檢察建議的歷史圖景

方圓記者 張羽

撫摸歷史，穿越一甲子的隧道。所謂“不忘初心”，從來不是一句空談，而是深刻地烙印在一代代檢察人的骨髓血脈里，代代相傳

2020年夏，太陽熱情奔放地直入遼寧鞍山的天空?？瓦\(yùn)站里，人海波動，再笨重的行李也能頃刻間隱沒入人群，掃黑除惡的標(biāo)識還掛在一角，一片寧和。

一年多以前，這里還像一篇荒謬的故事會小說：“黑老大”橫行霸道，“地下執(zhí)法隊”招搖過市，乘客和司機(jī)苦不堪言。

2019年6月4日，鞍山市檢察院在審查羅某某等23人涉嫌組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會性質(zhì)組織罪、尋釁滋事罪、敲詐勒索罪一案時，發(fā)現(xiàn)了客運(yùn)站的“黑秩序”問題，隨后就客運(yùn)交通管理問題向交通運(yùn)輸部門制發(fā)檢察建議，一場轟轟烈烈的客運(yùn)交通整治開始了。2020年8月，這份檢察建議被評選為“2019年度全國檢察機(jī)關(guān)社會治理類優(yōu)秀檢察建議”。

時任鞍山市檢察院掃黑除惡綜合治理組組長、遼寧省檢察業(yè)務(wù)專家劉忠全程見證了這份優(yōu)秀檢察建議的出臺、推進(jìn)與后續(xù)跟蹤監(jiān)督。這位資深檢察官手握一份長達(dá)67頁的、關(guān)于“檢察建議的發(fā)展與實(shí)踐”的PPT課件，其中有很多關(guān)于歷史的內(nèi)容。

回顧六十六年來檢察建議的發(fā)展史，檢察建議自誕生之初，就以法律監(jiān)督之名，與社會治理密切相關(guān)，始終展現(xiàn)出一股蓬勃向上、生生不息的生命力，最終成為檢察機(jī)關(guān)助力推進(jìn)國家治理體系和治理能力的重要手段。

這一切，是如何發(fā)生的？

引子：

遲到的救濟(jì)棉衣與王傻子之死

王傻子的死是怎么被發(fā)現(xiàn)的？沒有人記得了，但這事在1955年的天津衛(wèi)引起一場波瀾。

王傻子是北郊區(qū)雙口鄉(xiāng)的一個單身漢，連個正式的姓名都沒有，就靠政府救濟(jì)過日子。村里打從半個月前就聽說要發(fā)放救濟(jì)棉衣，但一直沒發(fā)下來。臨近冬至，天寒地凍，王傻子穿著單薄，有時候夜宿門洞，有時候就躺在屋里地下睡覺。12月17日也就是農(nóng)歷十一月初四，大雪沒蘆，王傻子終于拿到了鄉(xiāng)政府的救濟(jì)棉衣，但他沒能挺過這個冬天，被凍死了。

王傻子之死引來流言紛紛，穿冬越夏，引起了天津市檢察院的注意。1956年9月29日，市檢察院指示北郊區(qū)檢察院調(diào)查王傻子因凍致死的原因，一個叫靳秉奇的檢察官接受了這項任務(wù)，在下鄉(xiāng)調(diào)查之后，手寫了一份《天津市北郊區(qū)人民檢察院建議書》發(fā)給北郊區(qū)人民委員會民政科：

根據(jù)市民政局55年加強(qiáng)冬天令救濟(jì)工作計劃中，救濟(jì)棉衣要求在11月底基本發(fā)到被救濟(jì)人手中，但你科于12月17日才發(fā)到被救濟(jì)人手中，拖延廿（注：繁體字二十）日左右，發(fā)放后既不認(rèn)真檢查又缺乏對鄉(xiāng)村干部認(rèn)真負(fù)責(zé)的教育，雖然救濟(jì)發(fā)出但從王傻子問題來看缺乏救濟(jì)作用，為認(rèn)真及時而有效地執(zhí)行上級所頒發(fā)的政策指示，希你科認(rèn)真檢查處理，并將處理結(jié)果函復(fù)我院。

建議書發(fā)出一周之后，靳秉奇就拿到了北郊區(qū)人民委員會《關(guān)于函復(fù)王傻子凍死情況的檢查》，文中先是說明了救濟(jì)棉衣的發(fā)放情況，并表示：

我們認(rèn)為雙口鄉(xiāng)在解決救濟(jì)戶棉衣的工作未能及時執(zhí)行上級政策，因此與市、區(qū)的要求不相符合，這是值得檢查和糾正的。

另外我們認(rèn)為貴院的建議書中所指出的地區(qū)在發(fā)放后未能認(rèn)真檢查又缺乏對鄉(xiāng)村干部認(rèn)真負(fù)責(zé)的教育，對下邊缺乏檢查，但我會主觀上對救濟(jì)工作的重視是不夠的，及時督促和幫助鄉(xiāng)作好這一工作是做的很差，使工作造成了損失，這是應(yīng)引以為戒。我們除應(yīng)該深刻檢查這一工作以外，對于相關(guān)的救濟(jì)工作已經(jīng)抽調(diào)干部深入各鄉(xiāng)去檢查，并幫助和督促鄉(xiāng)干部應(yīng)作好這一工作，保證不再發(fā)生此類情況。

歲月倏忽，靳秉奇檢察官已經(jīng)故去，王傻子因凍致死案的檔案一直沉睡，無人打擾。

然而，歷史車輪滾滾向前，每一個被忽略的腳印，都曾推動社會前進(jìn)的步伐。六十四年后，這兩份泛黃的手寫文件被已更名的北辰區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)，并上報天津市檢察院。

每一個閱讀過這份泛黃的手寫檔案的人都不由驚嘆，這份檢察建議展現(xiàn)了超越時代的法治觀念、人文關(guān)懷和法律監(jiān)督理念。

在人民檢察博物館館長閔釤看來，這是一個20世紀(jì)50年代檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用建議書糾正違法，維護(hù)群眾權(quán)益，維護(hù)憲法和法律統(tǒng)一實(shí)施的典型案例?！霸谶@個案例中，檢察機(jī)關(guān)對王傻子非正常死亡背后的原因進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了有關(guān)部門在救濟(jì)工作中的違反政策法令的情況，制發(fā)建議書，督促有關(guān)部門依法履職，改進(jìn)工作。五十年代的天津是北方最大、最繁華的工商業(yè)城市，檢察制度和業(yè)務(wù)建設(shè)也開展的比較早，取得了不錯的經(jīng)驗。這個案例可見一斑?！?/p>

穿越時間之墻，我們翻閱今天的北辰區(qū)檢察院網(wǎng)站，依然可以看到諸多關(guān)于檢察建議的工作內(nèi)容。為服務(wù)大局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，檢察建議始終如一地貢獻(xiàn)著檢察智慧。

那么，六十四年前的檢察機(jī)關(guān)為何要介入王傻子因凍致死這個事件？北郊區(qū)檢察院向北郊區(qū)人民委員會民政科制發(fā)這份建議書的法律依據(jù)何在？

萌芽：

鮮明的時代特征

每一項法律制度的起源，都源于內(nèi)在的社會需求，建于規(guī)范的法律文本，歸于法律機(jī)關(guān)的實(shí)踐。

2019年，中華人民共和國成立70周年，最高人民檢察院新聞辦開始發(fā)動各級檢察院尋找70年來的優(yōu)秀檢察建議。然而，對于歷史的追尋實(shí)在太難了。

中華人民共和國成立初期，除了革命根據(jù)地時期在司法實(shí)踐方面的一些初步探索，檢察工作可稱得上一窮二白。共和國第一任檢察長羅榮桓在上任伊始就指出：“檢察署（1954年改署為院）的工作是一個全新的工作，首先應(yīng)制定檢察署工作組織大綱，從速建立機(jī)構(gòu)，開始工作?！痹谶@種情況下，借鑒意識形態(tài)、國情發(fā)展都有相似之處的蘇聯(lián)檢察制度，成為主流觀點(diǎn)。

檢察建議書的歷史淵源，可以追溯到1954年底，最高人民檢察院發(fā)布的一份文件中，規(guī)定了三種監(jiān)督形式，即建議書、提請書和抗議書。其中，建議書用于對本級國家機(jī)關(guān)或者部門提出糾正意見。

回顧五十年代的建議書，都具有很強(qiáng)的探索性，其涉及的領(lǐng)域也相當(dāng)廣泛，同時具備相當(dāng)鮮明的時代特征。

例如，1955年1月27日，河北省檢察院工作人員到定縣聽見有市民反映“糧食供應(yīng)不足，不夠食用，以及在供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)上有所不一的現(xiàn)象……”，定縣檢察院遂派檢察員王云山進(jìn)行了調(diào)查，并以檢察長韓林三和副檢察長李漢章、薛保樹的名義向定縣財委會提出了建議書。這與共和國成立初期需要保證百姓生產(chǎn)生活正常運(yùn)行的時代背景相符合，其目的是保證糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)現(xiàn)，和破壞糧食政策的違法行為斗爭。

監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)和國家工作人員依法辦事，保障人民的合法權(quán)益是檢察機(jī)關(guān)重要職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦案，對辦案中發(fā)現(xiàn)的違法問題，也會以建議書的方式提出監(jiān)督糾正意見。

例如1956年3月，寧夏回族自治區(qū)惠農(nóng)縣檢察院發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部利用職權(quán)亂捕亂押公民，向該縣人民委員會發(fā)出了建議書?？h人民委員會非常重視，將建議書和逮捕拘留條例印發(fā)各區(qū)鄉(xiāng)政府，糾正鄉(xiāng)村干部的違法行為。這種堅決與違法違紀(jì)行為作斗爭的態(tài)度，對鞏固黨的新生政權(quán)無疑發(fā)揮了重要作用。

監(jiān)所檢察也是較早運(yùn)用建議書開展監(jiān)督工作的的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，多個省份均有相關(guān)案例。譬如1957年陜西省石泉縣檢察院給石泉縣公安局發(fā)送了一份建議書，其內(nèi)容是針對看守所管理中存在的管教不嚴(yán)、管理混亂等突出問題，特別是在保護(hù)人權(quán)方面，依法提出建議，并積極督促整改。

……

不僅在內(nèi)容上十分豐富，在形式規(guī)范性上，五十年代的建議書也不乏亮點(diǎn)。

遼寧省檢察院宣傳處閆曉東組織了該省的尋找歷史上的檢察建議工作，他們在遼寧省檔案館發(fā)掘出四份社會主義建設(shè)道路探索時期的建議書。相較于基層院的手寫建議書，這四份分別制發(fā)于1955年、1956年的建議書都采用了鉛字打印，其中有3份都是豎排版，已經(jīng)有了統(tǒng)一的格式規(guī)范。所有建議書標(biāo)題寫明“遼寧省人民檢察院建議書”，抬頭為“建議糾正某某違法活動由”，下方標(biāo)明發(fā)文字號，內(nèi)文則詳細(xì)闡述了制發(fā)建議書的原因以及具體的建議內(nèi)容，行文都長達(dá)2000字以上，結(jié)尾為“此致 某某發(fā)送對象”，最后為落款和制發(fā)時間，蓋有“遼寧省人民檢察院”印章。

一個值得注意的細(xì)節(jié)是，在遼寧省檢察院1955年制發(fā)的兩份檢察建議中，落款均直接署名檢察長阮途和副檢察長汪列。阮途和汪列都是上世紀(jì)三十年代末就入黨參加過抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的老革命，作為當(dāng)時遼寧省檢察機(jī)關(guān)的一、二把手，能夠直接署名制發(fā)建議書，可見當(dāng)時這項工作的受重視程度。

撫摸這些署名，穿越一甲子的隧道。2018年，最高人民檢察院首次向教育部制發(fā)了“一號檢察建議”，引發(fā)社會高度關(guān)注，開啟了檢察建議發(fā)展史上的一個新時期。

或許，歷史總是在不經(jīng)意間互相印證。所謂“不忘初心”，從來不是一句空談，而是深刻地烙印在一代代檢察人的骨髓血脈里，代代相傳。

塵封：

特殊時期波折不斷

1955年至1957年上半年是新中國檢察制度蓬勃發(fā)展的一段時期。

閔釤告訴記者：“在20世紀(jì)50年代的檢察工作中，建議書和提請書是被大量使用的。如陜西省人民檢察院在1956年上半年共發(fā)出建議書371件，提請書300件，另有向黨委的報告107件。適用情形包括工礦企業(yè)、基本建設(shè)單位違反勞動法令和操作規(guī)程的案件，農(nóng)業(yè)合作社違反農(nóng)業(yè)示范章程的案件和違反護(hù)林法令、保護(hù)耕畜法令的案件，公私合營企業(yè)違反稅收法令和資本主義改造政策的案件，以及干部違法亂紀(jì)的案件等?！?/p>

“建議書和提請書構(gòu)成了今天社會治理檢察建議的前身，糾正刑事偵查活動和勞動改造工作中違法行為的建議書和提請書構(gòu)成了今天糾正違法檢察建議的前身?！遍h釤總結(jié)。

“從1957年下半年開始，在‘左的思想和法律虛無主義思想指導(dǎo)下，檢察機(jī)關(guān)自身發(fā)展波折不斷?！薄凹爸帘娝苤暮平賮砼R，檢察機(jī)關(guān)被撤銷，人員被遣散，包括建議書在內(nèi)的各項檢察業(yè)務(wù)工作也隨之徹底失去了存在的土壤和空間?！眲⒅腋嬖V記者。

“任何事物的發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的?！边@句馬列主義的名言，在檢察建議的發(fā)展史上得以驗證。

重啟：

豈能袖手壁上觀

河北滄縣檢察院建議書第3號敘述了一起令人拍案驚奇的強(qiáng)奸案。

1986年4月11日晚，李龍屯村因停電，婦女郭鳳芹早早插好門睡覺。十時左右，她自朦朧中突然聽到外屋門有響動，緊接著一條黑影躥到里屋并朝她撲過來。此時，她在思想上已經(jīng)做好了“拼”的準(zhǔn)備。待到歹徒剛剛撲下的一剎，她便與歹徒搏斗起來……第二天，公安機(jī)關(guān)根據(jù)郭鳳芹提供的體貌特征，抓到了犯罪嫌疑人“黑鐵錘”，他得知郭的丈夫外出未歸，即生邪念，結(jié)果強(qiáng)奸未遂，落入法網(wǎng)。

耐人尋味的是，這份建議書對案件過程的描述十分鮮活生動，提出建議的部分則仿佛在與普通人拉家常：

一個農(nóng)家婦女能抵擋一個中年壯漢的襲擊，郭鳳芹憑什么戰(zhàn)勝了強(qiáng)奸犯？

我們認(rèn)為，主要有以下幾個原因：第一，當(dāng)歹徒向她撲來的時候，她不驚慌，不懼怕，敢于拼死抗?fàn)?。這樣就彌補(bǔ)了體力上的不足，使犯罪的企圖不能得逞。第二，她巧妙地運(yùn)用了心理戰(zhàn)術(shù)，即一邊與歹徒搏斗，一邊呼救，這樣不但能引起周圍的注意，取得支援，并且對罪犯也能構(gòu)成一定的心理威脅。因為任何犯罪都心虛膽怯，害怕群眾。第三，她敢于在體力不足、形勢不利的情況下，果斷地下手，攻敵致命部位，反敗為勝。

為了進(jìn)一步提高廣大婦女同志同罪犯斗爭的自覺性，出現(xiàn)更多的戰(zhàn)勝罪犯的強(qiáng)者。我們建議：

一、要廣泛宣傳郭鳳芹這一典型事例。大力提倡同罪犯做斗爭的頑強(qiáng)精神，廣大婦女學(xué)會用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，自尊自強(qiáng)，人人爭當(dāng)戰(zhàn)勝罪犯的強(qiáng)者。

二、要使廣大婦女掌握一些防衛(wèi)的基本知識，懂得針對罪犯的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行防衛(wèi)?！?/p>

三、要教育廣大婦女增強(qiáng)社會責(zé)任感，一旦遭到欺凌或受到侵害，要及時報案，積極協(xié)助政法部門抓獲犯罪分子?！?/p>

四、應(yīng)在婦女節(jié)廣泛進(jìn)行法制教育，使廣大婦女懂得，當(dāng)公共利益、本人或者他人的人身和其他權(quán)利遭受不法侵害的時候，公民進(jìn)行防衛(wèi)性的阻止、抵抗、反擊，是憲法賦予公民的正當(dāng)權(quán)利。只有積極同罪犯做斗爭，才能受到社會的尊重和推崇。

這種既鮮活又有理有據(jù)的敘述風(fēng)格，是檢察建議書，更是法治宣傳書。更令人驚嘆的是，建議書中分析案件原因時體現(xiàn)的“法不能向不法讓步”的精神，提出建議時凸顯的“鼓勵公民進(jìn)行防衛(wèi)”的理念，與近幾年來我們激活正當(dāng)防衛(wèi)制度的法治理念是完全一致的。

檢察建議書，何以重生并釋放出如此鮮活的生命力？

“1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以后，在打擊嚴(yán)重危害社會治安的刑事犯罪案件和破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序的經(jīng)濟(jì)犯罪案件中，為了實(shí)現(xiàn)對社會治安實(shí)行綜合治理的現(xiàn)實(shí)需要，檢察機(jī)關(guān)開始運(yùn)用檢察建議這種形式，對發(fā)案單位在執(zhí)行政策、法律、規(guī)章制度等方面存在的問題提出改進(jìn)的建議，堵塞漏洞，防止違法犯罪行為的發(fā)生?！遍h釤介紹。

事實(shí)上，彼時歷經(jīng)十年動亂，人心對理性規(guī)則和安定秩序的渴求，使得法治重新成為社會綜合治理的重要方式。最高人民檢察院副檢察長陳國慶曾在其論文中談及檢察建議得以重生的時代背景與價值：“1981年中共中央提出對社會治安實(shí)行綜合治理的方針，要求各地黨委、政府和司法機(jī)關(guān)采取政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、教育的等綜合措施，防止和減少犯罪的發(fā)生。檢察建議是其中的一項重要措施?！?/p>

這樣的情形之下，1982年12月6日，黃火青檢察長在第五屆全國人民代表大會第五次全體會議上作最高人民檢察院工作報告時，提到：

在整頓社會治安中，不少基層檢察院還協(xié)同公安、司法等部門，加強(qiáng)基層組織和基層工作，支持廣大干部、群眾同違法犯罪作斗爭。并且廣泛開展法制宣傳，幫助群眾建立治安公約和鄉(xiāng)規(guī)民約，使干部、群眾自覺遵守國家法律和社會公德。各級檢察機(jī)關(guān)還通過辦案，對一些機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在管理上存在的漏洞，及時提出建議，幫助發(fā)案單位采取措施，健全制度，加強(qiáng)管理，對預(yù)防違法犯罪起了一定的作用。（節(jié)選自《第五屆全國人民代表大會第五次會議最高人民檢察院工作報告》）

這是檢察建議第一次被寫入最高人民檢察院工作報告并被提交給這個國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

黃火青檢察長在退休多年以后曾留詩一句：“共產(chǎn)理想曾有誓，豈能袖手壁上觀?！边@是老一代檢察人的價值觀，也是檢察建議得以浴火重生的初衷。我們在辦案中發(fā)現(xiàn)了問題就要指出來，不能也不應(yīng)該視而不見、閉口不言。

1983年，最高人民檢察院曾出臺文件規(guī)定了檢察建議書的基本格式，說明當(dāng)時檢察建議的運(yùn)用已經(jīng)相當(dāng)普遍到需要統(tǒng)一的規(guī)范。

檢察理論先驅(qū)王桂五在其《論檢察》一書中評價20世紀(jì)80年代的檢察建議工作時指出：“由于檢察建議取得了較好的社會效果，促進(jìn)了社會治安的‘綜合治理，因而得到了社會上廣泛的承認(rèn)和好評，也引起了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重視。”

時任全國人大常委會副委員長陳丕顯在1985年1月21日全國政法會議的報告中指出：“檢察院、法院要通過辦案發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在工作上、制度上的問題，積極提出司法建議，推動整改，健全制度，堵塞漏洞。對不重視司法建議的單位，有的要運(yùn)用社會輿論進(jìn)行批評，造成嚴(yán)重后果的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。”有的地方人大甚至制定了增強(qiáng)檢察建議的地方性法律文件，如浙江省紹興市第一屆人大在1985年出臺了《關(guān)于重視發(fā)揮檢察、司法建議書作用的決定》，要求有關(guān)部門對檢察建議必須在一個月內(nèi)書面答復(fù)。

此后至2002年，檢察建議進(jìn)入了一個相對穩(wěn)定的發(fā)展期，悄然進(jìn)入了社會治理的范疇。

發(fā)展：

來源于個案，回歸于社會公眾利益

在檢察建議的整個發(fā)展史上，總是逃不開一個質(zhì)疑：政府部門、社會機(jī)構(gòu)各司其職，為啥你檢察機(jī)關(guān)偏偏建議多？

來源于個案，回歸于社會公眾利益，這是綜觀20世紀(jì)末及至21世紀(jì)初的檢察建議書，可以總結(jié)得出的答案之一。

檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能、特別是檢察官審查起訴案件時，能夠深入了解社會的各個灰色甚至黑色領(lǐng)域及其潛規(guī)則，可以據(jù)此有針對性地向案發(fā)單位及有關(guān)部門提出整改建議。所以，相當(dāng)一段時間里，檢察建議被視為檢察職能的一種拓展，將辦案中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋、告知給相關(guān)政府部門和社會機(jī)構(gòu)。

例如檢察理論專家王桂五即認(rèn)為：“由于辦案與檢察建議相結(jié)合，因而把辦案的能量擴(kuò)散到力所能及的各個方面，最大限度地發(fā)揮了辦案的社會政治效果，為克服孤立辦案的轉(zhuǎn)作風(fēng)找到了一個好方法?！?/p>

懲前毖后，以往鑒來，檢察機(jī)關(guān)的這種角色也得到中央機(jī)關(guān)的認(rèn)可。如1998年8月中央社會綜合治理委員會《關(guān)于成員單位參與綜合治理的職責(zé)任務(wù)的通知》中就將結(jié)合辦案“分析掌握各個時期、各個行業(yè)的職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪以及其他刑事犯罪特點(diǎn)，提出預(yù)防犯罪的建議;推動有關(guān)部門建立健全規(guī)章制度，堵塞漏洞，完善防范機(jī)制”作為一項任務(wù)進(jìn)行部署安排給檢察機(jī)關(guān)。

“檢察建議植根于檢察機(jī)關(guān)的司法職能，涉及的內(nèi)容帶有公共利益性質(zhì)且經(jīng)過法定程序產(chǎn)生，具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，理應(yīng)在更廣泛的領(lǐng)域發(fā)揮效能?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授張建偉接受《檢察日報》報采訪時指出。

這種來自檢察視角的觀察與建議，在我國經(jīng)濟(jì)騰飛、社會高速發(fā)展的背景下，既有長期關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，又呈現(xiàn)出鮮明的與時俱進(jìn)的特征。

之一：護(hù)航經(jīng)濟(jì)發(fā)展

改革開放四十年來，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”深入社會生活的各個角落。中國經(jīng)濟(jì)始終奔跑在快車道上，人們對于物質(zhì)與金錢的渴望也空前強(qiáng)烈，但各項社會管理制度還在建立中。

從20世紀(jì)80年代起，偷稅漏稅、重大責(zé)任事故等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的刑事案件日益增多，極端的刑事個案背后經(jīng)常存在制度方面的漏洞。

例如1988年，云南省昆明市檢察院在辦理一起偷漏稅個案時，發(fā)現(xiàn)地方政策與國家政策有不一致的地方，遂提請省市稅務(wù)局明文解釋療養(yǎng)院征免建筑稅政策界限劃分的檢察建議。在云南省檢察院看來，“這種從個案預(yù)防擴(kuò)展到建議稅務(wù)機(jī)關(guān)對同類現(xiàn)象開展清理，是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的典型案例，檢察建議行文流暢、論證詳實(shí)、說理充分、對策精準(zhǔn)，充分展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在社會治理大局中法律監(jiān)督的價值?！?/p>

重大責(zé)任事故是眾多檢察院都關(guān)注過的問題。

譬如1986年江蘇省沙洲縣塘橋影劇院發(fā)生一起火災(zāi)，沙洲縣檢察院（張家港市檢察院前身）在該案后向塘橋鄉(xiāng)政府、電氣安裝隊、影劇院發(fā)出了檢察建議書;

1995年，內(nèi)蒙古自治區(qū)甘河林業(yè)公司貯木廠發(fā)生“5.13”特大火災(zāi)事故，鄂倫春檢察院在案件偵查終結(jié)后，鑒于該案情節(jié)，發(fā)出檢察建議，由甘河林業(yè)公司對八人分別予以黨紀(jì)政紀(jì)處分;

2003年12月23日，重慶開縣羅家16H井發(fā)生特大井噴事故，造成243人死亡，4000多人受傷，近10萬災(zāi)區(qū)群眾連夜疏散，給國家造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失。在依法查處相關(guān)犯罪基礎(chǔ)上，重慶市檢察院向主管單位四川石油管理局提出進(jìn)一步增強(qiáng)安全意識、健全各項規(guī)章制度、加強(qiáng)技術(shù)人員資格審查和培訓(xùn)考核等建議。

……

翻閱這些檢察建議的原文，記者發(fā)現(xiàn)，不僅有發(fā)出，亦有反饋。如四川石油管理局收到檢察建議后，及時組織開展主題安全教育活動，清理出不適應(yīng)發(fā)展形勢需要的標(biāo)準(zhǔn)、制度、規(guī)范200余個，修訂完善制度規(guī)范30個，并對一線工作人員展開培訓(xùn)。

最高檢法律政策研究室負(fù)責(zé)人認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對重大責(zé)任事故的高度關(guān)注，反映了“把人民生命財產(chǎn)安全放在第一位”不是一句空話，檢察機(jī)關(guān)不僅懲治犯罪，還努力預(yù)防犯罪、減少安全責(zé)任事故的發(fā)生。

之二：預(yù)防職務(wù)犯罪

1987年9月12日，《人民日報》發(fā)表了一篇名為《大貪污犯蔣正國落網(wǎng)記》的通訊報道。

蔣正國是江蘇省常州市武進(jìn)縣（現(xiàn)已改為武進(jìn)區(qū)）化肥廠財務(wù)科科長，他采用虛列專用基金和專項工程支出、虛增銀行存款和支出、虛減銀行存款收入以及涂改偽造票據(jù)等20余種手法，作案200多起，貪污數(shù)額將近130萬元，這在30年前是個震驚全國的數(shù)字。

武進(jìn)縣檢察院辦理此案中，對武進(jìn)化肥廠發(fā)出檢察建議，建議該廠建立相關(guān)的規(guī)章制度，堵塞犯罪漏洞。值得一提的是，記者發(fā)現(xiàn)，這份檢察建議的原始檔案不僅包括建議原文，還包括20頁相關(guān)的后續(xù)整章建制的過程。

20世紀(jì)80、90年代，貪污腐敗問題逐漸成為社會焦點(diǎn)，檢察建議成為檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的最重要抓手。

特別是1992年10月30日，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)貪污賄賂犯罪預(yù)防工作的通知》，要求“結(jié)合辦案，提出有針對性的檢察建議，幫助發(fā)案單位總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，堵漏建制，改善管理，加強(qiáng)防范，特別是要采取措施推動在執(zhí)法部門和直接掌握人、財、物的崗位，建立有效的預(yù)防貪污賄賂等犯罪的約束機(jī)制?！?/p>

在這樣的背景下，當(dāng)時全國各地檢察機(jī)關(guān)高度重視把辦理貪腐案件中發(fā)現(xiàn)的問題以檢察建議的形式反饋給發(fā)案單位。

例如2012年，北京市檢察院第一分院先是就辦理衛(wèi)生部人事司原副司長張閩元受賄案過程中發(fā)現(xiàn)的問題向衛(wèi)生部發(fā)出檢察建議書，衛(wèi)生部對此高度重視，當(dāng)時的衛(wèi)生部三位部級領(lǐng)導(dǎo)同時對該檢察建議作出了專門批示。同一時期，該院又就辦理的住建部建筑市場監(jiān)管司副司長劉宇昕、建筑市場監(jiān)管司綜合處調(diào)研員羅曉杰、北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會頡建瑋以及中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會法定代表人馬桂芝等人涉及住建部系統(tǒng)職務(wù)犯罪的8件案件中發(fā)現(xiàn)的問題，向住建部發(fā)出類案檢察建議書，對其在業(yè)務(wù)管理、行業(yè)管理、干部管理及作風(fēng)建設(shè)等方面，特別是建筑企業(yè)資質(zhì)認(rèn)證方面存在的問題提出整改建議。

之三：盯緊監(jiān)管場所安全

“大墻”內(nèi)的生活，對于普通公眾來說一直帶有十分神秘的色彩。而對于監(jiān)所檢察官來說，這是他們的日常戰(zhàn)場，一切都需要透明而公開，為了監(jiān)管場所安全甚至要采取“緊迫盯人”戰(zhàn)術(shù)，“盯”的內(nèi)容五花八門。

小到如服刑人員吃什么。譬如江西省宜春新華地區(qū)檢察院1992年辦理江西省第四勞改支隊出納章少洪貪污一案中發(fā)現(xiàn)：江西省第四勞改支隊在財務(wù)檔案和食堂采購管理上存在漏洞和隱患而向該支隊發(fā)出的一份加強(qiáng)財務(wù)檔案管理和物資采購管理及對案件當(dāng)事人調(diào)離財務(wù)崗位的綜合治理檢察建議。該建議由時任檢察長周曉林親自簽發(fā)，江西省第四勞改支隊長袁佳麗親自簽字回復(fù)。

大到涉及監(jiān)獄等監(jiān)管場所安全。譬如2014年初，廣西壯族自治區(qū)柳州市鹿寨地區(qū)檢察院監(jiān)所檢察官在對監(jiān)管場所日常監(jiān)管活動的監(jiān)督檢察中發(fā)現(xiàn)，桂中監(jiān)獄個別監(jiān)區(qū)服刑人員通過監(jiān)外務(wù)工人員攜帶手機(jī)入監(jiān)私藏。經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，鹿寨地區(qū)檢察院結(jié)合2013年該院辦理的2件監(jiān)獄工作人員與監(jiān)外人員共同貪污案件，向桂中監(jiān)獄發(fā)出檢察建議書。檢察建議發(fā)出后，桂中監(jiān)獄迅速開展安全隱患大排查活動，及時“補(bǔ)漏”，完善了外來人員管理規(guī)定，加強(qiáng)對在押人員的監(jiān)管，加強(qiáng)對監(jiān)獄工作人員的職責(zé)教育和預(yù)防教育，確保監(jiān)獄監(jiān)管場所安全。

之四：回應(yīng)時代考題 關(guān)注新經(jīng)濟(jì)形態(tài)

1999年馬化騰開始推出QQ聊天軟件，2003年馬云建立了淘寶網(wǎng)，2013年美團(tuán)的外賣小哥橫空出世，2018年中國快遞業(yè)突破500億……在新世紀(jì)的最初二十年里，互聯(lián)網(wǎng)以迅雷不及掩耳之勢席卷中國百姓的每一個生活細(xì)節(jié)，以互聯(lián)網(wǎng)為載體的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)則時刻考驗著這個國家的經(jīng)濟(jì)管理與社會治理水平。

檢察機(jī)關(guān)如何回應(yīng)時代的考題？

2014年，著名“江浙滬包郵區(qū)”的浙江省義烏市檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)，不法分子利用快遞物流行業(yè)監(jiān)管缺陷衍生出的涉槍涉爆、銷售偽劣產(chǎn)品、販賣毒品等犯罪案件逐年增多，以及利用快遞物流作為暴恐工具運(yùn)輸渠道的可能性不斷上升的情況。

該院以社會治理檢察建議的形式發(fā)送當(dāng)?shù)匚锪鬓k、電商辦等七家單位，協(xié)同黨委政府助推及時設(shè)立全國縣級市首家快遞物流監(jiān)管部門郵政管理局，督促逐步建立嚴(yán)格的快遞收寄驗視制度和快遞實(shí)名制。相關(guān)建議被中辦國辦出臺的《關(guān)于加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)的意見》吸納，轉(zhuǎn)化為100%的快遞收寄驗視、快遞實(shí)名和X光機(jī)安檢制度，在G20峰會、世界互聯(lián)網(wǎng)大會安保工作中發(fā)揮重要作用。

新經(jīng)濟(jì)模式對司法本身也產(chǎn)生著重要影響，例如電子證據(jù)。2018年初，上海市金山區(qū)檢察院對該區(qū)兩年來公安機(jī)關(guān)移送的涉及電子證據(jù)的案件開展專項檢察，梳理分析電子證據(jù)收集、提取、移送、展示等環(huán)節(jié)存在的問題，并制作問題清單，結(jié)合具體案件共梳理五大類30余處問題。對發(fā)現(xiàn)的問題會同區(qū)公安局法制辦分析問題產(chǎn)生原因，并共同研究解決方案，在此基礎(chǔ)上提出具有可行性、操作性強(qiáng)的解決建議。

可以預(yù)見的是，互聯(lián)網(wǎng)語境下，新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的不斷涌現(xiàn)過程中必然伴隨著各種各樣的問題，檢察建議還可以在其中體現(xiàn)更多的自身價值。

之五：關(guān)注未成年人

2015年2月4日，全國首例民政部門申請撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)案宣判，由此未成年人國家監(jiān)護(hù)理念在司法實(shí)踐中首開先河，而推動這一案件啟動的就是來自于徐州市銅山區(qū)檢察院的一份檢察建議。

原來，銅山區(qū)檢察院2013年受理了一起強(qiáng)奸案，一個不到十歲的小女孩，被她的親生父親性侵、猥褻、毆打……最終，法院以強(qiáng)奸罪判處這名“父親”有期徒刑11年，剝奪政治權(quán)利1年。辦案人張紅卻在想：“法律只能做到這些嗎？這個問題始終像一塊石頭壓在我的心窩?！?015年1月5日，銅山區(qū)檢察院向區(qū)民政局發(fā)出檢察建議，建議區(qū)民政局作為申請人向法院提起撤銷小女孩父母的監(jiān)護(hù)權(quán)。兩天后，區(qū)民政局向區(qū)法院提交了訴狀，申請依法撤銷她父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，另行指定合適的監(jiān)護(hù)人。

這個案件成功激活了撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的“僵尸條款”，被寫入國務(wù)院新聞辦《2014年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書，先后獲評全國十大未成年人司法保護(hù)事件、全國依法維護(hù)婦女兒童權(quán)益十大案例等，被稱為我國未成年人保護(hù)進(jìn)程中具有“里程碑意義”的事件。

事實(shí)上，未成年人權(quán)益保護(hù)一直是刑事檢察部門工作的重要組成部分，還涌現(xiàn)出不少“未檢小姐姐”“未檢媽媽”等典型代表。在最高檢設(shè)立單獨(dú)的未成年人檢察廳之前，不少基層檢察院都曾嘗試在公訴部門設(shè)立“未成年人犯罪辦案小組”，并對未成年人犯罪現(xiàn)象進(jìn)行研判。

例如海南省定安縣檢察院在辦理以杜某某為首11人惡勢力團(tuán)伙犯罪案件中，未檢部門發(fā)現(xiàn)該案犯罪嫌疑人除杜某某外均是“90”、“00”的青少年，其中8人作案時未滿十八周歲。他們對2017年以來定安縣未成年人犯罪情況進(jìn)行統(tǒng)計分析，并向定安縣教育局發(fā)出檢察建議，以全面提高定安縣中小學(xué)生法律意識，強(qiáng)化校園安全，預(yù)防未成年人犯罪。

之六：化身公共利益代言人

在檢察系統(tǒng)，衡量一個案件辦得成功不成功，檢察官們通常有句口頭禪：要達(dá)到“政治效果、法律效果和社會效果有機(jī)統(tǒng)一”。

社會效果在哪里？誰來評判？答案只有群眾。而群眾的評判從來不是用“嘴巴”，而是用衣食住行中的生活細(xì)節(jié)感受。

道路千萬條，安全第一條。2014年，黑龍江省七臺河市桃山區(qū)檢察院辦案中發(fā)現(xiàn)，市公安局緝毒支隊正在依法執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒人員中，有3人持有市公安局交警支隊頒發(fā)的機(jī)動車駕駛證而未予注銷，后向七臺河市公安局交警支隊發(fā)出檢察建議，建議履行注銷“三類吸毒人員”駕駛證行政職責(zé)。該案2015年被最高檢評為全國檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察精品案件，檢察機(jī)關(guān)通過開展行政執(zhí)法監(jiān)督，消除“毒駕”隱患，為人民群眾營造安全的道路交通環(huán)境提供了有力保障。

健康是人民福祉。重慶市檢察院在2014年全面總結(jié)了2012年1月-2013年12月全市檢察機(jī)關(guān)起訴的107件危害藥品安全犯罪案件，向重慶市食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議書，深入分析了通過郵購、電話、電視、網(wǎng)絡(luò)購物等渠道異地購買假藥銷售，通過承包醫(yī)院科室、掛靠醫(yī)藥公司、租賃連鎖藥房柜臺等方式為銷售假藥提供掩護(hù)，農(nóng)村地區(qū)藥房和游醫(yī)生產(chǎn)銷售假藥以及以保健品冒充藥品銷售等危害藥品安全犯罪的主要方式，提出了切實(shí)強(qiáng)化日常監(jiān)管、強(qiáng)化農(nóng)村藥品監(jiān)管、抓好專項整治、加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)等四項具體建議。

綠水青山就是金山銀山。在2018年中央“城市黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專項督查”工作中，上海市崇明區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)本區(qū)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行河道管理不盡責(zé)，三鎮(zhèn)內(nèi)10條河道存在較為嚴(yán)重的水質(zhì)油黑污染，水體中氨氮、溶解氧和透明度等指標(biāo)明顯不達(dá)標(biāo)的情況，社會公共利益持續(xù)受到侵害，崇明區(qū)院依法啟動公益訴訟程序，成立“8·06”黑臭河道辦案組，由檢察長帶領(lǐng)公益訴訟檢察官、生態(tài)檢察官，及時查清鄉(xiāng)鎮(zhèn)在河道治理中的職責(zé)，確定履職主體，開展相關(guān)工作，向三鎮(zhèn)制發(fā)訴前檢察建議。通過訴前檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)履職，推進(jìn)長江生態(tài)環(huán)境治理。

一樁樁一件件，兩年來，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)、到食品藥品安全、文化遺產(chǎn)和國家尊嚴(yán)保護(hù)，老百姓的衣食住行，都成了檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

拓寬：

變現(xiàn)的“法律紅利”

從上述檢察建議發(fā)展的類型可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的檢察建議以在刑事案件辦理中提出的預(yù)防違法犯罪、提醒有關(guān)部門加強(qiáng)整章建制為內(nèi)容的檢察建議居多。而至2010年以后的案件，則涉及范圍要寬廣得多。

事實(shí)上，雖然2001年最高檢頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中將檢察建議確立為民事、行政訴訟監(jiān)督的一種方式，但因為缺乏全國性法律層面的支持，始終處于一種小心翼翼的探索狀態(tài)。

這種狀況在2012年得到徹底性地改變。

2012年修改的民事訴訟法，將“檢察建議”正式確定為法定的監(jiān)督方式，意味著民事訴訟監(jiān)督中檢察建議這一監(jiān)督形式從實(shí)踐探索轉(zhuǎn)為法律制度。從數(shù)據(jù)表現(xiàn)上看，2013年開始民事類檢察建議出現(xiàn)爆發(fā)式增長，當(dāng)年全國檢察機(jī)關(guān)共發(fā)出民事類檢察建議64351份，與之相比，同年刑事類檢察建議為36531份，行政類檢察建議為4636份。

2017年6月新修訂的《行政訴訟法》確立了檢察建議在行政公益訴訟中的重要地位，標(biāo)志著檢察建議迎來了新的發(fā)展契機(jī)。從2016年的3167件爆發(fā)性增長至2017年的35923件，為歷年來之最高。2018年，行政公益訴訟訴前檢察建議開始被單獨(dú)統(tǒng)計，當(dāng)年就達(dá)到了23356件，2019年更是達(dá)到了103076件。

管中窺豹，數(shù)據(jù)說話，民事、行政、公益訴訟領(lǐng)域法律制度完善帶給檢察建議工作發(fā)展的“法律紅利”，變現(xiàn)之快，令人驚嘆。其后，檢察建議在運(yùn)用領(lǐng)域上得到廣泛拓展，終結(jié)了“單腿走路”的歷史。2018年，全國制發(fā)檢察建議25萬余份，幾乎是2017年的兩倍，并且刑事、民事、行政檢察建議的數(shù)量幾乎均等。

2018為分界線，一切已經(jīng)不再是歷史，而是20萬檢察人正在創(chuàng)造、正在見證、正在發(fā)生的另一段傳奇。