新型城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品供給模式研究現(xiàn)狀與對(duì)策

李坡

摘要：本文通過對(duì)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵及實(shí)施模式和公共產(chǎn)品供給模式研究現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)目前的公共產(chǎn)品供給模式研究忽視了中國(guó)的基本國(guó)情，沒有厘清新型城鎮(zhèn)化和公共產(chǎn)品供給側(cè)改革互動(dòng)機(jī)理。對(duì)此，本文提出以下建議：促進(jìn)產(chǎn)城融合，統(tǒng)籌全國(guó)城鎮(zhèn)化布局；以政府為主導(dǎo)，依據(jù)實(shí)際情況，選擇不同的公共產(chǎn)品供給模式。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；公共產(chǎn)品供給模式

1、引言

當(dāng)前我國(guó)正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展時(shí)期，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，截止2016年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到57.35%，已超過世界平均水平（世界平均城鎮(zhèn)化率為55%）。城市的發(fā)展需要公共產(chǎn)品的配套供給，因此在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，如何選擇合理的公共產(chǎn)品供給模式，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2、新型城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品供給模式研究現(xiàn)狀

2.1新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及實(shí)施模式

自從《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》公布實(shí)施以來(lái)，關(guān)于“新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵”就一直存在爭(zhēng)論。一般認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)資源優(yōu)化利用的龐大系統(tǒng)工程[1]。謝天成、施租麟認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化是各種要素向城鎮(zhèn)聚集和整合，使得“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局不斷優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)提升，進(jìn)城人口逐漸享受到與城市居民一樣公共服務(wù)和幸福感的過程[2]。”陳祥鍵指出，與過去的城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)空間格局上“城鄉(xiāng)一體”和推進(jìn)方式上“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”[3]。

而關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的實(shí)施模式，很多學(xué)者也進(jìn)行了探討。鄭新立認(rèn)為，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化模式主要有三種類型，“以京、滬、穗為中心的三大都市群、以省會(huì)城市為中心的次級(jí)區(qū)域性城市群、以縣城為中心的就地城鎮(zhèn)化”，這三種模式協(xié)調(diào)同步推進(jìn)，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要特色[4]。費(fèi)孝通從人口規(guī)模的角度出發(fā)，主張采取“限制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市和大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”[5]。辜勝阻等人從經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)的角度出發(fā)，認(rèn)為我國(guó)城鎮(zhèn)化模式表現(xiàn)為“東部發(fā)達(dá)地區(qū)的人口城市化（異地轉(zhuǎn)移）和中西部城市群產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化（就地轉(zhuǎn)移）雙重城鎮(zhèn)化方向”[6]。

2.2公共產(chǎn)品概念、供給模式及優(yōu)缺點(diǎn)

公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對(duì)稱，是指能為絕大多數(shù)人共同消費(fèi)或享用的產(chǎn)品或服務(wù)。它具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)[7]。

公共產(chǎn)品與人們的日常生活密切相關(guān)，很多學(xué)者很早就開始對(duì)選擇公平高效的公共產(chǎn)品供給模式進(jìn)行研究。一般認(rèn)為，公共產(chǎn)品供給模式的演變是一個(gè)歷史過程，公共產(chǎn)品最初是由政府壟斷供給的，但隨著“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”以及“志愿失靈”的現(xiàn)象的相繼顯現(xiàn)，公共產(chǎn)品供給模式也相繼出現(xiàn)了政府主導(dǎo)供給模式、市場(chǎng)主導(dǎo)模式、民間團(tuán)體和第三部門自愿供給模式以及多元主體聯(lián)合供給模式。董明濤、孫鈺基于地區(qū)差異的視角，認(rèn)為應(yīng)從不同地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，選擇能夠滿足其發(fā)展需要的供給模式[8]。尚海濤、任宗哲從公共性和效率性的觀點(diǎn)出發(fā)，指出多元化供給模式可能存在的效率及公共性缺失等問題[9]。

3、新型城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品供給模式研究中存在的問題

綜上所述，學(xué)界已經(jīng)從不同角度對(duì)新型城鎮(zhèn)化以及公共產(chǎn)品供給模式進(jìn)行了詳實(shí)的研究，但目前的研究仍存在不足之處。

首先，當(dāng)前的研究大多是基于效率或者效益的角度，來(lái)分析不同公共產(chǎn)品供給模式的優(yōu)缺點(diǎn)，但任何理論都有適用性的問題，都應(yīng)該立足于所在國(guó)家的基本國(guó)情。例如，社會(huì)自愿供給模式依賴于第三部門和非政府組織的發(fā)展，而我國(guó)的第三部門目前發(fā)展還不完善，而且缺乏獨(dú)立自主性。而公私合作伙伴機(jī)制下的多元主體供給模式，依賴于政府與私營(yíng)企業(yè)及第三部門之間的契約，依賴于契約精神的社會(huì)普遍認(rèn)同，而我國(guó)在這方面還存在缺陷。而且由于我國(guó)特殊的政績(jī)考核制度，政府官員換屆之后為了政績(jī)，政策朝令夕改，項(xiàng)目重新規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，增加了民企進(jìn)入公共產(chǎn)品供給的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于我國(guó)的特殊政治經(jīng)濟(jì)體制，許多傳統(tǒng)意義上的的私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品也模糊了之間的界限。例如，保障性住房、西部地區(qū)農(nóng)牧民的安居工程更多的是基于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

其次，沒有厘清新型城鎮(zhèn)化和公共產(chǎn)品供給側(cè)改革互動(dòng)機(jī)理，以及配套制度構(gòu)建。一方面隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人民生活需求的提高，催生出了很多公共產(chǎn)品供給需求。另一方面公共產(chǎn)品供給水平又影響和制約著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。例如，新農(nóng)村的建設(shè)使自來(lái)水、天然氣供給管道從城市向鄉(xiāng)村擴(kuò)展。而水資源、電力供給不足又制約著許多北方大城市的發(fā)展規(guī)模。因此應(yīng)該把新型城鎮(zhèn)化和公共產(chǎn)品供給模式作為一個(gè)整體來(lái)考量，使二者在動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程中相互對(duì)應(yīng)，相互匹配。

4、推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品供給模式體系建設(shè)的對(duì)策與建議

4.1促進(jìn)產(chǎn)城融合，統(tǒng)籌全國(guó)城鎮(zhèn)化布局

從2010年2月到2017年1月，北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州等8個(gè)城市被相繼確定為國(guó)家級(jí)中心城市。2011年，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的發(fā)布，確定了我國(guó)“兩橫三縱”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。2017年4月1日，國(guó)家設(shè)立雄安新區(qū)。這對(duì)于我國(guó)的城鎮(zhèn)化格局必將產(chǎn)生重大影響。

由此可以看出國(guó)家在全國(guó)城鎮(zhèn)化布局中，是逐步完善的，前后之間存在一定的沖突，而且只是從宏觀上進(jìn)行的籠統(tǒng)布局，沒有具體的實(shí)施方案及規(guī)劃，缺乏全局性地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此政府應(yīng)該統(tǒng)籌全國(guó)的城鎮(zhèn)化布局，劃分不同地區(qū)的功能定位，依據(jù)不同地區(qū)的資源狀況，進(jìn)行總體的協(xié)調(diào)規(guī)劃，避免一窩蜂的搞扎堆搞建設(shè)。大城市吸引人口聚集的根本原因是其便利的基礎(chǔ)設(shè)施，較好的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此國(guó)家可以通過重點(diǎn)建設(shè)一些目標(biāo)城市，并通過放寬落戶條件來(lái)吸引人口向這些城市集聚。而對(duì)于一些已經(jīng)膨脹過快的城市，可以通過產(chǎn)業(yè)、落戶限制等措施來(lái)控制人口規(guī)模，最終達(dá)到預(yù)期的城鎮(zhèn)化人口規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)的預(yù)測(cè)各大城市、不同地區(qū)的未來(lái)人口，為確定公共產(chǎn)品的供給量及選擇合理的供給模式提供科學(xué)依據(jù)。

4.2以政府為主導(dǎo)，依據(jù)實(shí)際情況，選擇不同的公共產(chǎn)品供給模式

分析目前中國(guó)的基本國(guó)情，本文認(rèn)為在未來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的大部分地區(qū)仍然適合政府主導(dǎo)型的供給模式。特別是對(duì)于農(nóng)村道路、水利等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，由于建設(shè)過程中幾乎沒有收益，更應(yīng)該實(shí)行政府主導(dǎo)的供給模式。但是在供給過程中也應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)于自然條件惡劣，并不適合人類居住和發(fā)展的個(gè)別村莊，應(yīng)采取整體搬遷的發(fā)展方式。對(duì)于人口大量流失的地區(qū)，也應(yīng)做好供給規(guī)劃，以避免資源的浪費(fèi)。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的地區(qū)，隨著市場(chǎng)的完善，可以逐步實(shí)行多元主體的供給模式，此時(shí)應(yīng)重點(diǎn)增強(qiáng)政府的治理能力。

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