系統(tǒng)，企業(yè)和金融機構(gòu)跨境交易的信息在系統(tǒng)中適時監(jiān)測，設(shè)立信息預(yù)警指標、分析系統(tǒng)和進行風險預(yù)測，便于事中事后監(jiān)管，建立“反洗錢、反恐怖融資、反逃稅”監(jiān)測管理體系，對資金來源和資金去向進行監(jiān)管，關(guān)注離岸金融中心與在岸中心之間的短期資本流動風險，要對沖擊在岸市場的國際投機資本及時干預(yù)。金融本身就是高風險業(yè)務(wù)，制定有效的風險控制措施是理性選擇。自貿(mào)區(qū)要敢闖敢試，不要因害怕風險而不敢開放。要研究風險、測試風險、控制風險和化解風險。要給自貿(mào)區(qū)以寬松的改革環(huán)境，也要不犯或少犯同樣錯誤。自貿(mào)區(qū)金融改革要借鑒倫敦、紐約、香港等金融中心的先進經(jīng)驗，也要為建設(shè)上海國際金融中心探路，先行先試，探索、拓展和完善上海國際金融中心功能，為上海國際金融中心防范風險做好制度上的準備。

（四）發(fā)揮開放模式對要素配置的獨特作用，提升全球要素配置能力

開放模式在我國要素配置中起到獨特作用，產(chǎn)生過“以開放促改革、促發(fā)展”的效應(yīng)，通過破除對工業(yè)和較高收益產(chǎn)業(yè)的行政壟斷，改革進出口體制和改善外貿(mào)服務(wù)，啟動匯率改革，這些改革硬仗把先前幾乎無窮高的體制成本大幅降低，降低學習先進技術(shù)管理知識的成本，激發(fā)潛在生產(chǎn)成本優(yōu)勢。外資企業(yè)帶來競爭主體多元化和要素優(yōu)化配置市場競爭主體多元化，倒逼內(nèi)資企業(yè)改革重組。目前上海自貿(mào)區(qū)的金融先行區(qū)示范效應(yīng)、廣東自貿(mào)區(qū)的“科技+金融”的先進示范區(qū)將會發(fā)揮先行作用，帶動資金、勞動力、技術(shù)及數(shù)據(jù)等新型要素的國內(nèi)外自由合理流動和配置。自貿(mào)區(qū)通過創(chuàng)新對外開放模式，開啟金融和科技為核心的要素配置新階段，轉(zhuǎn)向提升人力資本和高科技聚集發(fā)展，提升我國在全球科學技術(shù)前沿的創(chuàng)新能力，形成要素國內(nèi)外優(yōu)化配置新經(jīng)驗，帶動我國有效地利用國內(nèi)國際兩個市場，形成面向全球的貿(mào)易、投融資、生產(chǎn)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而加快培育我國的國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院市場所研究員、研究室主任）