淺談地方政府債務(wù)風(fēng)險的結(jié)構(gòu)性和對策

王志剛

摘 要：地方政府在執(zhí)行本身職能工作期間，為了能夠達(dá)到地方經(jīng)濟(jì)有效增長的目的，需不斷找尋各種發(fā)展渠道及方式來采取變相舉債，所以在此過程中一定會積累大規(guī)模并且多種形式的政府債務(wù)。在分稅制度實(shí)施完改革以后，財權(quán)在不斷向政府部門集中，然事權(quán)則不斷向各地方政府轉(zhuǎn)移，由此造成各地方政府只依靠本身財力已無法滿足所管區(qū)域的支出需求，利用變相舉債的方法來實(shí)施的融資偏向也在此情況下更加嚴(yán)重。為此本文重點(diǎn)圍繞地方政府債務(wù)風(fēng)險的結(jié)構(gòu)性和對策展開了分析，望可以為地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效控制提供保障。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)風(fēng)險;風(fēng)險結(jié)構(gòu)性;對策

現(xiàn)時期，國際相關(guān)規(guī)定指出國家政府部門的債務(wù)安全性判定標(biāo)準(zhǔn)，是國家政府部門債務(wù)總額同GDP間的比，其中兩者問的比值不可以高過60%，這一比值可以稱作政府債務(wù)安全標(biāo)準(zhǔn)值。盡管從宏觀層面來分析，現(xiàn)時期我國的地方政府其債務(wù)風(fēng)險整體上是可以控制的，然而因?yàn)閭鶆?wù)結(jié)構(gòu)的不合理性和融資途徑的不規(guī)范性等原因。然從債務(wù)結(jié)構(gòu)上可以看出，我國的地方政府其債務(wù)潛在風(fēng)險也不斷顯現(xiàn)。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險結(jié)構(gòu)性分析

（一）從政府的層級結(jié)構(gòu)來分析債務(wù)風(fēng)險

首先，在我國的市級政府部門其債務(wù)規(guī)模是非常大的，風(fēng)險也同樣較高。一直以來，市級政府都屬于城市建設(shè)過程中責(zé)任擔(dān)負(fù)者，由此造成市級政府在實(shí)施城市建設(shè)與提供服務(wù)等方面的資金需求量都比其他級層政府要高出很多，然而在此情況下，市級政府其在財政收入與稅源上與其他級層政府相比并沒有任何突出性優(yōu)點(diǎn)。其次，縣級政府同樣也存在較明顯的債務(wù)風(fēng)險問題。盡管我國很多縣級政府其城市化建設(shè)要求比市級政府低，然我國的縣級政府其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)卻要比高級政府落后，再加上其工業(yè)發(fā)展能力較低、稅源不足等原因，造成我國的縣級政府其債務(wù)償還力比市級政府低很多。因此即便我國縣級政府其債務(wù)規(guī)模比市級政府低，然其所面對的債務(wù)風(fēng)險并不會比市級政府低。

（二）從資金的來源結(jié)構(gòu)分析債務(wù)風(fēng)險

與別的融資渠道相比，銀行貸款的比例仍然較高。像這種不合理性而對銀行貸款業(yè)務(wù)高依賴性會較大程度使地方政府陷入土地財政陷阱，銀行貸款屬于地方政府債務(wù)資金的重要嚴(yán)源，如此可以看出政府一定要有充足的土地來做抵押。因此地方政府部門債務(wù)對銀行貸款的依賴性一定會促使地方政府殷切渴望重到高地價，因此在此情況下，通過引誘地方政府，利用大規(guī)模圈地的行為來得到資金，此種行為一定會高效提升房價，這對于房地產(chǎn)行業(yè)的正常有序運(yùn)行會非常不利，嚴(yán)重的話還會形成產(chǎn)業(yè)風(fēng)險。除此之外，作為地方政府的債務(wù)重要資金來源銀行貸款其實(shí)是地方政府部門對銀行資金不合理占用的體現(xiàn)方式，對金融資源合理有效調(diào)配非常不利，如此會對我國整體金融市場正常有序運(yùn)行產(chǎn)生影響。

（三）從資金投向結(jié)構(gòu)分析債務(wù)風(fēng)險

首先，從債務(wù)的資金使用情況來分析，債務(wù)資金存在一種非常嚴(yán)重的問題即債務(wù)資金被閑置。結(jié)合相應(yīng)審計結(jié)果直至2013年的6月末，債務(wù)資金就有114400.2億被閑置，占整體資金總量的6.4%。在此當(dāng)中有一些債務(wù)資金都是在2010年之前借入的，然直到2012年末時，仍然沒有被使用，其閑置時問長達(dá)到兩年之久，在此期間這一部分資金并未得到有效應(yīng)用，但是地方政府部門仍需擔(dān)負(fù)這一部分債務(wù)資金的利息費(fèi)用。如此一定會造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，在此情況下，政府財政的負(fù)擔(dān)同樣也會有所增大，風(fēng)險同樣也會在此情況下不斷出現(xiàn)。其次，對債務(wù)資金用途進(jìn)行分析可以看出，我國的地方政府大部分債務(wù)資金均都被應(yīng)用到投資交通行業(yè)的運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)和市政項(xiàng)目的建設(shè)當(dāng)中。然因?yàn)橥顿Y量大、資金回流周期長，再加之大多都是以公益為主，及經(jīng)濟(jì)效益低的一些特點(diǎn)，致使這些項(xiàng)目根本不能在短時間內(nèi)重新將投資收回。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險防控措施

（一）健全相應(yīng)體制建設(shè)

1.加強(qiáng)分稅制度改革

首先，從事權(quán)層來分析，利用立法來對我國政府中央事權(quán)及地方事權(quán)和中央與地方結(jié)合權(quán)做出合理性的明確。針對與我國政治、國防及經(jīng)濟(jì)有關(guān)的領(lǐng)域，需國家政府實(shí)施統(tǒng)一管理和提供的需被當(dāng)作中央事權(quán)，而且需由中央政府部門來擔(dān)負(fù)全部支出責(zé)任;針對具有突出區(qū)域受益性而言，僅對特點(diǎn)區(qū)域的公共產(chǎn)品而提供的責(zé)任需被當(dāng)作地方 事權(quán)，這種事權(quán)大都由政府來擔(dān)負(fù)支出責(zé)任;然對于那些 具有相應(yīng)跨區(qū)域性的，而且溢出性突出的產(chǎn)品，需由中央 及地方政府進(jìn)行有效分配，并同時擔(dān)負(fù)相應(yīng)支出責(zé)任。其 次，從財權(quán)上來分析，結(jié)合實(shí)際支出范圍來合理劃分好與 之相適的財權(quán)。所以需對現(xiàn)時期我國中內(nèi)與地方政府內(nèi) 各稅收收入分配方式和比例來進(jìn)行重新調(diào)整。此外還需 對我國地方的稅系建設(shè)加快速度。合理推動遺產(chǎn)稅、房產(chǎn) 稅和資源稅，及時明確地方主體稅種，并且使地方政府可 以在我國政策及法律許可范圍內(nèi)，開擴(kuò)具備地區(qū)獨(dú)特特點(diǎn) 的新稅源，南此促進(jìn)地方政府可以擁有相對充足并且獨(dú)立 的地方性稅源，以提升本身支配財力，由此為完成支現(xiàn)責(zé) 任創(chuàng)設(shè)豐富的財務(wù)資金。如地方政府收入有所提升，其償 債能力與風(fēng)險防范能力，同樣也會因此不斷提升。

2.健全轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

首先，對轉(zhuǎn)移支付機(jī)制相關(guān)法律體系加強(qiáng)建設(shè)，從法 律層面來對我國轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的支付方式、具體操作、額 度和相應(yīng)主體權(quán)利及義務(wù)做出精準(zhǔn)的規(guī)定。并且一定要 不斷強(qiáng)化其監(jiān)管力度，確保轉(zhuǎn)移支付可以正常有序運(yùn)行和 資金合理分配與高效應(yīng)用。其次，需擴(kuò)大眾轉(zhuǎn)移支付力 度，并且需合理降低和融合轉(zhuǎn)移支付。并且，還需在全面 思考各地區(qū)人口規(guī)模、政府財政的收支狀況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水 平等基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，由此更深 層地加強(qiáng)制度均等化水平，縮減平衡區(qū)域問地方政府的財 力差距。

（二）強(qiáng)化地方政府的債務(wù)管理

1.健全與優(yōu)化地方政府發(fā)債制度

創(chuàng)設(shè)健全完整的地方政府本身特有的發(fā)債制度屬于 一個與多個領(lǐng)域進(jìn)行改革的持續(xù)系統(tǒng)性的工程。然如想 建立一個正規(guī)并且完善的地方政府債券市場，不但需要地 方政府本身具備發(fā)債權(quán)主體資格，還一定要具備完善的監(jiān) 管機(jī)制，健全的問責(zé)和糾錯機(jī)制，及政府債務(wù)信息透明的 優(yōu)良環(huán)境。然對我國而言，這些條件在現(xiàn)時情況下仍不完 善?，F(xiàn)時期，在我國的一些地方政府其本身發(fā)債制度其發(fā) 行規(guī)模和方式，及市場定價和信息提示等方面和完善的市 場化債券融資制度相比呈現(xiàn)出很多不足的地方?，F(xiàn)時期， 我國形勢下的地方政府，其在自主發(fā)債方面，仍存在操作 困難，為此需要有與之相匹配的實(shí)施對策來對地方政府其 合法規(guī)范舉債給予清晰的引導(dǎo)。所以，一定要更深入地優(yōu) 化和完善地方政府本身發(fā)債制度。在現(xiàn)時期情況下，還需 不斷健全相應(yīng)法律體系，利用制定更為明確的法律規(guī)范， 來對地方政府發(fā)債各方面與各環(huán)節(jié)做出清晰的規(guī)定，從而 提升地方政府債券融資可操作性，由此從根源上對其自主 發(fā)債行為進(jìn)行規(guī)范，避免與防控出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險。

2.構(gòu)建政府規(guī)范化的債務(wù)審計制度

為了充分了解和掌握地方政府部門的債務(wù)結(jié)構(gòu)，在中 央國務(wù)院允許的情況下，審計部門多次對政府債務(wù)進(jìn)行審 計，然而像這樣不定期實(shí)施的審計工作，通常都缺少統(tǒng)一性和規(guī)范性，每次債務(wù)審計工作中，在合理審計范圍內(nèi)與統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)等各方面均會存在不同程度的誤差，因此這在一定程度上，屬于短期性的應(yīng)急措施。所以，我國政府曾不斷構(gòu)建統(tǒng)一并且規(guī)范性的政府專屬債務(wù)審計制度，對它審計結(jié)果進(jìn)行全面分析的情況下，對潛藏債務(wù)風(fēng)險實(shí)施合理科學(xué)的判斷，由此能夠有針對性地設(shè)置合理性實(shí)用性強(qiáng)的風(fēng)險管控方案。

3.對債務(wù)資金管理工作不斷加強(qiáng)

如果想對地方政府債務(wù)資金的投資全過程進(jìn)行監(jiān)控和管理，以完成政府債務(wù)資金的合理應(yīng)用，就應(yīng)防止資源的不必要浪費(fèi)。首先，在正式投入使用以前，地方政府部門對一些建設(shè)項(xiàng)目的投資一定要實(shí)施綜合性的評價與設(shè)計，由此避免產(chǎn)生因?yàn)槊つ啃缘耐顿Y而形成的無效工程，而且還需利用相應(yīng)的法律法規(guī)來對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人投資權(quán)和決策權(quán)進(jìn)行管控，從而確保地方政府內(nèi)的財政資金可以進(jìn)行合理應(yīng)用。其次，在投資項(xiàng)目具體運(yùn)行期間，地方政府需對債務(wù)資金其整個生命周期實(shí)施動態(tài)性的監(jiān)控，除此之外，利用組織相應(yīng)專業(yè)的技術(shù)人員，參與相關(guān)投資項(xiàng)目的管理工作，由此保證債務(wù)資金可以獲得充分高效應(yīng)用，并且使項(xiàng)目創(chuàng)收能力能夠有所增強(qiáng)。最后，相應(yīng)部門一定要在投資完成以后，對其實(shí)施科學(xué)并且系統(tǒng)化的全面考核及評價，同時還可把評價結(jié)果當(dāng)作未來項(xiàng)目立項(xiàng)審核依據(jù)。

三、結(jié)語

總體來說，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各層地方政府部門為了能夠籌集到充足的資金，以用作促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然在此情況下因思考需規(guī)避國家對于舉債法律的管控，為此就尋求通過各種方式和途徑來實(shí)施變相舉債以獲得資金，從而累積相應(yīng)數(shù)量的專屬地方政府的債務(wù)資金。然而大量的政府債務(wù)資金量其實(shí)對于我國經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展而言非常不利，為此在此情況下需對地方政府債務(wù)風(fēng)險結(jié)構(gòu)性與具體對策進(jìn)行充分深入地分析，只有這樣才可以有效降低地方政府債務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步。

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