新中國70年立法發(fā)展成就及經(jīng)驗(yàn)

全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)

習(xí)近平總書記指出：“只有回看走過的路、比較別人的路、遠(yuǎn)眺前行的路，弄清楚我們從哪兒來、往哪兒去，很多問題才能看得深、把得準(zhǔn)?！?0年來特別是改革開放40年來，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大及其常委會(huì)緊緊圍繞黨和國家中心工作，開創(chuàng)性地開展立法工作，走過了極不平凡的歷史進(jìn)程，取得了舉世矚目的巨大成就，積累了行之有效的寶貴經(jīng)驗(yàn)。目前，我國現(xiàn)行有效法律274件，有關(guān)法律問題和重大問題的決定119件，行政法規(guī)600多件，地方性法規(guī)12000余件，以憲法為核心、與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成并不斷發(fā)展完善，努力為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。

我國立法工作走過極不平凡的歷史進(jìn)程

新中國成立初期，中華人民共和國面臨著組建和鞏固新生政權(quán)、恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)和保障人民當(dāng)家作主的艱巨任務(wù)。根據(jù)政權(quán)建設(shè)需要，從1949年到1954年第一屆全國人民代表大會(huì)召開前，我國頒布了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，制定了中央人民政府組織法、工會(huì)法、婚姻法、土地改革法等一系列法律、法令，開啟了新中國法制建設(shè)的歷史進(jìn)程。

全國兩會(huì)期間，全國人大相關(guān)負(fù)責(zé)人就“人大立法工作”答記者問。

1954年，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開，通過了新中國第一部憲法，確立了人民民主和社會(huì)主義原則，確立了人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)制定了全國人大組織法、國務(wù)院組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，確立了國家生活的基本原則。1956年，黨的八大提出，“國家必須根據(jù)需要，逐步地系統(tǒng)地制定完備的法律”。此后至1966年“文化大革命”前，共制定法律、法令130多部。這個(gè)時(shí)期的立法工作，為構(gòu)建中國特色社會(huì)主義法律體系提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的歷史新時(shí)期。這個(gè)時(shí)期立法工作的重點(diǎn)是，恢復(fù)和重建國家秩序，實(shí)行和推進(jìn)改革開放。1979年，五屆全國人大二次會(huì)議通過了修改憲法若干規(guī)定的決議，同時(shí)制定了選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法等7部法律，拉開了新時(shí)期大規(guī)模立法工作的序幕。

1982年，為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活等各方面發(fā)生的巨大變化，五屆全國人大五次會(huì)議通過現(xiàn)行憲法，確立了國家的根本制度、根本任務(wù)和國家生活的基本原則，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了根本保障，標(biāo)志著我國民主法制建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段。黨的十八大前，我國先后于1988年、1993年、1999年和2004年對憲法部分內(nèi)容進(jìn)行4次修改，確認(rèn)非公有制經(jīng)濟(jì)在國家經(jīng)濟(jì)中的重要地位，將國家“實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”“尊重和保障人權(quán)”“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”等內(nèi)容寫入憲法，推動(dòng)了國家各方面的發(fā)展和進(jìn)步。這個(gè)時(shí)期，適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、推進(jìn)改革開放的需要，制定了民法通則、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、民族區(qū)域自治法等一大批重要法律，為法律體系的形成奠定了重要基礎(chǔ)。

1992年鄧小平同志視察南方發(fā)表重要談話以后，黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，立法工作也進(jìn)入一個(gè)新階段。全國人大及其常委會(huì)加快經(jīng)濟(jì)立法，在規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、完善社會(huì)保障、促進(jìn)對外開放等方面，制定公司法、合伙企業(yè)法等。修訂刑法，形成統(tǒng)一的、比較完備的刑法典;修改刑事訴訟法，完善刑事訴訟程序;為規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力行使，制定行政處罰法、國家賠償法等;為進(jìn)一步加強(qiáng)對環(huán)境資源的保護(hù)，制定固體廢物污染環(huán)境防治法等，修改礦產(chǎn)資源法等。

1997年，黨的十五大確立了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略，明確提出到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系。按照這一目標(biāo)要求，為保障和促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要，全國人大及其常委會(huì)繼續(xù)抓緊開展經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，制定證券法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法等，修改完善“外資三法”和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律等;為規(guī)范立法活動(dòng)、健全立法制度，制定立法法;為繁榮社會(huì)主義文化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展社會(huì)事業(yè)，制定行政復(fù)議法、高等教育法等，修改工會(huì)法、藥品管理法等;對刑法、香港基本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋。經(jīng)過這個(gè)階段努力，法律體系初步形成。

進(jìn)入新世紀(jì)，按照黨的十六大、十七大確定的全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，全國人大及其常委會(huì)緊緊圍繞到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系，進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作，抓緊制定反分裂國家法、監(jiān)督法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、物權(quán)法等在法律體系中起支架作用的法律，及時(shí)修改與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律，集中開展法律清理工作，督促有關(guān)方面清理行政法規(guī)和地方性法規(guī)、制定法律配套法規(guī)。到2010年底，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各方面長期共同努力，中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成。這是我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

新時(shí)代立法工作邁出新步伐、取得新進(jìn)展

黨的十八大以來，全國人大及其常委會(huì)堅(jiān)決貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央的重大決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，不斷進(jìn)行立法創(chuàng)新實(shí)踐，立法工作邁出新步伐、取得新進(jìn)展，呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的新特點(diǎn)，開啟了新時(shí)代立法工作新篇章。

一是通過 《憲法修正案》，健全保證憲法實(shí)施的法律制度。在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過《憲法修正案》?！稇椃ㄐ拚浮饭?1條，把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策特別是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想載入國家根本法，充實(shí)堅(jiān)持和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，調(diào)整充實(shí)中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)容，完善依法治國和憲法實(shí)施舉措，修改國家主席任職方面的有關(guān)規(guī)定，增加有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)規(guī)定，推動(dòng)憲法與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。全國人大及其常委會(huì)還制定監(jiān)察法、國家勛章和國家榮譽(yù)稱號法、國歌法等，設(shè)立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，先后兩次作出對部分服刑罪犯特赦的決定，保證憲法有效實(shí)施。

二是聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域立法。制定國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法等，及時(shí)修訂刑法，維護(hù)國家核心利益和其他重大利益。制定民法總則，扎實(shí)推進(jìn)民法典各分編的編纂工作，完善民事制度。制定外商投資法、電子商務(wù)法，修改農(nóng)村土地承包法、土地管理法，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。修改刑事訴訟法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，制定國際刑事司法協(xié)助法，作出有關(guān)決定，健全訴訟制度，推進(jìn)司法體制改革。修改環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法，作出有關(guān)決定，構(gòu)建最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。制定公共文化服務(wù)保障法，電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共圖書館法等，激發(fā)文化創(chuàng)造活力，保障人民基本文化權(quán)益。制定慈善法、反家庭暴力法、疫苗管理法等，修改食品安全法、藥品管理法等，保障人民群眾合法權(quán)益。制定環(huán)境保護(hù)稅法、船舶噸稅法等，修改個(gè)人所得稅法，落實(shí)稅收法定原則。修訂公務(wù)員法、法官法、檢察官法，制定消防救援銜條例等，完善國家公職人員法律制度。制定英雄烈士保護(hù)法等，弘揚(yáng)愛國精神，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入立法。

三是發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)推動(dòng)和規(guī)范保障作用。落實(shí)改革任務(wù)舉措需要立新法的，及時(shí)推動(dòng)制定法律或者作出相關(guān)決定。適應(yīng)深化機(jī)構(gòu)改革、放管服改革和轉(zhuǎn)變政府職能需要，審議通過22個(gè)統(tǒng)籌修改法律的決定，涉及修改法律142件次。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，依照法定程序作出27項(xiàng)授權(quán)決定和改革決定，授權(quán)有關(guān)方面暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施或者開展試點(diǎn)工作，確保重大改革于法有據(jù)。

四是深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用。自2015年起，連續(xù)5年提請大會(huì)審議重要法律案。建立專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草重要法律草案制度，共組織起草或提請審議法律案70余件次。出臺(tái)立法項(xiàng)目征集論證、立法重大利益調(diào)整論證咨詢、重要立法事項(xiàng)引入第三方評估等工作規(guī)范。健全立法專家顧問制度，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，明確常委會(huì)初審和繼續(xù)審議的法律草案都及時(shí)向社會(huì)公布征求意見，已公布近百件次。建立并實(shí)施法律案通過前評估制度，使立法更加科學(xué)縝密。建立法工委發(fā)言人制度，積極宣介立法成就，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

五是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。積極推動(dòng)落實(shí)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定備案審查工作規(guī)程，建立全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，實(shí)行有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，備案審查工作力度不斷加強(qiáng)。對發(fā)現(xiàn)的問題，認(rèn)真開展審查研究，通過與制定機(jī)關(guān)溝通、提出書面研究意見等方式，加大監(jiān)督糾正力度，推動(dòng)相關(guān)問題妥善解決。2017年、2018年全國人大常委會(huì)連續(xù)兩年聽取審議備案審查工作情況報(bào)告并推動(dòng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作。

傳承和發(fā)揚(yáng)我國立法工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)

新中國成立70年特別是改革開放40年來，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我們成功走出了一條中國特色的立法路子，僅僅用幾十年時(shí)間就形成了中國特色社會(huì)主義法律體系，并在新的歷史起點(diǎn)上不斷完善。立法任務(wù)之重世所罕見，克服困難之多前所未有，成績來之不易，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證?！?新中國成立70年特別是改革開放40年來，立法工作取得的輝煌成就，最根本、最關(guān)鍵的就在于堅(jiān)持了黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，特別是黨中央對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)踐證明，只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)決貫徹實(shí)施依法治國的基本方略，中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)才不會(huì)偏離正確的政治方向，才不會(huì)脫離中國的國情和現(xiàn)階段發(fā)展實(shí)際，才能保證最廣大人民的根本利益得到體現(xiàn)。

二是堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)。法律是實(shí)踐證明正確的、成熟的、需要長期執(zhí)行的黨的路線方針政策的制度化、規(guī)范化和程序化。堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想，是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本前提。中國特色社會(huì)主義理論體系是包括鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想等重大戰(zhàn)略思想在內(nèi)的科學(xué)理論體系，是全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)，是必須長期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，也是做好立法工作的根本指針。

三是堅(jiān)持人民主體地位。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持人民主體地位，必須堅(jiān)持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民?！蔽覈侨嗣衩裰鲗Ｕ纳鐣?huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。這決定了立法必須堅(jiān)持人民主體地位，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到立法全過程，使法律及其實(shí)施充分體現(xiàn)人民意志，保證人民享有廣泛的權(quán)利和自由，滿足人民對幸福美好生活和社會(huì)公平正義的追求。

四是堅(jiān)持從中國國情和實(shí)際出發(fā)。走什么樣的法治道路，建設(shè)什么樣的法治體系，是由一個(gè)國家的基本國情決定的。在立法工作中，全國人大及其常委會(huì)始終堅(jiān)持從我國國情和實(shí)際出發(fā)，把改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的新要求，把握規(guī)律、因勢而謀、順勢而為，正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要。

五是堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一。我國實(shí)行統(tǒng)一分層次的立法體制，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、維護(hù)憲法法律權(quán)威，是必須牢牢堅(jiān)守的法治底線。全國人大及其常委會(huì)無論是制定立法規(guī)劃計(jì)劃、審議法律案，還是討論決定重大問題，都自覺以憲法為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依照法定權(quán)限、遵循法定程序，使每一項(xiàng)立法、每一個(gè)決策都符合憲法精神。建立健全憲法監(jiān)督制度，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查工作，堅(jiān)決糾正違憲違法問題。綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋、清理等多種形式，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。