論稅收法定原則下地方稅收立法權的合法性和合理性

張向宇

摘 要：劉劍文教授在《落實稅收法定原則的現(xiàn)實路徑》一文中指出，“稅收法定原則的實質(zhì)，就是通過民主控制和程序規(guī)范來限制課稅權的行使空間與方式，進而保護納稅人權利，維護人的尊嚴和主體性。”國家治理的現(xiàn)代化要求建立與此相適應的現(xiàn)代財稅制度。在“落實稅收法定原則”的大背景下，有必要認真探討地方稅收立法權的落實。賦予地方稅收立法權不僅必要，而且具有現(xiàn)實和法律上的可行性。

關鍵詞：財稅制度;稅收法定;立法權

一、我國地方稅收立法權的法律依據(jù)（合法性）

從我國現(xiàn)有法律條款的內(nèi)容來看，賦予省級人大稅收立法權是有法可循的。我國憲法第一百條規(guī)定，“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案?！薄读⒎ǚā返谑龡l規(guī)定，“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！薄读⒎ǚā返谄呤l規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！笨梢姡稇椃ā泛汀读⒎ǚā肪x予了省級人大及其常委會一定范圍內(nèi)的立法權，且并沒有明確說明省級人大“不得”制定地方性稅收法規(guī)的有關條款。

我國新修訂的《立法法》第八條明確規(guī)定，“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”屬于只能制定法律的事項。按照這一規(guī)定，賦予地方稅收立法權，也必須通過制定法律的途徑來實施。在稅收法定原則下，對于地方稅立法權的下放，可根據(jù)實際情況，選擇合適的時機，由全國人大頒布授權令，授權省級人大及其常委會行使一定地方稅收立法權，或者由全國人大及其常委會頒布類似于日本《地方稅法》的《地方稅通則》，賦予地方稅收立法權，還可以通過修訂現(xiàn)有相關法律以增加賦予地方稅收立法權的條款。需要說明的是，此處的“授權”本質(zhì)上不同于目前稅收立法中普遍存在的授權立法。因為按照我國憲法規(guī)定，省級人大有權制定地方性法規(guī)，只是由于稅收立法的特殊性需要全國人大進行授權立法;此外，省級人大在授權的情況下制定適用于本地區(qū)的稅收地方性法規(guī)也是合理合法的，而國務院作為行政機構來主導稅收立法則屬越位。按照這一思路，我們認為，依據(jù)稅收法定原則的要求，賦予地方“適度”的稅收立法權是可行性的。

二、落實地方稅收立法權具有多重深遠意義（合理性）

（一）落實地方稅收立法權，有利于推動地方治理現(xiàn)代化

在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，關于“落實稅收法定原則”的表述并未在“深化財稅體制改革”部分出現(xiàn)，而是作為“加強社會主義民主政治制度建設”的內(nèi)容，凸顯了稅收法定原則在民主政治制度建設過程中的重要作用?？紤]到“從各層次各領域擴大公民有序政治參與”以及我國地區(qū)間的現(xiàn)實差異，需要在中央和地方兩個層面分別來落實稅收法定原則?！盁o代表不納稅”的思想，也要求按照“稅”的覆蓋范圍來加以區(qū)分“代表”，中央稅和共享稅應當由全國人民代表大會立法，而地方稅的立法權理應由地方代表組成的地方人大來行使，讓地方居民掌握地方公共產(chǎn)品質(zhì)與量上的選擇權和成本負擔的決定權，有助于民主參與和現(xiàn)代治理方式在地區(qū)層面的執(zhí)行和落實。

（二）落實地方稅收立法權，有利于理順中央與地方的關系

我國地域廣闊，各省經(jīng)濟資源各具特色，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，地方經(jīng)濟資源和稅源存在顯著差異，稅收與其對應的公共支出具有明顯的地域性特征，需要由各地民眾根據(jù)當?shù)貙嶋H情況來通盤考慮稅收和支出。如果地方稅法由全國人大集中制定，就很難適應各地的實際情況和現(xiàn)實要求。因此，稅收立法權完全集中在中央，不利于發(fā)揮稅收的基本功能。另一方面，如果地方?jīng)]有稅收立法權，就不能通過稅收這種規(guī)范性的方式來有效籌集財政收入和合理安排財政支出。在地方財政支出壓力不斷加大的情況下，地方政府及其有關部門就會通過設立各種名目的基金、收費、罰款等非稅收入項目或者設立各種經(jīng)營性實體來獲取財政資源，這不僅會增加地方民眾負擔、侵害國家稅基，還會導致各地惡性競爭。在現(xiàn)實中，由于我國地方政府沒有稅收立法權，一些地方在新興產(chǎn)業(yè)培育、招商引資等過程中，不得不通過先征后返、核定征收甚至包稅等方式來變通稅法的執(zhí)行，違背了公平競爭的稅收原則。因此，在堅持統(tǒng)一稅法的前提下，賦予地方適度的稅收立法權，因地制宜地制定地方性稅收法規(guī)，有利于調(diào)動地方的積極性，進而發(fā)揮稅收對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的促進作用。

（三）落實地方稅收立法權，有利于完善地方稅體系

自2016年5月1日起，“營改增”全面實施，以營業(yè)稅為地方稅主體稅種的地方稅體系已成歷史。盡管已出臺了《國務院關于印發(fā)全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》，規(guī)定在過渡期2至3年內(nèi)所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央與地方對增值稅收入實行“五五”分成。但是，“營改增”之后，地方主體稅種及自主財源的缺失，不利于調(diào)動地方的積極性，也不利于整個稅收體系的健康發(fā)展。此外，長期以來，地方財源不規(guī)范現(xiàn)象仍未得到根本改變，基金和收費普遍且大規(guī)模的存在，侵蝕著地方稅基。通過賦予地方稅收立法權，可以推動各地因地制宜地培育地方主體稅種，有序引導和規(guī)范地方財源的綜合改革?？紤]到我國地方財源存在的差異性特征，賦予地方稅收立法權，讓地方人大選擇開征適合本地區(qū)稅源特征的稅種，可以充實地方稅收，降低征納成本，提高征管效率，還可以為非稅收入的規(guī)范提供必要的條件，進一步推進稅費聯(lián)動改革，重建和擴大地方稅基。

參考文獻：

[1]劉劍文，落實稅收法定原則的現(xiàn)實路徑[J]，政法論壇，2015，（03）：14-25

[2]褚敏、靳濤，分稅制后的中央轉移支付有效率嗎？——基于中央轉移支付對地區(qū)間增長公平與效率的檢驗[J]，上海財經(jīng)大學學報，2013，（2）：71-79