世界動物衛(wèi)生組織獸醫(yī)體系效能評估主要內(nèi)容及政策化建議

路 平，張衍海，郝峰強，劉 坤

（中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島266032）

近年來，國際社會提出“同一個世界，同一個健康”理念［1］。當前，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進的重要機遇期，我國獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展面臨諸多可預(yù)見和不可預(yù)見的風險挑戰(zhàn)，獸醫(yī)工作范疇、定位、內(nèi)容和重心發(fā)生了深刻變化，對獸醫(yī)工作提出了更高要求。在這種情況下，作為世界上最大養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展中國家，我們必須不斷夯實獸醫(yī)工作基礎(chǔ)，加強獸醫(yī)體系能力建設(shè)，積極推進PVS評估工作。

1 PVS評估作用及其主要內(nèi)容

1.1 PVS評估的主要作用

世界動物衛(wèi)生組織（OIE）提出“獸醫(yī)工作的最終目標是為了保護人類健康”。為此，OIE制定獸醫(yī)體系效能（PVS）系列評估工具，并在全球大力推廣PVS評估工作，旨在幫助各成員國評估本國獸醫(yī)體系能力、查找差距、制定發(fā)展戰(zhàn)略，加快全球獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展［2］。PVS評估主要作用包括以下三個方面。一是進行內(nèi)部評價。通過開展自我評估，國家管理層能夠進一步了解獸醫(yī)體系的實際運行水平，并對照OIE要求找出差距和不足，制定有針對性的計劃和目標。另外，根據(jù)評估結(jié)果確立獸醫(yī)體系優(yōu)先發(fā)展事項，并依據(jù)優(yōu)先次序主動展開行動。二是增進國際貿(mào)易。在國際貿(mào)易中，進口方可以要求對出口方獸醫(yī)體系運作效能進行評價，出口方也可以主動提供評估結(jié)果。PVS評估結(jié)果也是各國在畜產(chǎn)品國際貿(mào)易中制定進口政策，對出口國提出獸醫(yī)衛(wèi)生條件和要求的重要參考依據(jù)。三是開展外部評價。申請國際援助時，通過評估可幫助援助方確定投資項目和具體要求，有助于確定投入的成本和收益。也有利于被援助方獲得政府的經(jīng)費和技術(shù)支持。目前，世界銀行等國際組織及發(fā)達國家已將PVS評估作為向獸醫(yī)體系提供援助或資助的前置條件。

1.2 基本內(nèi)容

PVS評估標準是OIE推薦給各成員國的一個綜合性評價獸醫(yī)體系運行效能與質(zhì)量水平的國際標準，包含人力物力財力資源、技術(shù)權(quán)威性及能力、利益相關(guān)方互動關(guān)系、進入國際市場能力等四大基本要素共39項關(guān)鍵能力指標。每個關(guān)鍵能力指標從低到高劃分為5個等級，代表不同的能力發(fā)展水準［3］。

1.2.1 人力物力財力資源 共設(shè)獸醫(yī)機構(gòu)專業(yè)人員和技術(shù)人員編制、獸醫(yī)師及獸醫(yī)輔助人員專業(yè)能力、繼續(xù)教育、技術(shù)獨立、組織架構(gòu)定性和政策的連續(xù)性、獸醫(yī)機構(gòu)協(xié)調(diào)能力、物 力資源、日常工作經(jīng)費、應(yīng)急資金、資本投入和資源管理與業(yè)務(wù)管理等11項關(guān)鍵能力評價指標。重點評價獸醫(yī)體系管理體制、運行機制以及獲取、使用資源的能力。除了對獸醫(yī)體系的專業(yè)技術(shù)人員、物質(zhì)資源以及財政資金支持等常規(guī)事項提出要求外，特別強調(diào)獸醫(yī)體系的獨立性和內(nèi)外協(xié)調(diào)能力，要求獸醫(yī)體系具有穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和保持政策連貫性的能力。在擬定技術(shù)決策時，不受商業(yè)利益、政治因素等影響，自主履行職責。具有通暢的內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)調(diào)能力，能夠利用明確高效的指揮鏈，協(xié)調(diào)從中央到基層的資源和工作，并具備與相關(guān)部門進行協(xié)調(diào)的能力。

1.2.2 技術(shù)權(quán)威性及能力 共設(shè)獸醫(yī)實驗室診斷能力、實驗室質(zhì)量保證體系、風險分析、邊境檢疫與安全防范、流行病學(xué)監(jiān)測、早期發(fā)現(xiàn)與應(yīng)急反應(yīng)、疫病防控與根除、食品安全、獸藥與獸用生物制品、殘留檢測、新發(fā)問題、技術(shù)創(chuàng)新、標識與追和動物福利等14項關(guān)鍵能力評價指標。重點評價獸醫(yī)體系開展診斷、監(jiān)測、風險分析、早期預(yù)警、應(yīng)急處置等動物疫病防控和動物源性食品安全管理相關(guān)工作的能力。強調(diào)獸醫(yī)體系要根據(jù)科學(xué)的風險評估結(jié)果制定風險管理決策，對進出境檢疫和動物衛(wèi)生安全防范程序、疫病監(jiān)測方案、疫病防控及根除計劃實施效果，獸藥殘留監(jiān)控計劃、動物標識溯源、動物福利標準執(zhí)行情況等進行審核和評估，提高風險管理能力。

1.2.3 利益相關(guān)方互動關(guān)系 共設(shè)溝通、與利益相關(guān)方協(xié)商、參與國際標準制修訂能力、認可／授權(quán)／委任、獸醫(yī)法規(guī)機構(gòu)、生產(chǎn)者和其他利益相關(guān)方參與合作計劃等6項關(guān)鍵能力評價指標。重點評價獸醫(yī)機構(gòu)與利益相關(guān)方（養(yǎng)殖戶、企業(yè)、協(xié)會等）合作關(guān)系，共同實施計劃和采取行動的能力。強調(diào)獸醫(yī)機構(gòu)應(yīng)與利益相關(guān)方緊密合作，共同制定動物衛(wèi)生和動物源性食品安全有關(guān)計劃。獸醫(yī)機構(gòu)應(yīng)與利益相關(guān)方建立定期協(xié)商機制。涉及動物衛(wèi)生和獸醫(yī)公共衛(wèi)生行動、計劃及發(fā)展狀況需對利益相關(guān)方保持透明。如私營機構(gòu)或人員執(zhí)行官方任務(wù)，需經(jīng)官方獸醫(yī)部門認證或授權(quán)。

1.2.4 進入國際市場 共設(shè)法律法規(guī)制定、法律法規(guī)實施及利益相關(guān)方執(zhí)行力、執(zhí)行國際標準、國際認證、等效性和其他類型衛(wèi)生協(xié)議、透明度、區(qū)域劃分和生物安全隔離區(qū)化等8項關(guān)鍵能力指標。重點評價獸醫(yī)體系促進動物及動物產(chǎn)品國際貿(mào)易的能力。強調(diào)獸醫(yī)體系應(yīng)具有參與和制定所在領(lǐng)域國家法律法規(guī)標準的權(quán)力。在制定法律法規(guī)時，應(yīng)充分參考國際標準，并對相關(guān)法律法規(guī)進行定期評估和更新。對動物、動物產(chǎn)品、獸醫(yī)服務(wù)等實施認證計劃，依據(jù)OIE標準建立和維持無疫區(qū)和生物安全區(qū)。

2 各國PVS評估研究現(xiàn)狀

2005年，OIE制定了PVS系列評估工具，開始在全球推廣PVS評估工作，PVS系列評估由PVS評估、差距分析、能力建設(shè)及后續(xù)任務(wù)四部分內(nèi)容組成。OIE將前三部分形象地描述為獸醫(yī)體系效能的"診斷"、"處方"和"治療"階段。PVS評估是PVS系列評估的最重要組成部分，是指利用PVS評估標準，通過特定的專家評估程序，量化獸醫(yī)體系運行效能等級狀態(tài)的活動。

2.1 各國PVS評估現(xiàn)狀

OIE推出PVS評估標準后，引起了世界各國的高度重視。目前，國際社會普遍采用PVS評估標準對本國獸醫(yī)體系進行評估。截至2012年3月1日，OIE 178個成員國中已有117個向OIE申請PVS評估，其中109個成員國完成了評估工作。我國由于獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展的復(fù)雜性，到目前為止尚未向OIE申請進行PVS評估。

2.2 OIE順利推進PVS評估原因分析

一是促進各成員的實際利益。由于PVS系列評估的內(nèi)容幾乎涵蓋了影響一個國家或地區(qū)獸醫(yī)體系有效運行的所有方面，一個成員經(jīng)過評估以后，不但可以清楚、客觀地了解獸醫(yī)體系的實際能力水平，為科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃奠定基礎(chǔ)，還可以在OIE的幫助下，爭取國際援助，支持其獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展，這對于OIE的很多成員，特別是發(fā)展中國家和處于轉(zhuǎn)型期的國家而言，無疑是極具吸引力的。二是與OIE發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)。自PVS評估工作啟動以來，OIE不斷豐富評估內(nèi)容，不斷完善評估標準，在形成一套完整評估體系的同時，策略地將評估內(nèi)容與其發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系在了一起。目前，PVS系列評估內(nèi)容不但涉及動物疫病控制、獸醫(yī)公共衛(wèi)生、動物福利等OIE日常工作，而且將獸醫(yī)立法、動物標識與追溯能力、獸醫(yī)教育等戰(zhàn)略發(fā)展重點也納入其中，使成員獸醫(yī)體系能力提升與OIE全球戰(zhàn)略發(fā)展有機地結(jié)合在一起。三是法律基礎(chǔ)牢固。為了確保PVS評估結(jié)果得到OIE成員以及世界貿(mào)易組織、世界銀行等國際組織和多邊、雙邊投資機構(gòu)的認可，OIE高度重視PVS的法律效力。

3 政策措施建議

從國際情況看，受全球化進程加快、氣候變化等因素影響，新發(fā)和復(fù)發(fā)動物疫病、人畜共患病不斷出現(xiàn)，許多動物疫病流行范圍繼續(xù)擴大［4］。全球獸醫(yī)工作的內(nèi)涵和外延發(fā)生深刻變化，OIE、FAO等國際組織將獸醫(yī)服務(wù)定位為全球性公共產(chǎn)品，全球獸醫(yī)事業(yè)面臨新形勢、新任務(wù)。與發(fā)達國家相比，中國獸醫(yī)體系在體制機制、機構(gòu)隊伍、能力水平等方面還存在很大差距［5－6］。從國內(nèi)情況看，我國獸醫(yī)工作取得了很多顯著成效，但是獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展仍然存在很多問題，嚴重制約著獸醫(yī)工作健康發(fā)展。因此，這就要求我們必須積極開展獸醫(yī)體系效能評估工作。

2004年，國際上首次提出“同一個世界，同一個健康（OWOH）”防控理念，OIE、WHO、FAO、美國、歐盟等國際組織和國家積極倡導(dǎo)，并在2007年印度新德里會議基礎(chǔ)上明確提出實施框架：按照OIE《獸醫(yī)工作體系效能評估（PVS）標準和 WHO（國際衛(wèi)生條例》，建立有效的獸醫(yī)管理體系和公共衛(wèi)生體系，制定疫病防控規(guī)劃和長效機制；強化國內(nèi)和國際應(yīng)急反應(yīng)能力［7］。按照《動物防疫法》和《國務(wù)院關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的意見》精神，深入推進獸醫(yī)管理體制改革，完善法制建設(shè)，創(chuàng)新工作機制，建立起科學(xué)、統(tǒng)一、透明、高效的獸醫(yī)管理體制和運行機制，促進獸醫(yī)機構(gòu)規(guī)范化、標準化建設(shè)，不斷提升獸醫(yī)體系能力水平。

3.1 開展PVS評估試點工作

開展PVS評估工作，是深化獸醫(yī)管理體制改革的重要途徑，是加強獸醫(yī)體系能力建設(shè)的有效手段。盡快開展PVS評估試點工作，加強PVS評估業(yè)務(wù)指導(dǎo)。適時開展我國獸醫(yī)體系效能自我評估工作，確定我國獸醫(yī)體系中優(yōu)先發(fā)展事項，提高財政投入資金的成本效益。2012年4月，我國農(nóng)業(yè)部與OIE在北京聯(lián)合舉辦獸醫(yī)體系效能（PVS）評估培訓(xùn)班。農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局副局長張弘、OIE總部地區(qū)事務(wù)部主任弗朗索瓦·卡亞（Francois Caya）出席培訓(xùn)班開幕式并致辭，OIE派出9名權(quán)威專家為培訓(xùn)班授課［8］。此次培訓(xùn)班的成功舉辦為PVS評估工作在我國的順利開展打下了堅實的理論基礎(chǔ)。

3.2 完善獸醫(yī)法制建設(shè)

在立足我國國情基礎(chǔ)上，參照OIE法典和國際標準，加快推進《獸醫(yī)法》制定工作，推進官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理制度建設(shè)，明確獸醫(yī)人員的權(quán)利、義務(wù)，建立起官方獸醫(yī)對動物及動物產(chǎn)品進行獨立的、全過程衛(wèi)生監(jiān)管制度。

3.3 建立健全獸醫(yī)體系體制機制

在體制方面，建立內(nèi)外檢統(tǒng)一的國家獸醫(yī)工作機構(gòu)。理順內(nèi)外檢職能，實行內(nèi)外防疫檢疫統(tǒng)一的獸醫(yī)管理體制。在機制方面，一是深化國際交流合作機制，在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上充分利用好有關(guān)國際資源。二是建立健全利益相關(guān)方協(xié)調(diào)機制。通過建立正式協(xié)調(diào)機制，加強與利益相關(guān)方的互動，聽取不同利益主體的聲音。建立跨部門協(xié)調(diào)機制建設(shè)，完善與獸醫(yī)產(chǎn)業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)、高校的合作機制；建立與養(yǎng)殖企業(yè)、獸藥企業(yè)、養(yǎng)殖戶的合作機制［9］。通過對新時期獸醫(yī)服務(wù)管理體制政策以及政策過程的研究，可以為政策制定者提供參考，有益于改善政策制定的質(zhì)量，改進政策的實施效果，減少政策不當造成的巨大損失［10］。

3.4 加強獸醫(yī)機構(gòu)隊伍建設(shè)

各級獸醫(yī)部門積極協(xié)調(diào)編制、人事、發(fā)改、財務(wù)等有關(guān)部門，切實加強基層獸醫(yī)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，加強獸醫(yī)人才隊伍建設(shè)，推進官方獸醫(yī)隊伍建設(shè)，建立新型獸醫(yī)人才培養(yǎng)機制，組織好官方獸醫(yī)教育培訓(xùn)，提高基層獸醫(yī)人員待遇。

3.5 繼續(xù)加強獸醫(yī)體系技術(shù)能力建設(shè)

按照科學(xué)和風險分析原則，提升動物疫情預(yù)警和監(jiān)測能力，強化動物疫病流行病學(xué)、免疫、診斷能力，加強人畜共患病和外來疫病防控能力，強化動物疫病區(qū)域化管理，完善動物移動控制措施，構(gòu)建動物及動物產(chǎn)品追溯體系［11］。

3.6 健全獸醫(yī)公共財政保障機制

一是將獸醫(yī)機構(gòu)所需經(jīng)費納入各級財政全額預(yù)算管理，保證其人員經(jīng)費和日常運轉(zhuǎn)費用，將動物疫病監(jiān)測、預(yù)防、控制、撲滅、獸藥質(zhì)量及監(jiān)管等工作經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。二是健全動物防疫財政補償機制，研究動物強制免疫啟動和退出機制，建立動物強制免疫應(yīng)激死亡補償和強制銷毀動物產(chǎn)品補償制度［12］。三是建立獸醫(yī)隊伍培訓(xùn)經(jīng)費保障機制，將獸醫(yī)隊伍培訓(xùn)納入各級財政保障。

［1］OIE.http：／／www.oneworldonehealth.org［EB／OL］.［2011－05－16］.

［2］OIE.http：／／www.oie.int／support－to－oie－members／pvs－evaluations［EB／OL］.［2012－08－15］.

［3］OIE.OIE獸醫(yī)機構(gòu)效能評估工具評估手冊［S］.2011.

［4］孫 研.借鑒國外經(jīng)驗促進中國獸醫(yī)事業(yè)的發(fā)展［J］.世界農(nóng)業(yè)，2010（6）：5－10.

［5］唐慧英，嚴牡丹，張愛霞，等.國外獸醫(yī)管理體制現(xiàn)狀［J］.養(yǎng)殖與飼料，2010（6）：68－71.

［6］路 平，肖 肖，張衍海，等.我國"瘦肉精"監(jiān)管現(xiàn)狀及對策建議［J］.中國動物檢疫，2011，28（4）：4－6.

［7］高集云.中國獸醫(yī)事業(yè)正積極融入世界［J］.獸醫(yī)導(dǎo)刊，2008（12）：9.

［8］路 平.農(nóng)業(yè)部與OIE聯(lián)合舉辦PVS評估培訓(xùn)班［J］.中國動物檢疫，2012，29（5）：78.

［9］張建勛.完善政府監(jiān)管體系與機制確保畜產(chǎn)品安全［J］.現(xiàn)代畜牧獸醫(yī)，2010（1）：6－8.

［10］韓 靜.獸醫(yī)服務(wù)管理體制改革政策的政策過程研究［D］.北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，2007.

［11］陸昌華，王長江，何孔旺.動物衛(wèi)生及其產(chǎn)品風險分析［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)出版社，2009：8.

［12］Fermet E，Jane R，F(xiàn)orman S.Performance，vision and strategy，a tool for the governance of veterinary services［C］／／FAO of the UN，WHO and OIE with the collaboration of UNSIC and UNICEF：Rome，2007.