小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施現(xiàn)存問題及對策研究

何波

摘 要： 小城鎮(zhèn)是聯(lián)系城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，是經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，在經(jīng)濟社會發(fā)展中起著重要作用。發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于提高農(nóng)民素質、改善生活質量，也有利于擴大內(nèi)需、拓寬城鄉(xiāng)市場，優(yōu)化國民經(jīng)濟整體結構，推動國民經(jīng)濟更快增長，是一個具有全局意義的戰(zhàn)略。

關鍵詞：小城鎮(zhèn)；規(guī)劃；問題研究

1 導言

城鎮(zhèn)規(guī)劃在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中起著非常重要的作用。建設小城鎮(zhèn)，使其形成區(qū)域性的經(jīng)濟、政治、科技和文化中心，從而與中心城市和縣城構成在時空上和功能上的有序結構，達到城鄉(xiāng)綜合地、協(xié)調地、有序地同步發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)之間的差別。這是小城鎮(zhèn)規(guī)劃的任務。

2 小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施現(xiàn)存問題

2.1 規(guī)劃實施缺少公眾的參與

小城鎮(zhèn)規(guī)劃是一項社會活動。小城鎮(zhèn)規(guī)劃涉及廣大人民的切身利益和長遠利益，在規(guī)劃的制定和實施過程中，不能離開公眾的參與支持和監(jiān)督。然而，目前我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本上是一個封閉的工作系統(tǒng)，從規(guī)劃編制、修訂、審批到實施，都視為行政部門同步的操作過程，絕少向外界公布，人為造成城鄉(xiāng)規(guī)劃建設信息的神秘等。加之目前的很多城鄉(xiāng)規(guī)劃，不論是總體規(guī)劃，還是詳細規(guī)劃，往往都缺乏明確的強制性內(nèi)容，彈性太大，難以形成濃厚的社會監(jiān)督氛圍。

2.2 小城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏特色

一些小城鎮(zhèn)規(guī)劃不考慮不同的小城鎮(zhèn)，其自然環(huán)境、區(qū)位條件、人文歷史、經(jīng)濟發(fā)展水平等各不相同，缺乏對本鎮(zhèn)的深入了解和認識，沒有很好研究小城鎮(zhèn)的自身個性，只是急功近利的簡單套用統(tǒng)一模式或是全盤模仿復制大城市，不僅導致了大江南北千鎮(zhèn)一面，小城鎮(zhèn)就像從流水線上生產(chǎn)出來的產(chǎn)品。一些小城鎮(zhèn)由于經(jīng)濟或其他方面的原因，只注重建筑的美觀華麗而忽視基礎設施的建設，造成垃圾隨意倒，污水任意流，小城鎮(zhèn)環(huán)境日益惡化。

2.3 保護觀念偏差

一些小城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏對特色文化的認識，對待歷史文化遺產(chǎn)方面的保護方式存在認識上的偏差。或是只注重單個文物建筑的散點保護，忽視其存在的環(huán)境，割裂了歷史文物建筑與小城鎮(zhèn)歷史文化脈絡的內(nèi)在聯(lián)系；或是將歷史街區(qū)視為危房而對其進行危房改造。一些建筑設計者具有個人的表現(xiàn)欲，沒有把舊建筑和新建筑協(xié)調，破壞了整個小城鎮(zhèn)的協(xié)調統(tǒng)一，許多上千年發(fā)展形成的小城鎮(zhèn)風貌或古鎮(zhèn)遭破壞而面目全非甚至逐漸消失

2.4 缺乏人才和技術，管理水平不高

任何形式的管理工作，都離不開專業(yè)人才與專業(yè)技術，小城鎮(zhèn)規(guī)劃在人才和管理方面都問題多多，一是專業(yè)技術水平跟不上規(guī)劃編制管理工作的需要；二是缺乏事業(yè)心和責任心甚至執(zhí)規(guī)違規(guī)，執(zhí)法犯法；不按規(guī)劃程序辦事，常常是跨越程序，甚至程序顛倒。有的規(guī)劃成果不按法定程序評議、申報、審批、公示，甚至不審不批、束之高閣，或不審不批就付諸實施，無法制性可言，缺乏應有的嚴肅性。小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的人才稀缺和技術落后，已成了影響其健康發(fā)展的最大障礙，國家雖然采取了鼓勵科技人員上山下鄉(xiāng)進鎮(zhèn)指導小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設工作的積極措施，但效果差強人意。

2.5 小城鎮(zhèn)土地利用低下

由于缺少有效的節(jié)約用地和合理的調控、約束手段，小城鎮(zhèn)土地長期不能作為一種重要的資源來對待，過多采用粗放式外延擴張的用地模式，不合理占用和浪費土地現(xiàn)象十分普遍，出現(xiàn)了多征少用、多占少用、征而不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，極大地浪費了土地資源。這種只進行外延平面式擴張，忽視內(nèi)涵立體的綜合開發(fā)與利用的土地利用方式，使小城鎮(zhèn)建設用地總量過快的增長。

2.6 布局不盡合理

有些地方小城鎮(zhèn)設置過于密集，有些地區(qū)則過于稀疏。還有一些小城鎮(zhèn)過于貼近交通主干線，追求所謂“十里工業(yè)長廊”、“十里商業(yè)長廊”，造成國道運輸?shù)睦щy和事故頻發(fā)。還有一些小城鎮(zhèn)自身布局混亂、用地混雜。低矮并占地面積過大的住宅群、過寬的鎮(zhèn)內(nèi)街道、以路代市的現(xiàn)象相當普遍。這加大了城鎮(zhèn)基礎設施和服務業(yè)的供給成本，加大了耕地占用面積，也加大了環(huán)境治理的難度。

2.7 規(guī)劃實施不到位

在一些小城鎮(zhèn)對建設項目的布局沒有一套操作程序，往往由個別領導人的意志代替規(guī)劃，以“既成事實”修正規(guī)劃，也有的甚至出于種種原因以規(guī)劃上的讓步為少數(shù)人謀利益等。造成了功能布局不清、基礎設施不全、民事糾紛增多。如果任其下去，可能造成失農(nóng)田、無綠地的局面，甚至也可能出現(xiàn)發(fā)達國家出現(xiàn)過的無道路用地的狀況。

3 加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施的建議

3.1 理解新型城鎮(zhèn)化建設基本含義

在我國農(nóng)村實行城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的基本路徑，是優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，靠產(chǎn)業(yè)的支撐和帶動，聚集廣大農(nóng)村人口，即先有“市”，再有“城”，而絕不是脫離實際盲目追求城鎮(zhèn)化速度，通過大搞基礎設施和房地產(chǎn)開發(fā)投資的“造城”運動的模式。內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市的新區(qū)——康巴什成為近年來被報道最多的典型之一。 深刻的教訓在于對新型城鎮(zhèn)化的認識偏差和誤區(qū)。說到底，房地產(chǎn)開發(fā)和擴大城鎮(zhèn)發(fā)展空間的城鎮(zhèn)化模式是絕對行不通的，沒有百姓可承受的房價，就沒有新型城鎮(zhèn)化。以賺取土地差價推動的舊型城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的。

3.2 提高設計的科學水平與實際的功能

依據(jù)目前各地小城鎮(zhèn)建設當中的實際狀況，特別是規(guī)劃設計水平較低這一突出問題，建議在以下幾個方面強化規(guī)劃設計的科技含量和技術水平。首先要立足實際，加強生態(tài)環(huán)境規(guī)劃設計，城鄉(xiāng)各地小城鎮(zhèn)建設基本情況，基本條件千差萬別，所以規(guī)劃設計，必須立足實際，有的放矢地制定本地的規(guī)劃實施方案和發(fā)展目標。例如綠化設計，必須克服盲目追求速度和效果的急于求成傾向，絕不能以犧牲樹木，浪費自然資源為代價，走勞民傷財?shù)穆窂?；其次要適應形勢，關注社會服務功能設計。除必須全面加強小城鎮(zhèn)基礎設施承載能力和市政設施、公共服務等基本功能建設外，尤其要針對全國城鄉(xiāng)老齡社會局面逐漸呈現(xiàn)的問題，從多方面入手，著力抓好城鄉(xiāng)社會公共服務、社會養(yǎng)老等相關硬件規(guī)劃設計和實施；最后要突出特色，盡力選擇具有區(qū)域個性的規(guī)劃設計模式。地域不同、經(jīng)歷差異，特色多樣。為此，小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的主題風格必須鮮明獨特。要針對各地民風民俗、自然資源、文化背景等諸多因素，把最具代表性的精華突出表現(xiàn)好，形成優(yōu)勢，彰顯內(nèi)在魅力。

3.3 加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施的監(jiān)督管理

總結前一階段小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的實踐，借鑒國內(nèi)外小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗，進一步強化小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，是絕對不可忽視的重要環(huán)節(jié)。沒有監(jiān)管就是放任自流。

4 結語

小城鎮(zhèn)的規(guī)劃實施是一個復雜、系統(tǒng)、長遠的社會性工程，只要我們對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略精神的基本問題有正確的認識，立足于具體的實際，加強對小城鎮(zhèn)建設的規(guī)劃指導和管理，小城鎮(zhèn)建設一定是健康發(fā)展的。鼓勵群眾參與小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，打牢堅實的群眾基礎。堅持“以人為本”的實質，就是要把鼓勵和依靠群眾的參與貫穿于小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施之中。

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