我國信訪制度變遷及改革路徑選擇

冷沖

“信訪”，即“群眾來信來訪”。信訪制度是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，也是人民合理表達(dá)訴求、民主參與政治的法定渠道。它始終與我國社會主義意識形態(tài)緊密相連，又與我國政治傳統(tǒng)文化密不可分。隨著中國社會轉(zhuǎn)型及現(xiàn)代化發(fā)展，信訪制度仍處于不斷變革之中。

一、信訪制度的歷史演變及功能變遷

作為一項制度，信訪制度在70年社會主義革命、建設(shè)和改革進(jìn)程中，切實履行了權(quán)利救濟(jì)、政治溝通以及民主監(jiān)督等職能，雖然不同歷史時期工作側(cè)重點(diǎn)有所不同，但都發(fā)揮了維護(hù)政權(quán)、采納民意以及安撫群眾的重要作用。

1.預(yù)期作用實現(xiàn)及其后背離常規(guī)軌道運(yùn)行。1949年新中國成立，站起來的中國人民懷著對祖國建設(shè)的極大熱情，積極向黨和政府建言獻(xiàn)策，希望為新中國建設(shè)添磚加瓦。面對群眾來信來訪，1951年5月6日毛澤東同志在中央辦公廳秘書室《關(guān)于處理群眾來信情況報告》的批示中，首次提出“滿足群眾的正當(dāng)要求，密切聯(lián)系人民群眾”。6月7日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標(biāo)志信訪制度確立。1966年“文化大革命”爆發(fā)后，上訪信件驟然增多。1967年5月中央召開第一次全國信訪工作會議，11月頒布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，指示各級領(lǐng)導(dǎo)要親自接待、閱批人民來信來訪。在受理群眾上訪問題，信訪制度有時稍顯稚嫩，但發(fā)揮了良好的政治溝通和民主監(jiān)督作用，為后續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

“文化大革命”期間，民主制度遭到嚴(yán)重破壞，各項政治制度運(yùn)行背離了常規(guī)軌道，信訪在司法救濟(jì)失效的情況下，被寄予過多期望，肩負(fù)了更多的權(quán)利救濟(jì)，甚至超出其能力范疇。1972年至1975年出現(xiàn)全國性的信訪高潮，使得信訪制度背離其創(chuàng)立初衷即利益表達(dá)和民主監(jiān)督，也埋下了其后信訪制度功能紊亂和職能扭曲的病根。

2.信訪逐漸步入正軌，也面臨從未有過的困境?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，受到打擊壓迫的人上訪希冀得到平反，被下放的知識青年通過信訪表達(dá)要求回城工作的訴求，全國出現(xiàn)了一波信訪高潮。此時，信訪制度代替行政、司法救濟(jì)，成為我國民眾提出權(quán)利訴求、解決矛盾糾紛的主要渠道。1978年黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的新征程，當(dāng)時既要處理積累下來的大量社會矛盾，解決歷史遺留問題和平反冤假錯案，又要進(jìn)行信訪工作的糾偏。1982年第三次全國信訪工作會議討論通過了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，我國信訪制度重回正軌。1995年10月28日國務(wù)院頒布實行了第一部標(biāo)準(zhǔn)的信訪法規(guī)《信訪條例》，信訪工作由此走向法制化規(guī)范化軌道。

但是，隨著改革開放深入，特別是我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，涌現(xiàn)大量新的社會矛盾和沖突，出現(xiàn)大幅增長的群體性上訪事件，突出表現(xiàn)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)村征地以及城市強(qiáng)拆帶來的矛盾和問題。因信訪處置的“低效”，極端上訪行為的出現(xiàn)，地方政府對上訪的抑制，我國信訪制度運(yùn)行陷入困境。

3.推行信訪制度改革，信訪工作迎來新發(fā)展。為解決信訪制度出現(xiàn)的弊端，中央及時進(jìn)行調(diào)整與改革的探索。2005年1月，國務(wù)院修訂并頒布了新的《信訪條例》，從信訪機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)分配、程序運(yùn)行機(jī)制、后續(xù)反饋監(jiān)督等方面進(jìn)行改革，為信訪工作注入新活力，長期的信訪困局得以逐步緩解。2007年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》，重新對信訪工作進(jìn)行了定位。2012年7月，中央召開第七次全國信訪工作會議，從國家治理的戰(zhàn)略高度，對信訪問題產(chǎn)生的根源、解決機(jī)制等方面作出部署，加快信訪工作的法治化建設(shè)。2014年2月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》和《關(guān)于依法處理涉法涉訴問題的意見》，對新時代的信訪工作提出了新要求和新規(guī)范。從實施情況看，總體上初見成效，“陽光信訪”“責(zé)任信訪”“法治信訪”幾項改革措施符合中央要求和群眾期盼，社會反響較好，信訪總量穩(wěn)中有降，局勢發(fā)展日趨穩(wěn)定。

二、信訪制度面臨的困境及原因分析

從信訪制度運(yùn)行情況看，面臨著諸多困境，具體體現(xiàn)如下幾個方面：

1.制度功能的錯位。一是政治溝通功能衰弱減退。信訪制度是以“密切聯(lián)系群眾”的政治意義存在的，但反觀其運(yùn)行現(xiàn)狀，很少有信訪人通過信訪向國家提交治國之策。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，意見建議類的信訪事項正在逐年減少，信訪制度的政治溝通功能減弱。二是權(quán)利救濟(jì)功能過分膨脹。由于司法體制改革滯后，社會矛盾難以通過司法救濟(jì)得到有效解決。地方政府在處理司法已經(jīng)判結(jié)的案例時，在維穩(wěn)的壓力下有所讓步，沒有完全執(zhí)行已有的政策法規(guī)。一些上訪成功的案例讓群眾認(rèn)為，信訪可以突破法律的約束，從而吸引更多群眾借助信訪來維權(quán)，甚至把不合理的要求寄托于非正常上訪，造成權(quán)利救濟(jì)功能被過度使用，使得信訪制度與司法權(quán)威相矛盾。三是民主監(jiān)督功能扭曲變形。信訪制度創(chuàng)立之初，是“鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”，這種監(jiān)督即通過信訪聽取民聲、反映民意，使得信訪者提出的問題能夠被查處或意見被采納。但在實踐過程中，監(jiān)督功能卻被異化成舉報功能，越來越多的信訪人通過信訪途徑舉報貪污腐敗事件，提供相關(guān)線索，而缺乏與信訪部門進(jìn)行互動性的民主監(jiān)督行為。

2.權(quán)利與權(quán)力不對稱。一是信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，龐雜分散。各級黨委、人大、政府、公檢法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體都設(shè)有信訪部門，這種設(shè)置雖然有利于專事專辦，但部門相互之間缺少聯(lián)系，不利于信訪事項的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，難免發(fā)生推諉扯皮事情，導(dǎo)致信訪工作效率大大降低。二是信訪的權(quán)利和義務(wù)沒有明確的法律界定。僅依靠領(lǐng)導(dǎo)批示來處理問題，難以保證信訪處理工作的公正性、及時性和有效性，各地建立的“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，在部門推諉過程中難以起到實質(zhì)性約束作用。三是信訪部門位重權(quán)輕，承擔(dān)職能超出權(quán)力配置。按照《信訪條例》的規(guī)定，信訪部門承擔(dān)著受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項，協(xié)調(diào)處理重要信訪事項，督促檢查信訪事項等六大法定職責(zé)，但事實上，信訪部門承擔(dān)了過多的維穩(wěn)壓力和被夸大的權(quán)利救濟(jì)功能，卻又缺乏相關(guān)具有法律效力的職權(quán)，更難以調(diào)動權(quán)勢部門辦理信訪事項，最終很難有效徹底解決上訪問題。

3.信訪行為缺乏法律約束。一是信訪程序缺乏明確的運(yùn)行機(jī)制和程序?！缎旁L條例》規(guī)定了信訪制度的日常運(yùn)行流程，但缺少運(yùn)行相應(yīng)的實施細(xì)則、明確的操作規(guī)范和嚴(yán)格的法定程序，以至于在實踐中，有的地方政府為節(jié)省制度運(yùn)行成本，部分政策未得到落實。有些地方進(jìn)行創(chuàng)造性工作，因缺乏自上而下的統(tǒng)一指導(dǎo)，雖能化解矛盾，但帶有分散性和局部性特征，信訪各個機(jī)制之間的銜接和結(jié)合仍需從國家層面統(tǒng)籌安排。二是信訪行為缺乏法律約束和觀念引導(dǎo)。信訪制度對信訪行為有嚴(yán)格的事項界定和程序約束，但大多數(shù)上訪群眾出于利益的迫切性或者訴求得不到預(yù)期解決，往往采取違反制度約束，以更為極端的方式向政府施壓，造成“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”事實，進(jìn)而誘發(fā)更大規(guī)模的群體性事件。三是上訪人受傳統(tǒng)思想的影響，遇事更傾向于尋求“清官做主”，對法律制度的依賴感不強(qiáng)，“信訪不信法”，甚有部分上訪群眾希望通過信訪滿足不合法訴求。在這種觀念主導(dǎo)下，信訪便成了廣大群眾面臨問題和矛盾時，所能選擇的、并且是先于行政救濟(jì)或者司法救濟(jì)的最佳方式，群眾對于信訪盲目的制度崇拜和路徑依賴，使得信訪超負(fù)荷運(yùn)行。

三、信訪制度改革路徑的選擇

習(xí)近平總書記指出，改革只有進(jìn)行時，沒有完成時。推進(jìn)新時代信訪制度改革，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以社會治理創(chuàng)新為動力，繼續(xù)打造陽光信訪、責(zé)任信訪、法治信訪，不斷提升信訪工作專業(yè)化、法治化、信息化水平。

1.推進(jìn)法制建設(shè)，增強(qiáng)信訪法律后盾。我國正處于現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型期，法制建設(shè)不健全是信訪困局的根本原因。司法救濟(jì)公信力的喪失，導(dǎo)致大量矛盾涌向信訪尋求幫助。推動國家法治化建設(shè)，基層問題能夠得到更好的解決，官民博弈情況就能避免，也能更好地為信訪制度的權(quán)利救濟(jì)減負(fù)。完善信訪立法，升級《信訪條例》，在框定信訪制度的性質(zhì)以及有關(guān)機(jī)構(gòu)的職權(quán)、規(guī)范運(yùn)作的同時，也要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實現(xiàn)信訪法制化，為公民行使信訪權(quán)提供法律保護(hù)。信訪工作人員要增強(qiáng)法治觀念，在法治框架內(nèi)不斷提高自身服務(wù)水平，繼續(xù)推行信訪制度的改革創(chuàng)新。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確信訪制度規(guī)定。從頂層設(shè)計確定信訪制度在國家政治體制中的功能、定位，通過立法規(guī)范其權(quán)力屬性，增強(qiáng)其政治地位。在實際工作中，要強(qiáng)化政治參與功能，要適應(yīng)公民不斷增長的政治參與需要，讓公民以信訪渠道與黨和政府進(jìn)行溝通;要強(qiáng)化民主監(jiān)督功能，讓公民從更高層面督促政府依法行政，對政府的行政行為提出意見建議，而不僅限于對個人或者機(jī)關(guān)的違法亂紀(jì)進(jìn)行舉報;要弱化權(quán)利救濟(jì)，實行訴訟與信訪分離，把民商事、行政、刑事等訴訟從普通信訪體制中剝離出來，明確信訪制度的權(quán)責(zé)。

3.建立責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)信訪雙向規(guī)范。首先是對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效約束和規(guī)范。只有對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效約束和規(guī)范，才能減少信訪人提出信訪事項的可能，進(jìn)而弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，信訪功能的錯位才能得以糾正。遵循責(zé)權(quán)利一致原理，加強(qiáng)信訪行政監(jiān)督能力，明確信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員在信訪工作中的責(zé)任與義務(wù)，以及違反法律所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。其次是要解決部分信訪人法律觀念淡薄、責(zé)任意識缺乏的問題。在信訪法規(guī)不夠健全和完善的條件下，要明確信訪人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，明確信訪人違反法律的具體責(zé)任。對信訪人違反《信訪條例》的行為，必須采取有效約束手段，對信訪人纏訪鬧訪、聚眾上訪、對信訪工作人員進(jìn)行辱罵甚至人身侵害等行為，要進(jìn)行處罰，進(jìn)一步加強(qiáng)“雙向規(guī)范”。

4.完善體制機(jī)制，提高信訪協(xié)調(diào)能力。要以改革創(chuàng)新精神，著力解決機(jī)構(gòu)體系混亂、權(quán)責(zé)不明的問題，進(jìn)一步明確各級黨委和政府信訪機(jī)構(gòu)的體制設(shè)置，界定權(quán)責(zé)范圍，建立信訪考核機(jī)制，逐步建立健全統(tǒng)一、連貫、規(guī)范、法制化的信訪制度體系。進(jìn)一步整合現(xiàn)有信訪資源，建立信息共享機(jī)制，提高信訪機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決問題的能力。進(jìn)一步完善信訪工作程序，實現(xiàn)流程管理制度，完善信訪終結(jié)機(jī)制。既要遵從國家信訪制度規(guī)定，又要切合當(dāng)?shù)厍闆r，制定出臺實施辦法，對信訪各環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，使得操作更加規(guī)范、更加公開透明。對終結(jié)的信訪事項，還要做好對信訪人的疏解工作，避免重復(fù)上訪事件的發(fā)生。

[作者簡介]冷 沖（2001—），女，北京電子科技學(xué)院網(wǎng)絡(luò)空間安全系本科生。

責(zé)任編輯 / 彭月才