論稅收法定原則下地方稅收立法權(quán)的合法性和合理性

張向宇

摘 要：劉劍文教授在《落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑》一文中指出，“稅收法定原則的實(shí)質(zhì)，就是通過民主控制和程序規(guī)范來限制課稅權(quán)的行使空間與方式，進(jìn)而保護(hù)納稅人權(quán)利，維護(hù)人的尊嚴(yán)和主體性?！眹抑卫淼默F(xiàn)代化要求建立與此相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅制度。在“落實(shí)稅收法定原則”的大背景下，有必要認(rèn)真探討地方稅收立法權(quán)的落實(shí)。賦予地方稅收立法權(quán)不僅必要，而且具有現(xiàn)實(shí)和法律上的可行性。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅制度;稅收法定;立法權(quán)

一、我國地方稅收立法權(quán)的法律依據(jù)（合法性）

從我國現(xiàn)有法律條款的內(nèi)容來看，賦予省級(jí)人大稅收立法權(quán)是有法可循的。我國憲法第一百條規(guī)定，“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！薄读⒎ǚā返谑龡l規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！薄读⒎ǚā返谄呤l規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”可見，《憲法》和《立法法》均賦予了省級(jí)人大及其常委會(huì)一定范圍內(nèi)的立法權(quán)，且并沒有明確說明省級(jí)人大“不得”制定地方性稅收法規(guī)的有關(guān)條款。

我國新修訂的《立法法》第八條明確規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”屬于只能制定法律的事項(xiàng)。按照這一規(guī)定，賦予地方稅收立法權(quán)，也必須通過制定法律的途徑來實(shí)施。在稅收法定原則下，對(duì)于地方稅立法權(quán)的下放，可根據(jù)實(shí)際情況，選擇合適的時(shí)機(jī)，由全國人大頒布授權(quán)令，授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)行使一定地方稅收立法權(quán)，或者由全國人大及其常委會(huì)頒布類似于日本《地方稅法》的《地方稅通則》，賦予地方稅收立法權(quán)，還可以通過修訂現(xiàn)有相關(guān)法律以增加賦予地方稅收立法權(quán)的條款。需要說明的是，此處的“授權(quán)”本質(zhì)上不同于目前稅收立法中普遍存在的授權(quán)立法。因?yàn)榘凑瘴覈鴳椃ㄒ?guī)定，省級(jí)人大有權(quán)制定地方性法規(guī)，只是由于稅收立法的特殊性需要全國人大進(jìn)行授權(quán)立法;此外，省級(jí)人大在授權(quán)的情況下制定適用于本地區(qū)的稅收地方性法規(guī)也是合理合法的，而國務(wù)院作為行政機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)稅收立法則屬越位。按照這一思路，我們認(rèn)為，依據(jù)稅收法定原則的要求，賦予地方“適度”的稅收立法權(quán)是可行性的。

二、落實(shí)地方稅收立法權(quán)具有多重深遠(yuǎn)意義（合理性）

（一）落實(shí)地方稅收立法權(quán)，有利于推動(dòng)地方治理現(xiàn)代化

在十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，關(guān)于“落實(shí)稅收法定原則”的表述并未在“深化財(cái)稅體制改革”部分出現(xiàn)，而是作為“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)”的內(nèi)容，凸顯了稅收法定原則在民主政治制度建設(shè)過程中的重要作用?？紤]到“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”以及我國地區(qū)間的現(xiàn)實(shí)差異，需要在中央和地方兩個(gè)層面分別來落實(shí)稅收法定原則?！盁o代表不納稅”的思想，也要求按照“稅”的覆蓋范圍來加以區(qū)分“代表”，中央稅和共享稅應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)立法，而地方稅的立法權(quán)理應(yīng)由地方代表組成的地方人大來行使，讓地方居民掌握地方公共產(chǎn)品質(zhì)與量上的選擇權(quán)和成本負(fù)擔(dān)的決定權(quán)，有助于民主參與和現(xiàn)代治理方式在地區(qū)層面的執(zhí)行和落實(shí)。

（二）落實(shí)地方稅收立法權(quán)，有利于理順中央與地方的關(guān)系

我國地域廣闊，各省經(jīng)濟(jì)資源各具特色，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，地方經(jīng)濟(jì)資源和稅源存在顯著差異，稅收與其對(duì)應(yīng)的公共支出具有明顯的地域性特征，需要由各地民眾根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來通盤考慮稅收和支出。如果地方稅法由全國人大集中制定，就很難適應(yīng)各地的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)要求。因此，稅收立法權(quán)完全集中在中央，不利于發(fā)揮稅收的基本功能。另一方面，如果地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，就不能通過稅收這種規(guī)范性的方式來有效籌集財(cái)政收入和合理安排財(cái)政支出。在地方財(cái)政支出壓力不斷加大的情況下，地方政府及其有關(guān)部門就會(huì)通過設(shè)立各種名目的基金、收費(fèi)、罰款等非稅收入項(xiàng)目或者設(shè)立各種經(jīng)營性實(shí)體來獲取財(cái)政資源，這不僅會(huì)增加地方民眾負(fù)擔(dān)、侵害國家稅基，還會(huì)導(dǎo)致各地惡性競爭。在現(xiàn)實(shí)中，由于我國地方政府沒有稅收立法權(quán)，一些地方在新興產(chǎn)業(yè)培育、招商引資等過程中，不得不通過先征后返、核定征收甚至包稅等方式來變通稅法的執(zhí)行，違背了公平競爭的稅收原則。因此，在堅(jiān)持統(tǒng)一稅法的前提下，賦予地方適度的稅收立法權(quán)，因地制宜地制定地方性稅收法規(guī)，有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，進(jìn)而發(fā)揮稅收對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

（三）落實(shí)地方稅收立法權(quán)，有利于完善地方稅體系

自2016年5月1日起，“營改增”全面實(shí)施，以營業(yè)稅為地方稅主體稅種的地方稅體系已成歷史。盡管已出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》，規(guī)定在過渡期2至3年內(nèi)所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央與地方對(duì)增值稅收入實(shí)行“五五”分成。但是，“營改增”之后，地方主體稅種及自主財(cái)源的缺失，不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，也不利于整個(gè)稅收體系的健康發(fā)展。此外，長期以來，地方財(cái)源不規(guī)范現(xiàn)象仍未得到根本改變，基金和收費(fèi)普遍且大規(guī)模的存在，侵蝕著地方稅基。通過賦予地方稅收立法權(quán)，可以推動(dòng)各地因地制宜地培育地方主體稅種，有序引導(dǎo)和規(guī)范地方財(cái)源的綜合改革?？紤]到我國地方財(cái)源存在的差異性特征，賦予地方稅收立法權(quán)，讓地方人大選擇開征適合本地區(qū)稅源特征的稅種，可以充實(shí)地方稅收，降低征納成本，提高征管效率，還可以為非稅收入的規(guī)范提供必要的條件，進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)聯(lián)動(dòng)改革，重建和擴(kuò)大地方稅基。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉劍文，落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑[J]，政法論壇，2015，（03）：14-25

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