完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制

摘 要：規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作，完善相關(guān)機制，是維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要環(huán)節(jié)。本文以現(xiàn)存《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》為基準(zhǔn)，針對備案審查機制存在的問題，如缺乏備案審查的具體標(biāo)準(zhǔn)、備案審查范圍存在局限性等，提出相應(yīng)的解決與完善措施，從而促進黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制的完備。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);備案審查機制;監(jiān)督機制

黨內(nèi)法規(guī)是建設(shè)中國特色社會主義法治社會的重要組成部分，而黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制是黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制，是確保黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)性的必然選擇。

一、黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制現(xiàn)狀及重要性

（一）法律相關(guān)規(guī)定

備案審查機制由備案和審查兩部分組成。所謂備案，即制定黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的機關(guān)，在規(guī)定的時間內(nèi)，遵循既定程序，將其法規(guī)及文件報送指定的機關(guān)，而后或存檔或處置;審查，則是接受備案的指定機關(guān)對法規(guī)及文件進行審核與檢查，發(fā)現(xiàn)有不符合備案審查標(biāo)準(zhǔn)的，予以相應(yīng)處理并追責(zé)。

我國目前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制的相關(guān)規(guī)定由兩部分構(gòu)成。其一為綱領(lǐng)性規(guī)定——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第三十條，規(guī)定了中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報送中央備案，承辦機關(guān)為中央辦公廳。具體備案辦法由中央辦公廳另行規(guī)定。該條明文規(guī)定備案審查的主體以及備案的報送期限。其二為專項規(guī)定，2013年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》），本規(guī)定共十八條，分別從備案審查主體、備案審查原則、備案審查對象、備案審查程序、備案審查其他相關(guān)配套措施等方面做了規(guī)定，但內(nèi)容尚不完善，且需優(yōu)化更新。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制的重要意義

1、備案審查是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制的重要組成部分

黨內(nèi)法規(guī)的程序包含黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的制定、修改、廢止、解釋、備案審查、清理及評估七大步驟，其中備案審查、清理與評估構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在的監(jiān)督機制。若要保證黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)范、執(zhí)行有力，其中，監(jiān)督機制發(fā)揮著極大的作用。而作為黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制的首要環(huán)節(jié)，備案審查自然是至關(guān)重要的。因此，進行備案審查機制的完善適應(yīng)時代的發(fā)展與需要。

2、完善備案審查機制體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的科學(xué)性

法律規(guī)范存在固有的滯后性、僵化性，若要保證黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的適用與時俱進，便要及時優(yōu)化備案審查機制。何時備案審查機制、清理機制和評估機制建立健全，黨內(nèi)法規(guī)的整體性與科學(xué)性便會大大提升。而備案審查作為監(jiān)督機制的首要環(huán)節(jié)，重要地位不言而喻。完善備案審查機制，促使其與社會發(fā)展變化同步，確保其靈活性，有利于建構(gòu)科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)體系，適應(yīng)我國國情與黨情的現(xiàn)實發(fā)展。

二、黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度現(xiàn)存問題

（一）缺乏備案審查的具體標(biāo)準(zhǔn)

《備案規(guī)定》第七條規(guī)定了備案審查的標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)為黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件是否同黨的相關(guān)理論相違背、是否與憲法及法律不一致;是否同上位規(guī)定相抵觸;是否與其他同位規(guī)定相沖突;是否明顯不當(dāng);是否符合制定權(quán)限和程序等七條。其雖然對黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的政治性、程序性、法律性均有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)限定，但該標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，缺乏具體性，導(dǎo)致可執(zhí)行性較低。例如標(biāo)準(zhǔn)之一“不得明顯不當(dāng)”，何種規(guī)定內(nèi)容為“明顯不當(dāng)”？“明顯不當(dāng)”的界限是什么？“略有不當(dāng)”是否符合審查標(biāo)準(zhǔn)？可見，缺乏具體化的規(guī)定，在模棱兩可的規(guī)范性內(nèi)容出現(xiàn)時，無疑增加了備案審查的負(fù)擔(dān)，沒有判斷的具體標(biāo)準(zhǔn)就無法做出相應(yīng)的決定。缺乏備案審查的具體標(biāo)準(zhǔn)，不利于備案審查體系科學(xué)性發(fā)展。

（二）備案審查主體不全面

《備案規(guī)定》第五條規(guī)定，中央辦公廳是唯一的備案審查主體。主體的單一性帶來以下四點不便：第一，面對龐雜繁重的黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件，工作負(fù)擔(dān)過重，備案過程效率過低，機制運轉(zhuǎn)緩慢;第二，缺乏其他主體參與及溝通，不利于有效監(jiān)督的實施;第三，備案審查未分類審查，某些專門機關(guān)沒有發(fā)揮作用的余地，可能導(dǎo)致雖有地毯式全面掃描審查的形式，卻出現(xiàn)審查專門性不足而導(dǎo)致深度不到位的問題;第四，審查主體僅有中央辦公廳，不利于中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的聯(lián)動推進。

同時，《備案規(guī)定》審查標(biāo)準(zhǔn)之一為是否同憲法和法律不一致，此處便涉及到，中央辦公廳是否有權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的合憲性進行審查，無外乎也會涉及到憲法解釋的審查與說明。由于《憲法》第六十七條規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會擁有解釋憲法，監(jiān)督憲法實施的職能，對于黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定，必須要有全國人民代表大會常務(wù)委員會的參與，因此，中央辦公廳單一的備案審查主體不夠全面。

（三）備案審查范圍局限性

《備案規(guī)定》第二條指出，備案審查的范圍包括中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門、省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，即黨的中央組織。面對我國現(xiàn)今黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性體系：黨章、準(zhǔn)則和條例，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等，其審查是缺乏全面性的。首先，體系上，未對準(zhǔn)則和條例進行備案審查的規(guī)定，此為第一層次的不全面。其次，效力位階上，對于省級以下黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)及其他規(guī)范性文件并未進行備案審查的規(guī)定，此為第二層次的不全面。審查范圍存在局限性，不利于備案審查全面監(jiān)督機制作用的發(fā)揮。

（四）備案審查程序規(guī)定籠統(tǒng)

《備案規(guī)定》從第六條至第十一條，該五款條文對備案程序進行了規(guī)定。包括報送、提交、審查、審核期限、建議自行糾正、決定糾正或撤銷、存檔備案、通報等。該規(guī)定較為完整的規(guī)定了備案審查的全部流程，但隨著備案審查工作的具體化、精細(xì)化，仍需繼續(xù)優(yōu)化。對于審查部分，該程序鏈中未明確指出自主性審查與被動性審查的區(qū)分以及不同的后續(xù)處理程序;對于處置部分，僅提出予以糾正或撤銷，前提條件不夠清晰明確、處理方式缺乏可協(xié)調(diào)性，此處的自行糾正同予以糾正或撤銷規(guī)定之間，應(yīng)存在可協(xié)調(diào)性環(huán)節(jié)，對于未明顯違背黨內(nèi)法規(guī)備案審查標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)或文件，予以相應(yīng)機關(guān)話語權(quán)，以保證備案審查質(zhì)量提升，適應(yīng)社會現(xiàn)實發(fā)展的需要，體現(xiàn)靈活性與穩(wěn)定性相結(jié)合的特點。

（五）備案審查與清理步驟未形成銜接

黨內(nèi)法規(guī)的清理包括“清”和“理”兩部分?！扒濉北闶峭ㄟ^對黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件進行審查，針對不符合標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)及文件予以修正或廢止;“理”是清的下一步驟，將審查處理后的法規(guī)及文件進行整合歸納，以使法規(guī)文件體系化。由此可見，備案、審查與清理，是密不可分的三個環(huán)節(jié)，而在《備案規(guī)定》中，僅有部分條款提及審查處理結(jié)果，并未將“清理機制”以規(guī)范性內(nèi)容寫至條文，更沒有提及二者之間的密切聯(lián)系和先后關(guān)系。若要使備案審查機制完備，在明文規(guī)定中，清理制度的體現(xiàn)是必要的。總而言之，清理步驟是審查不符合標(biāo)準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的重要處理形式之一，缺乏清理機制相關(guān)條文，備案規(guī)定便缺乏完整性。

（六）備案審查考核評價機制過于簡單

《備案規(guī)定》雖建立了有關(guān)備案工作考核評價的制度，指出對備案工作成績突出者給予表彰，但該規(guī)定過于簡單化，僅以一條法律規(guī)范闡述，且并未明確提及何為有關(guān)規(guī)定，缺乏體系性。作為備案審查機制的評價環(huán)節(jié)，其重要地位不言而喻，而如此規(guī)定，缺乏明確性與具體性，無法切實起到獎懲與激勵作用，因此，明確備案審查考核評價機制是待解決問題之一。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制的具體措施

（一）明確備案審查具體標(biāo)準(zhǔn)

“是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸”為備案審查標(biāo)準(zhǔn)之一，但《備案規(guī)定》并未說明何為上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。具體來講，按照黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件效力體系，應(yīng)明確規(guī)范：凡是與《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》以及其他黨內(nèi)法規(guī)準(zhǔn)則及條例等相抵觸的，即為違反該條審查規(guī)定。

《備案規(guī)定》中的“是否明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)具體細(xì)化為黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件是否適應(yīng)當(dāng)前中國的環(huán)境，是否滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務(wù)的需要，以及該法規(guī)及文件有沒有可靠的現(xiàn)實依據(jù)性等。同時，一切法律、法規(guī)等都不得同憲法相抵觸，憲法是我國的根本大法，是所有法律的“母法”。黨內(nèi)法規(guī)絕不可逾越憲法的基本原則與精神，其制定內(nèi)容是否與憲法基本精神及原則相一致自然成為判斷黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件是否明顯不當(dāng)?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)。

（二）確保備案審查主體多元化

針對備案審查主體的不全面性，應(yīng)當(dāng)從橫向和縱向兩方面確保審查主體多元化。橫向來看，應(yīng)當(dāng)建立以中央辦公廳為主，其他專門機構(gòu)為輔的備案審查主體分配。

中央辦公廳作為《制定條例》所規(guī)定的備案審查承辦機構(gòu)，應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌性審查，其職能為“地毯式審查”的承受者，確保全面性是其最大特性。而其他專門機構(gòu)包含全國人民代表大會常務(wù)委員會、黨務(wù)具體部門、以及國家法律部門等，對備案審查中面對的具體問題進行具體性審查，其形成備案審查的意見報送中央辦公廳，最終由其統(tǒng)籌決定，這些專門機構(gòu)的突出特征為保證審查專門化，提升審查質(zhì)量。該做法將政治性與專業(yè)性相銜接，不僅促進備案審查效率提高，更能確保備案審查精準(zhǔn)度上升。

縱向來看，應(yīng)注重中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制相銜接，切實做到下級備案審查服務(wù)于上級，由市級黨委、省級黨委、層層遞進至中央辦公廳。通過打破單一審查主體模式，建立以中央辦公廳為主，其他專門機構(gòu)為輔的分配方式，明確效力位階，促進備案審查的全面化與高效化。

（三）擴大備案審查的范圍

備案審查，作為監(jiān)督機制的一環(huán)，必須具備權(quán)威性與全面性的特點，而權(quán)威性與全面性又是相輔相成的關(guān)系。具備全面審查范圍是確保權(quán)威性的前提，擁有權(quán)威性是保證全面審查實施的有力支撐。中央紀(jì)委、各部門以及省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件包含于備案審查范圍中自不待言，而高位階的涉及黨組織的條例與準(zhǔn)則，以及低位階的省級以下黨委所規(guī)定的黨內(nèi)規(guī)范性文件，理應(yīng)作為黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的備案審查對象，以此確保審查的全面性。通過將準(zhǔn)則與條例、省級黨委以下的文件納入備案審查范圍，擴大審查對象，使審查做到無遺漏，進而推動監(jiān)督機制的優(yōu)化與完善。

（四）優(yōu)化備案審查程序

備案審查包含備案與審查兩部分，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的備案，應(yīng)做到全覆蓋、無遺漏，程序步驟為登記、報送、存檔。關(guān)于審查部分，《備案規(guī)定》規(guī)定了法定主動性審查，相應(yīng)機關(guān)在規(guī)定時限內(nèi)有義務(wù)報送黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件?，F(xiàn)實情況反映，中國特色社會主義法治不斷發(fā)展進步，與此同時，我國的法制建設(shè)日益完備，人民的法治思維也逐步提升，依申請型的被動性審查也應(yīng)作為審查方式之一，此為與時俱進。對于全面的備案范圍，雖能全方位地毯式掃描，但無法確保在面對模棱兩可的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件時，均可做出最優(yōu)解。因此，以主動性審查為主，以依申請性審查為輔，更能保證備案審查切實做到全方位、深層次。在面對某些應(yīng)予以糾正的黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件時，中央辦公廳應(yīng)首先予以相關(guān)機構(gòu)建議，相關(guān)機構(gòu)可選擇采納建議。若其因有正當(dāng)理由而無法接納建議，便應(yīng)將實情繼續(xù)報送中央辦公廳，中央辦公廳進行審查后，做出或予以糾正或撤銷的決定。靈活性與穩(wěn)定性相結(jié)合的前提下，保證剛性拘束力與執(zhí)行力，也是維護監(jiān)督機制發(fā)揮有效作用的方式之一。

（五）銜接備案審查步驟與清理步驟

黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的清理制度在黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)中居于重要地位，備案審查、清理與評估三者共同構(gòu)成監(jiān)督機制。而清理又是經(jīng)過審查不符合標(biāo)準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的處理的必經(jīng)程序，因此，審查步驟與清理步驟二者密不可分。具體而言，由于清理步驟屬于審查不符合標(biāo)準(zhǔn)的處理形式，應(yīng)在條款中增加“對不符合審查標(biāo)準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件，應(yīng)予以清理”，同時對清理的程序、清理的方式、清理的主體、清理的限制等做簡要規(guī)定，以使備案審查的規(guī)定具備完整性。切實做到備案審查與清理步驟的有效銜接，增強備案審查適用與實施，從而為形成強有力的備案審查監(jiān)督機制做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備。

（六）增強備案審查執(zhí)行力度

明確備案審查考核評價機制，對備案工作過程中，切實履行職責(zé)且成果卓越的單位與個人，給予何種表彰應(yīng)在規(guī)定中具體列明，而非僅以一條規(guī)范條文的籠統(tǒng)概括，作為形式規(guī)定，該種形式規(guī)定無法起到實際作用。除此之外，對不符合備案審查標(biāo)準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，對其相應(yīng)機關(guān)予以何種處分或懲罰也應(yīng)具體列明。明確的表彰與懲戒的規(guī)范，切實保證備案審查機關(guān)做到有件必備、有備必審、有錯必糾以及相應(yīng)的責(zé)任后果。通過設(shè)定具體明確的獎懲責(zé)任機制，可以有效解決報備不及時、不規(guī)范，或備案審查機關(guān)糾正不到位、不全面等問題，從而促進黨內(nèi)法規(guī)備案審查的執(zhí)行，提高其執(zhí)行效率，增強其執(zhí)行力度?？己嗽u價機制的剛性約束，增強了備案審查的執(zhí)行力，也提高了備案審查機制的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查制度是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制的重要組成部分，完善備案審查機制有利于黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的科學(xué)性。盡管2013年頒布了《備案規(guī)定》，但其仍未對備案審查機制進行全面的規(guī)制。本文針對黨內(nèi)法規(guī)備案審查現(xiàn)存的問題，提出相應(yīng)的解決措施。

針對備案審查主體不全面的現(xiàn)狀，提出審查主體多元化，以中央辦公廳為主，其他專門機關(guān)為輔的建議;針對缺乏備案審查的具體標(biāo)準(zhǔn)、提出明確備案審查具體標(biāo)準(zhǔn)的建議，在政治性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)等綱領(lǐng)性標(biāo)準(zhǔn)之下，提出具體適用的標(biāo)準(zhǔn)界定;針對備案審查范圍的局限性，提出擴大備案審查范圍的建議，上至準(zhǔn)則與條例，下至市級黨委部門制定的規(guī)范性文件，做到備案審查無遺漏，確保全面性;針對備案審查程序規(guī)定籠統(tǒng)的問題，提出優(yōu)化備案審查程序的建議，登記、報送、存檔、審核等具體程序規(guī)定是必要的;針對備案審查與清理步驟未形成銜接的問題，提出二者相銜接的建議，將清理程序簡要體現(xiàn)于備案審查的具體規(guī)范中;針對備案審查工作考核評價機制不完善的問題，提出增強備案審查執(zhí)行力度的具體方法。

通過完善黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查制度，從而優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制，進而促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完備。

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作者簡介：

季芳宇，1997年3月24日出生，女，漢族，籍貫遼寧省大連市，現(xiàn)就讀于西北政法大學(xué)法學(xué)專業(yè)（反恐怖主義法方向），本科生。研究方向：反恐怖主義法。