規(guī)范憲法學(xué)立場(chǎng)下人民代表大會(huì)制度的理解與反思

于鎮(zhèn)

摘要：人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政權(quán)組織形式，是我國(guó)根本政治制度。經(jīng)歷了幾十年的風(fēng)風(fēng)雨雨，人民代表大會(huì)制度為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科技進(jìn)步與文化繁榮提供有利的政治保障。但是這一制度由于各級(jí)人大采取的高度的自我謙抑的立場(chǎng)未能更好發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。本文結(jié)合林來(lái)梵《憲法學(xué)講義》，從規(guī)范憲法學(xué)角度分析當(dāng)今中國(guó)的人民代表大會(huì)制度下人大代表制度和合憲性審查制度，從而更好地堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。

關(guān)鍵詞：人民代表大會(huì)制度;人大代表;規(guī)范憲法學(xué);合憲性審查

林來(lái)梵的《憲法學(xué)講義》既放眼于世界憲法學(xué)發(fā)展又立足于當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，以“規(guī)范憲法學(xué)”的獨(dú)特方法全面且體系化的介紹了憲法學(xué)這門學(xué)問(wèn)，使人受益匪淺。憲法從治國(guó)治民之“神器”到“人民之甲胄”的變化反映了他正在慢慢地被普通的民眾所使用，不再是束之高閣的權(quán)利宣言書(shū)。中國(guó)憲法的發(fā)展趨勢(shì)已經(jīng)從國(guó)家政權(quán)合法性的認(rèn)定書(shū)逐漸發(fā)展為人民權(quán)利的保障書(shū)。規(guī)范憲法學(xué)追求一種貫徹了立憲主義精神，又契合中國(guó)國(guó)情實(shí)際且能真正有效地認(rèn)識(shí)中國(guó)問(wèn)題，解決中國(guó)問(wèn)題的憲法理論。

林來(lái)梵用表格直觀的展現(xiàn)了有待得到有效實(shí)施的憲法條款。我們可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行憲法并非完全沒(méi)有得到實(shí)施，只有占整個(gè)憲法文本22%的條款沒(méi)有真正得到有效實(shí)施，并且關(guān)于公民的基本權(quán)利與義務(wù)和人民代表大會(huì)制度的條款占有待得到有效實(shí)施憲法條款的72%。各級(jí)人民代表大會(huì)的高度自我謙抑的政治立場(chǎng)是這一現(xiàn)象的主要原因。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本的政治制度，是保障人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)。因此本文將從規(guī)范憲法學(xué)的立場(chǎng)出發(fā)，探討現(xiàn)當(dāng)今如何發(fā)揮我國(guó)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)來(lái)保障人民當(dāng)家作主，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治，實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

幾億人口的泱泱大國(guó)建立起的新型政治制度是40多年來(lái)改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的政治保障，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，人民當(dāng)家作主的根本制度保障。在新的時(shí)代背景下，中國(guó)的發(fā)展面臨著前所未有的機(jī)遇與巨大的挑戰(zhàn)，中美貿(mào)易與科技的大戰(zhàn)已經(jīng)拉開(kāi)，國(guó)際社會(huì)的不穩(wěn)定因素依然存在。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，深化政治體制的改革，是我們無(wú)法回避且必須迎難而上的歷史課題。

任何制度的原則需要真實(shí)性，任何制度的文本需要實(shí)質(zhì)化。任何制度所固有的優(yōu)越性需要看實(shí)效，但是人們發(fā)現(xiàn)人民代表大會(huì)制度在制定出來(lái)之后到發(fā)生效能之間的成本支出仍然居高不下，其優(yōu)越性沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)告訴我們制度不等于體制，我們發(fā)現(xiàn)人民代表大會(huì)的制度背后有一個(gè)“體制”問(wèn)題。體制指的是較為具體和容易把握的問(wèn)題。本文將從宏觀和微觀兩個(gè)不同的角度探究當(dāng)代中國(guó)人民代表大會(huì)制度在實(shí)踐過(guò)程中有待有效實(shí)施的條款和亟待解決的不足。

一、人民代表大會(huì)之人大代表制度

人大代表是在各級(jí)人民代表大會(huì)的組織下，由直接選舉或者間接選舉的方式產(chǎn)生，依法代表人民管理國(guó)家事務(wù)和公共事業(yè)，接受選舉單位和選民的監(jiān)督。全國(guó)人大代表有權(quán)提出議案、質(zhì)詢案。非經(jīng)全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)和常委會(huì)的許可，在開(kāi)會(huì)和閉會(huì)期間不受逮捕或刑事審判。

人大代表政治參與在我國(guó)的民主政治中可以說(shuō)是最重要的一環(huán)，他是人民群眾與領(lǐng)導(dǎo)階層的橋梁，但是在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中，人大代表參與管理國(guó)家事務(wù)和公共事業(yè)的實(shí)踐度確是不高。首先，人大代表采取的是非專職代表制，絕大部分的代表都是兼職的，現(xiàn)實(shí)給予他們的物質(zhì)條件，制度環(huán)境以及保障措施都不理想。同時(shí)一些非制度性的安排更加弱化了人大的職能。盡管近年來(lái)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例在下降，但是仍然占很大的比例。官員任職人大代表將會(huì)影響人大發(fā)揮其監(jiān)督職能。大量安排退居二線的官員和現(xiàn)職官員任人大代表導(dǎo)致選出的代表一開(kāi)始就不適格。其次，極短會(huì)期制大大限制了人大代表的作用。與世界各國(guó)的議會(huì)會(huì)期相比，我國(guó)的各級(jí)人大普遍的開(kāi)會(huì)時(shí)間較短，會(huì)議的議程繁多，組織方式也存在問(wèn)題，代表們發(fā)言的機(jī)會(huì)很少。在閉會(huì)后，代表們因有其本職工作無(wú)法有效的與人民群眾保持聯(lián)系，對(duì)政府以及兩院工作的監(jiān)督幾乎沒(méi)有比群眾更多的了解渠道，這樣一來(lái)人大代表的職能權(quán)限與實(shí)際作用并沒(méi)有更好的發(fā)揮出來(lái)。在深化政治體制改革的進(jìn)程中，如何更好的發(fā)揮人大代表在聯(lián)系群眾，建言獻(xiàn)策以及監(jiān)督公權(quán)力等方面的作用是一個(gè)急需解決的課題。

長(zhǎng)期起來(lái)，各級(jí)人大都采取了一種高度的自我謙抑的立場(chǎng)。這種自我謙抑的立場(chǎng)在西方是司法機(jī)關(guān)所選擇的立場(chǎng)。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是革命先輩們根據(jù)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情所創(chuàng)立的具有中國(guó)特色的代議制度。 隨著時(shí)代的發(fā)展，人大在我國(guó)政治生活中的作用應(yīng)該越來(lái)越突出，更好的反映民意，為老百姓謀福利。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)人大在現(xiàn)實(shí)生活中的作用和功能，受到了廣泛的期待。

二、人民代表大會(huì)制度下的合憲性審查制度的思考

黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”的任務(wù)和目標(biāo)。我國(guó)的憲法的實(shí)施現(xiàn)狀及其憲法的保障制度比較接近的是近代西方國(guó)家的近代憲法。我國(guó)現(xiàn)行憲法將憲法的解釋權(quán)交給了最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)，并否定了外部任何機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的法律進(jìn)行審查。近代西方憲法的實(shí)施，一方面立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律保護(hù)公民的基本權(quán)利，另一方面又與司法機(jī)關(guān)合力限制行政權(quán)。但是就我國(guó)目前的政治生活來(lái)看，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)擁有最高的國(guó)家權(quán)力，但是在實(shí)踐的過(guò)程中，他們則采取了一種高度的自我謙抑的政治立場(chǎng)，以至于憲法本身的諸多條款未能有效的得到利用。我國(guó)的合憲性審查制度主要是指由全國(guó)人大，全國(guó)人大常委會(huì)及其輔助的專門委員會(huì)采取主動(dòng)審查和手動(dòng)審查的方式對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)進(jìn)行審查的制度。從這一審查的制度來(lái)看，我國(guó)的合憲性審查制度存在一些先天的不足，因此在實(shí)踐的過(guò)程中，往往就是從事字面上的作業(yè)，難以從規(guī)范的原理上審查深層次的違憲問(wèn)題。

憲法與《立法法》規(guī)定，可以請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)解釋?xiě)椃ú⒆龀鲞`憲判斷的規(guī)范性文件僅局限于行政法規(guī)和地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件。全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)自身所制定的法律并沒(méi)有明確的列為合憲性審查的對(duì)象。然而實(shí)踐反映，法律違憲占據(jù)了很大的比例，并且法律也是行政法規(guī)和地方性法規(guī)的制定依據(jù)。沒(méi)有對(duì)法律的合憲性審查將會(huì)影響公民基本權(quán)利的保護(hù)。所以根據(jù)我國(guó)憲法難以司法化的國(guó)情，對(duì)法律進(jìn)行合憲性審查而不是僅僅針對(duì)部分法規(guī)，對(duì)于確保我國(guó)法制統(tǒng)一具有重大的作用。維護(hù)社會(huì)主義的法制統(tǒng)一，必須堅(jiān)持對(duì)所有法律法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，依法糾正違憲的規(guī)范性文件是我國(guó)人民代表大會(huì)的制度的價(jià)值要求。

我國(guó)規(guī)范性文件數(shù)量龐大，全國(guó)人大常委會(huì)目前的組織和活動(dòng)方式在一定程度上也影響了工作的效率。在巨大的工作壓力之下，要求全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)對(duì)自己所制定的法律進(jìn)行審查有相當(dāng)大的難度。因此在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)合憲性審查制度難以有效的發(fā)揮。因此在全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)部建立一個(gè)日常專門處理憲法解釋的提請(qǐng)，合憲性審查的機(jī)構(gòu)已經(jīng)迫在眉睫。2018年憲法修改內(nèi)容之一就是將全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為“憲法和法律委員會(huì)”。這一重大的修改對(duì)于促進(jìn)我國(guó)合憲性審查制度的發(fā)展將有重大的作用。未來(lái)這一委員會(huì)的實(shí)效作用我們拭目以待，充滿希望。

老子曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“千里之行，始于足下”。人民主權(quán)是人民代表大會(huì)制度的核心基石。人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性必須體現(xiàn)在實(shí)踐的過(guò)程之中，這樣才能更好的保證人民當(dāng)家作主，發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度要求我們腳踏實(shí)地不空談，真正的從機(jī)制和體制上完善發(fā)展這一制度。人民代表大會(huì)制度是保障人民當(dāng)家坐直的根本制度保障，推動(dòng)合憲性審查制度的發(fā)展是維護(hù)憲法權(quán)威必不可少的重要一節(jié)。十九大提出的深化政治體制改革，實(shí)行依法治國(guó)和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的目標(biāo)都離不開(kāi)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。

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