水源地水生態(tài)補償研究

安 婷，朱慶平

(青海大學，青海 西寧 810000)

水源地水生態(tài)補償作為一種水源地保護的經(jīng)濟手段，目的是協(xié)調(diào)水源地保護方和受益方利益沖突，調(diào)動水源地生態(tài)建設者與保護者的積極性。我國對水源地水生態(tài)補償?shù)难芯科鸩较鄬^晚，但隨著我國對水環(huán)境、水生態(tài)研究的深入，對水生態(tài)補償提出了更高的要求。近年來，對此類研究逐漸由政策性的定性研究轉(zhuǎn)入定量研究，研究成果已在部分地區(qū)指導實踐工作，并取得了良好效果。

從國內(nèi)的探索和實踐來看，福建省的生態(tài)補償機制充分發(fā)揮了政府在提供公共服務方面的主導作用，體現(xiàn)了下游經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和上游經(jīng)濟落后地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；浙江省自下而上的探索充分體現(xiàn)了“誰受益、誰補償”的原則，并從生態(tài)保護成本的補償拓展到對經(jīng)濟發(fā)展權的補償，體現(xiàn)了比較全面的補償思路；云南盈江縣水電站與村寨的協(xié)議和廣東省對東江源地區(qū)的生態(tài)補償體現(xiàn)了談判協(xié)商達成生態(tài)補償協(xié)議的途徑。這些做法對于建立水源地水生態(tài)補償機制都具有很好的借鑒價值。文章結合黑泉水庫實際，論證了實施生態(tài)補償?shù)目尚行裕嫿松鷳B(tài)補償總體框架。

1 基本情況

1.1 水庫情況

黑泉水庫位于青海省大通縣境內(nèi)的寶庫河中段，距大通縣40km，距西寧市75km，是一座以灌溉和城市供水為主，兼有防洪、發(fā)電等綜合效益的大型水利工程。黑泉水庫又是青海省“引大濟湟”工程的反調(diào)節(jié)水庫，通過黑泉水庫調(diào)節(jié)，引大濟湟工程可向青海東部城市群供水，充分發(fā)揮其效益。水庫年總供水量可達2.7億m3，其中向西寧市每年提供城市及工業(yè)用水1.35億m3，向北干渠提供農(nóng)田灌溉用水1.12億m3，向北川河及湟水干流補充農(nóng)田灌溉水0.23億m3。同時水庫在防汛抗旱、生態(tài)保護及發(fā)電等方面也發(fā)揮了重要作用。

1.2 目前生態(tài)補償情況

(1)2010年《青海省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省林業(yè)局省財政廳制定的青海省國家級公益林森林生態(tài)效益補償方案的通知》提出，全省國家級公益林的范圍包括黑泉水庫林地，并明確了相應的補償標準。國有的國家級公益林平均補償標準為每年每畝5元；集體和個人所有的國家級公益林補償標準為每年每畝10元。

(2)2012年，青海省制定了《青海省重點生態(tài)功能區(qū)草原日常管護經(jīng)費補償機制實施辦法》(青政辦〔2012〕227號)，按每5萬畝草原設置一個崗位。大通縣屬于東部地區(qū)祁連山重要水源涵養(yǎng)區(qū)，共安排大通縣50個生態(tài)公益崗位，主要負責對縣域內(nèi)的草原、濕地、河源水源地、林地、湖泊等自然生態(tài)環(huán)境開展日常巡查保護工作。同時青海省財政每年安排專項資金用于大通縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。

(3)2016年，青海省人民政府辦公廳印發(fā)《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案(2016—2020年)》(青政辦〔2016〕195號)，明確西寧、海東及牧區(qū)六州禁牧區(qū)以外的天然草原根據(jù)承載能力核定合理載畜量，實施草畜平衡管理，統(tǒng)一按每年每畝2.5元的標準給予獎勵。

(4)根據(jù)青海省政府《關于西寧市飲用水源地安全保護工作專題會議紀要》精神實行生態(tài)移民搬遷。對農(nóng)戶、行政村的搬遷和設立檢查站的資金，由省、市、縣三級政府共同承擔，分兩年撥付，其中省、市、縣各承擔8500萬元。按照國家生態(tài)搬遷政策，實施了水庫周邊寺堂、俄博圖、孔家梁三個村502戶2248人的易地搬遷工程。按照大通縣委、縣政府《關于印發(fā)<大通縣黑泉水庫水源地周邊寺堂等三個村生態(tài)移民搬遷安置實施方案>的通知》(大發(fā)〔2016〕36號)要求，采取一次性貨幣補償安置的方式。截至目前，已有497戶群眾簽訂了搬遷協(xié)議，協(xié)議簽訂率達98.8%；478戶搬遷群眾購買了住房，購房率為96.2%。

2 水生態(tài)補償存在的問題

2.1 水源涵養(yǎng)能力、生態(tài)環(huán)境保護水平與其功能和重要性不匹配

一是由于黑泉水庫建設、寧張公路改線，增加了新的水土流失。二是水庫旅游影響加劇。水庫建成后，大量的旅游人口、旅游設施對水庫生態(tài)環(huán)境造成了壓力。三是匯流區(qū)寶庫河流域森林、草場退化。天然森林帶由2000m高程退至2300m高程。由于干旱、鼠害、過度放牧等，寶庫河上游天然草地大面積退化，退化面積占可利用草場面積的60%以上。

2.2 對水源地水生態(tài)補償有關工作認識不統(tǒng)一

雖然中央、青海省、西寧市對水源地水生態(tài)補償提出了相關政策措施，但由于黑泉水庫水源地地處西部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，對水生態(tài)補償尚缺乏較為深刻的認識。水源地所在地方政府和群眾往往將基礎設施建設和維護的資金寄托在水生態(tài)補償資金上，將水生態(tài)補償工作和庫區(qū)扶貧工作、庫區(qū)基礎設施建設等緊密結合。無法體現(xiàn)水源地水生態(tài)補償作為調(diào)整水源地相關利益方生態(tài)及其經(jīng)濟利益的分配關系，削弱了地區(qū)間的公平和協(xié)調(diào)發(fā)展的補償機制效果。

2.3 補償資金來源渠道較單一，多元化補償方式尚未形成

目前，以青海省、西寧市為主導的黑泉水庫水源地管理及水生態(tài)補償工作雖取得了一定進展，但與我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實施的水源地水生態(tài)補償政策與措施相比，還存在較多問題。一是對水生態(tài)補償資金的籌集以政府為主導，市場手段未能充分體現(xiàn)，導致政府財政資金壓力較大。二是多元化補償方式尚未形成。目前水生態(tài)補償主要局限于資金形式，補償資金主要用于水源水質(zhì)的保護和生態(tài)建設，補償對象停留在政府對政府的層面上，對于發(fā)展機會損失的補償還未能開展，無法解決發(fā)展權補償?shù)膯栴}，而對于水源地保護區(qū)經(jīng)濟發(fā)展整體幫扶問題，需要進一步加強。在科學合理利用資金補償?shù)幕A上，將多種補償方式綜合運用，能進一步提高補償效率和補償效益，減輕政府籌資壓力。

2.4 配套制度不夠完善，與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明推進不匹配

各級人民政府出臺了水源地保護、水源地管理、水生態(tài)補償?shù)扔嘘P制度以及相應措施，但與水源地所在的大通縣、西寧市以及經(jīng)濟社會發(fā)展和供水重要性程度、推進生態(tài)文明對水源地管理和保護的要求等相比較，配套制度不夠完善。這些法規(guī)僅對水生態(tài)補償做出了原則性規(guī)定，具體實施細則尚未出臺，阻礙了水源地水生態(tài)補償政策的有效落實。而目前尚未針對該水庫制定相應的水生態(tài)補償政策。

2.5 補償資金監(jiān)督機制不完善

目前黑泉水庫水生態(tài)補償資金的監(jiān)督機制還不完善。監(jiān)督監(jiān)測機構不到位，無法科學、全面客觀評價水源地水生態(tài)保護效益與損失。尚未建立補償費用征收及使用的監(jiān)管機構，無法保證補償費落實到水源地保護部門或個人。

3 補償機制的完善和構建

3.1 指導思想

堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，以保護和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及保障飲用水安全為根本出發(fā)點；以水源地可持續(xù)發(fā)展、促進人與自然和諧發(fā)展為目的；以落實生態(tài)環(huán)境保護責任、理清相關各方利益關系為核心，著力建立和完善黑泉水庫水生態(tài)補償標準體系，探索解決水庫水源地水生態(tài)補償關鍵問題的方法和途徑，充分發(fā)揮政府指導和市場作用，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，研究建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標準，有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，促進生態(tài)文明建設邁上新臺階。

3.2 建設目標

建立健全黑泉水庫水源地水生態(tài)補償機制，其主要目的是建立水源地生態(tài)環(huán)境保護的良性機制，明確各利益相關方責任，實現(xiàn)讓受益者付費、保護者得到合理補償，促進保護者和受益者的良性互動，保障黑泉水庫水源地保護區(qū)生態(tài)環(huán)境良好、入庫水質(zhì)穩(wěn)定達到現(xiàn)狀的GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》Ⅰ類水質(zhì)標準。

3.3 主要原則

3.3.1政府主導、市場運作原則

水資源作為一種公共產(chǎn)品，具有公共物品的屬性，可以將水資源作為交易主體，將其外部效益內(nèi)部經(jīng)濟化。黑泉水庫水源地水生態(tài)補償，要綜合運用行政和市場手段，積極拓寬資金籌措渠道，以政府為主導，加大對飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護的投入，不斷提升飲用水源保護區(qū)保護和建設水平。青海省、西寧市等各級人民政府代表用水受益方統(tǒng)籌市財政資金和社會資金向水源地所在的縣級人民政府實施水生態(tài)補償，轉(zhuǎn)移支付補償資金；受償區(qū)縣級人民政府要根據(jù)保護區(qū)受損人群實際情況和水源地環(huán)境保護任務，建立定向和統(tǒng)籌相結合的分配機制，合理實施補償金分配。結合市場政策，考慮對水源地使用者征收生態(tài)環(huán)境補償費用等。

3.3.2統(tǒng)籌兼顧、共同發(fā)展原則

水源地保護區(qū)與用水區(qū)之間是有機整體，需要公平地確定與生態(tài)補償有關聯(lián)的相關利益者間關系。開展黑泉水庫水源地水生態(tài)補償，要統(tǒng)籌考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，兼顧水源保護區(qū)和用水區(qū)共同利益，統(tǒng)籌推進不同區(qū)域環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展，合理補償水源保護區(qū)內(nèi)外政府、集體及個人因落實水源環(huán)境保護責任而產(chǎn)生的經(jīng)濟損失和發(fā)展機會損失，促進區(qū)域間共同發(fā)展。

3.3.3公平公正、責權統(tǒng)一原則

公平性、合理性是補償標準核算需要遵循的最基本原則。堅持“誰受益，誰補償”，用水受益人和單位有責任向水源保護區(qū)提供適當?shù)难a償；堅持“誰受償，誰保護”與“誰污染，誰賠償”，根據(jù)飲用水水源環(huán)境保護標準，逐步建立責權利相一致、規(guī)范有效的飲用水水源地水生態(tài)補償機制。受補償?shù)乃吹乇Ｗo區(qū)應嚴格落實水源保護責任，制止一切危害水源環(huán)境安全的行為。

3.4 補償主體與對象

結合黑泉水庫水源地實際，依據(jù)國家政策法規(guī)，以破壞者付費原則、使用者付費原則、受益者付費原則、保護者(減少破壞者)得到補償原則為理論依據(jù)，根據(jù)利益相關者在特定生態(tài)保護(破壞)事件中的責任和地位來界定補償主體和補償對象。補償主體主要是各級政府和城市供水受益者，補償對象主要是利益受損者和水源地環(huán)境生態(tài)投資者兩大類。詳見表1。

表1 黑泉水庫水源地補償主體和補償對象

3.5 補償額度分析

為了維持和保護黑泉水庫水量、水質(zhì)、水生態(tài)等而開展的水資源保護、水源涵養(yǎng)、水環(huán)境整治、水生態(tài)修復等工程及非工程措施，其投資總和即為黑泉水庫水源地生態(tài)保護總費用成本。此外，因保護水源地水資源和生態(tài)環(huán)境造成發(fā)展機會喪失的損失，也是生態(tài)補償標準的重要組成部分。文章重點計算水源地發(fā)展機會成本分析和水源地保護及水源涵養(yǎng)的投入成本等，并將其作為分析測算補償標準的基礎。

3.5.1基于水源地發(fā)展機會成本的補償額度

利用機會成本法，水源地保護區(qū)居民每年為保護水源而損失的機會成本為：

P0=(Q1-G1)×N1+(Q2-G2)×N2

(1)

式中，P0—水源地居民機會成本，萬元/a；Q1—參照地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，元/人；G1—水源地城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入，元/a；Q2—參照地區(qū)農(nóng)民人均純收入，元/人；G2—水源地農(nóng)民純收入，元/a；N1—水源地城鎮(zhèn)居民人口，萬人；N2—水源地農(nóng)業(yè)人口。

以寶庫鄉(xiāng)為參照地區(qū)。2015年，大通縣寶庫鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入10413.89元?？紤]經(jīng)濟發(fā)展年均速度和四個村的實際情況，四個村農(nóng)民純收入為寶庫鄉(xiāng)平均水平的60%～80%，取值70%，即7290元。

黑泉水庫水源地保護區(qū)所在寶庫鄉(xiāng)總人口8596人，俄博圖村、寺堂、孔家梁、巴彥四村人口約2754人(全部為農(nóng)業(yè)人口)，通過式(1)計算水源地居民發(fā)展的機會成本損失為860.40萬元/a。

3.5.2基于水源地生態(tài)保護和水源安全保障總費用成本的補償額度

黑泉水庫上游水源地保護工程總投資為8745.02萬元，包括水污染防治工程、水環(huán)境監(jiān)測工程、水源涵養(yǎng)工程、水土保持工程等。為保證水源地管理保護正常運行，需要保障包括各項工程的正常運行維護、水源地日常管理等費用的投入。其中，各項工程的正常運行維護約430萬元，水源地日常管理費用約70萬元，預測年運行費約500.0萬元。

3.5.3林草地補償費用

據(jù)統(tǒng)計，黑泉水庫庫區(qū)上游現(xiàn)有林業(yè)用地53506hm2，牧業(yè)用地35076hm2，本次補償費用按照林地每年10.0元/ hm2、草地每年2.5元/ hm2計算，則在現(xiàn)有補償標準下，林草地最大補償額度約934.13萬元/a。

3.5.4總額分析

如果不考慮水源地保護工程投入年均分攤，僅考慮保護工程運行維護費用500萬元/a，發(fā)展機會成本損失為860.40萬元，林草地生態(tài)補償費用934.13萬元，需要受水區(qū)補償?shù)念~度為2294.53萬元。

4 補償分擔比例分析

4.1 上下游分擔比例

分擔比例取決于水量分攤系數(shù)α，α表示下游地區(qū)利用的水資源量W下占上游全部水量W總的比例，即：

(2)

黑泉水庫壩址多年平均流量為9.48m3/s，據(jù)《青海省引大濟湟西干渠工程環(huán)境影響報告》等，引大濟湟工程運行后，黑泉水庫下泄水量為0.53億m3，多年平均流量為1.68m3/s。

由式(2)得

4.2 黑泉水庫與引大濟湟工程分擔比例

引大濟湟工程將黑泉水庫作為調(diào)節(jié)水庫，應分攤黑泉水庫水源地水生態(tài)補償額度。主要從水庫年供水量庫容分配比例、水質(zhì)影響程度、供水對象的重要性這三項指標來計算分擔系數(shù)。

4.2.1權重計算

文中采用層次分析法計算三項指標的權重。

(1)構造判斷矩陣

判斷矩陣表示針對上一層次某因素，本層次與其有關因素間相對重要的比較。構造一個n×n的矩陣，假設AHP模型中某層級具有n個因素，用aij表示第i個因素相對于第j個因素的重要性比較結果，則該層級的判斷矩陣A可由式(3)表示。

(3)

以黑泉水庫現(xiàn)實情況，構造判斷矩陣如下：

(4)

(2)計算結果

4.2.2指標定量評價

針對提出的三項單項指標，采用專家打分法對各項指標進行評價。

(1)水庫供水量分配比例。按照相關報告和文件，黑泉水庫本地水年供水量2.70億m3，引大濟湟工程年入庫水量2.48億m3(已扣除沿程損失量)，本次計算不再考慮水庫死庫容等因素，直接采用兩者相比作為評價結果，即黑泉水庫與引大濟湟工程分值為1.0887∶1。

(2)水質(zhì)影響程度。當一方水質(zhì)較好，另一方水質(zhì)較差時，需要重點考慮水質(zhì)問題?？紤]到黑泉水庫作為調(diào)節(jié)水庫，水質(zhì)好壞是整個工程關鍵，一旦水質(zhì)出現(xiàn)問題，包括引大濟湟工程在內(nèi)的所有供水都將停止，沒有其他替代方案可以解決。當引大濟湟出現(xiàn)問題，短期內(nèi)黑泉水庫可以加大供水，滿足北干二期、西干渠用水，基于此咨詢有關專家并打分后，黑泉水庫與引大濟湟工程分值為4.0∶1。

(3)受水對象重要性程度。西寧作為省會城市，其重要性不言而喻。而引大濟湟工程目前暫且給民和縣、樂都縣等用水，重要性較西寧市次之。咨詢專家并打分后，黑泉水庫與引大濟湟工程分值為3∶1。

4.2.3綜合評分

將前述層次分析法所得的三項單項指標的權重與專家打分法所得的三項單項指標黑泉水庫與引大濟湟工程的分攤值相乘，即可計算出黑泉水庫和引大濟湟工程在黑泉水庫水源地生態(tài)補償中的比例。經(jīng)過計算，得到黑泉水庫和引大濟湟工程在黑泉水庫水源地生態(tài)補償中的比例為3.058∶1，歸一化后得到兩者補償比例分攤為0.7536∶0.2464。

4.2.4考慮上下游分擔后的補償額度計算

按照上文中提出的分擔比例和測算的需補償?shù)目傎M用計算各受水區(qū)生態(tài)補償額度分擔。發(fā)展機會成本損失和林草地生態(tài)補償費用不需要進行上下游分擔，而水源地保護區(qū)的群眾也有水源地保護和環(huán)境建設的責任，因此這部分費用進行上下游分擔。

按照上文中提出的分擔比例和測算的水源地工程總投資以及運行維護費用，在水源地投入成本中僅考慮水源地保護工程運行維護和管理費用，計算各受水區(qū)生態(tài)補償額度分擔。經(jīng)計算，需補償?shù)目傎M用為2205.93萬元/a。

即：860.40+934.13+500×0.8228=2205.93(萬元)

4.3 各相關地區(qū)分擔額度

為進一步優(yōu)化各相關地區(qū)分擔比例，本文考慮供水保證率因素。認為，供水保證率越高，分擔比例應越大。生活用水保證率選取95%，工業(yè)用水選取90%(西干渠甘河工業(yè)園區(qū)選75%)，并以加權平均的方法對分擔系數(shù)進行調(diào)整。

分別計算黑泉水庫本地水供水分攤比例和引大濟湟工程供水分攤比例后，再根據(jù)黑泉水庫與引大濟湟工程分擔比例，測算各相關地區(qū)分擔比例及分擔額度。詳見表2。

5 結語

上述計算結果是初級階段的補償額度，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低，公益性更為突出，就沒有考慮生態(tài)補償分攤。隨著引大濟湟工程的供水量不斷達標，社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護意識空前提高，灌溉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入也將不斷增加，黑泉水庫水源地生態(tài)補償進入生態(tài)高級階段，屆時應同時考慮農(nóng)田灌溉用水分擔比例。

另外水源地保護者在投入一定的成本進行水源保護和涵養(yǎng)的過程中，使水源地的生態(tài)服務價值實現(xiàn)了增值。這些價值包括水源區(qū)本身所具有的自然價值(水土保持、氣候調(diào)節(jié))，還包括保護生態(tài)環(huán)境所帶來的社會及生態(tài)價值(土壤形成與保護、生物多樣性保護、休閑娛樂)，以及提供水源所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值(食物和原材料生產(chǎn))。從國民經(jīng)濟的角度全方位的核算水源地價值，也可作為水源地生態(tài)補償量核算的參考標準。由于生態(tài)服務價值的核算考慮的方面較多，計算值通常較大，計算過程參數(shù)選擇的不確定較大，未能有效考慮受益區(qū)對生態(tài)補償?shù)某惺苣芰Γ试摬糠謶撛诟呒夒A段進行合理測算，分攤后可作為生態(tài)補償?shù)纳舷迾藴省?/p>

表2 各相關受水區(qū)生態(tài)補償額度分擔比例計算表(考慮黑泉和引大分擔)