清末民國(guó)時(shí)期芍陂治理中的水利規(guī)約

陶立明

（淮南師范學(xué)院 政法系，安徽 淮南 232038）

芍陂現(xiàn)名安豐塘，是我國(guó)古代著名水利工程，被譽(yù)為淮河流域“水利之冠”，歷史上曾屢經(jīng)興廢。作為我國(guó)最古老的大型水利灌溉工程之一，其在晚近時(shí)期的發(fā)展治理迎來(lái)了新的變化，最為顯著的標(biāo)志就是水利規(guī)約的形成與施行。這些水利規(guī)約是反映晚清至民國(guó)時(shí)期芍陂水利發(fā)展?fàn)顩r的重要文獻(xiàn)，具有極高的水利價(jià)值和歷史價(jià)值。本文不揣淺陋，擬在前人研究的基礎(chǔ)上，對(duì)芍陂的水利規(guī)約進(jìn)行梳理，以窺其在晚近的治理得失。

一、清末民國(guó)時(shí)期芍陂水利規(guī)約的形成及原因分析

明清時(shí)期，因芍陂屢受占?jí)▎?wèn)題的困擾，地方政府和環(huán)塘民眾加大了對(duì)芍陂的治理力度和頻度。尤其清代，對(duì)芍陂的管理在頻率上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于明代，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從李大升第一次修治芍陂到任蘭生最后一次綜合管理，在200余年間，對(duì)芍陂及其相關(guān)設(shè)施的維護(hù)、治理達(dá)到20余次，平均每10.3年芍陂便可得到一次修整治理，這種對(duì)芍陂的頻繁管理反映了地方政府與社會(huì)在水利事業(yè)上的積極性，是清代地方社會(huì)在水利管理上日趨嚴(yán)格的體現(xiàn)。①李松：《從〈芍陂紀(jì)事〉看明清時(shí)期芍陂管理的得失》，《歷史教學(xué)問(wèn)題》2010年第2期。但芍陂的頻繁治理也說(shuō)明當(dāng)時(shí)人們對(duì)于如何利用這一水利資源尚缺乏某種共識(shí)，尤其環(huán)塘民眾對(duì)芍陂水利的使用、維護(hù)、治理更多的還是依靠官方來(lái)解決。這就迫切需要以某種規(guī)約的形式來(lái)促成對(duì)芍陂的共同治理。所以任蘭生在治理芍陂的過(guò)程中深刻認(rèn)識(shí)到：“陂既治矣，然仰此陂之利者數(shù)千余家，陂水暢旺，不知惜，陂水減少輒相爭(zhēng)，其弊非中于因循，即害于凌競(jìng)，茍非明定章程，俾知遵守，而又得士紳之賢者相與提倡，而董率之陂，雖治不可深恃也。”②[清]夏尚忠：《芍陂紀(jì)事·序》(卷上)，壽縣：安徽壽縣檔案館藏,清光緒三年刊印。有鑒于此，他很快將夏尚忠的《芍陂紀(jì)事》“略加刪節(jié)，并增入現(xiàn)在興修事宜，付之于民，俾環(huán)陂而居者，家置一編，永遠(yuǎn)遵守”。同時(shí)新編“新議條約”16條，對(duì)芍陂管理作了具體規(guī)定，并有明確的獎(jiǎng)懲制度，附在《芍陂紀(jì)事》書(shū)中 。任蘭生的這一舉措，使環(huán)塘民眾對(duì)如何使用、保護(hù)芍陂水利資源有了明確的認(rèn)識(shí)。與此同時(shí)，一些約束性制度在地方官府的積極倡導(dǎo)下，或鐫刻于碑，立于陂側(cè)；或刊書(shū)成冊(cè)，發(fā)至環(huán)塘民眾，使芍陂管理逐步進(jìn)入到一個(gè)有章可循的時(shí)期。這對(duì)保護(hù)陂塘整個(gè)工程體系,避免人為損毀具有重大意義，是推動(dòng)淮南地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要保證。

民國(guó)新立，時(shí)局動(dòng)蕩，芍陂管理組織仍循清代舊制。到民國(guó)10年（1921年），壽縣部分地方士紳，向安徽省主席呂調(diào)元呈請(qǐng)開(kāi)墾安豐塘，遭環(huán)塘民眾反對(duì)，未遂。民國(guó)14年（1925年）安豐塘于農(nóng)歷五月十八日召開(kāi)首次塘民大會(huì)，通過(guò)了機(jī)構(gòu)設(shè)置、分段管理為主要內(nèi)容的“表決案”。這是環(huán)塘民眾對(duì)芍陂使用、維護(hù)、管理邁出的重要一步，在某種程度上，“表決案”的通過(guò)表明芍陂水利共同體的正式形成。民國(guó)20年6月（1931年），塘民大會(huì)審查通過(guò)《壽縣芍陂塘水利規(guī)約》，并呈請(qǐng)官府備案，該規(guī)約“分組織管理、塘務(wù)管理、使水規(guī)則三部分”①安徽省水利志編撰委員會(huì)編：《安豐塘志》，合肥:黃山書(shū)社,1995年。。同時(shí)“籌備成立安豐塘水利公所,公所采用委員制，由塘民大會(huì)選舉產(chǎn)生，辦公地點(diǎn)設(shè)在孫公祠內(nèi)”?！八蓤?zhí)行委員12人，監(jiān)察委員3人，書(shū)記兼會(huì)計(jì)1人，共16人組成。所有成員經(jīng)塘民選舉后，報(bào)壽縣縣政府備案委聘。水利公所把全塘分為南、北、中三段，每段設(shè)臨時(shí)性辦事處，由各段執(zhí)行委員和監(jiān)察委員督促塘長(zhǎng)、門(mén)頭就近管理。民國(guó)29年（1940年），廢水利公所，由環(huán)塘紳士組成安豐塘塘工委員會(huì)，負(fù)責(zé)用水管理及歲修?！彼?guī)約的制定和水利公所的籌建為芍陂的發(fā)展提供了制度保障和組織保障。

從上述可知，晚清至民國(guó)時(shí)期，芍陂水利規(guī)約形成的主要原因有以下幾點(diǎn)：其一，芍陂的屢修屢廢，使地方政府逐漸認(rèn)識(shí)到，必須建立相應(yīng)的水利規(guī)約才能保障芍陂水利資源的有效使用。例如道光年間，江善長(zhǎng)、許廷華等在陂內(nèi)占?jí)ǎ癖娏⒓瓷蠒?shū)地方政府要求嚴(yán)查，壽州知州許道筠等除集提江善長(zhǎng)、許華廷等到案訊詳外，還勒石永禁，對(duì)“已開(kāi)種及未經(jīng)開(kāi)種荒地，一概不許栽插，如敢故違，不拘何項(xiàng)人等，許赴州稟究，保地徇隱，一并治罪，決不姑貸”。此后，州同宗能徵把“禁侵墾官地”列為“分州宗示”之一，刻碑立于塘側(cè)，以遏制占?jí)ㄐ袨榈陌l(fā)生。這種“出示曉諭，永禁開(kāi)墾，以保水利事”②《禁開(kāi)墾芍陂碑記》，此碑現(xiàn)存安徽壽縣孫公祠內(nèi)。的政府作為，是推動(dòng)芍陂水利規(guī)約形成的主要力量。

其二，無(wú)論晚清時(shí)期，還是民國(guó)時(shí)期，在芍陂水利的維護(hù)中，民間力量開(kāi)始形成真正意義上的水利共同體，他們成為芍陂水利規(guī)約制定、執(zhí)行的重要力量。例如，光緒年間的《新議條約》則明定全塘堤壩分作六個(gè)片段,每段“責(zé)成”兩名以上董事“經(jīng)管”。這些董事多由塘下紳士充任,其職責(zé)是監(jiān)督執(zhí)行各項(xiàng)塘規(guī),如遇不遵規(guī)章者,該管董事可約同各董共同“議罰”,必要時(shí)“稟官差提究治”，有關(guān)塘務(wù)例會(huì)一年兩次,春秋二季在孫公祠舉行。③[清]夏尚忠：《芍陂紀(jì)事·附錄新議條約》（卷下），壽縣：安徽壽縣檔案館藏,清光緒三年刊印。門(mén)頭是根據(jù)芍陂所設(shè)閘門(mén)，各門(mén)按畝派夫,十夫之中輪撥一名,謂之“門(mén)頭”,注冊(cè)送官府備案,并“輪流滾作”。門(mén)頭直接受塘長(zhǎng)轄制,負(fù)擔(dān)較為繁重的任務(wù)。凡遇工程,門(mén)頭須協(xié)同塘長(zhǎng)催夫上工,施工時(shí),門(mén)頭“執(zhí)杵緊筑”,隨時(shí)檢驗(yàn)工程質(zhì)量。沒(méi)有工程的時(shí)候,“環(huán)塘安堵”,門(mén)頭之職,則為“司啟閉”及更換朽壞閘板、修培塌損堤壩等養(yǎng)護(hù)工作。倘玩忽職守造成損失,則須“賠辦”。這種民間管理的體制的發(fā)展完善促進(jìn)了芍陂水利資源的使用效率，對(duì)遏制侵塘占?jí)ìF(xiàn)象的蔓延，預(yù)防水事糾紛的發(fā)生起到了積極作用。

二、晚清至民國(guó)時(shí)期芍陂水利規(guī)約的內(nèi)容及特點(diǎn)

1、芍陂水利規(guī)約的主要內(nèi)容

從現(xiàn)有的芍陂碑刻資料和文獻(xiàn)記載中來(lái)看，晚清至民國(guó)時(shí)期芍陂的水利規(guī)約內(nèi)容豐富，大致可以分為四類(lèi)：

（1）約束類(lèi)規(guī)約：此類(lèi)規(guī)約主要是對(duì)環(huán)塘民眾侵害陂塘的行為進(jìn)行規(guī)范，以維護(hù)陂塘的公共利益。如晚清任蘭生主持修訂的“新議條約”明確規(guī)定“禁牧放”。農(nóng)戶(hù)在堤上放牧,極易損壞堤壩。更有遇陡峻處取便鏟削斜道,形成薄弱環(huán)節(jié),一遇水狂波洶,往往沖成缺口,為害非輕。④[清]夏尚忠：《芍陂紀(jì)事·容川贅言》（卷下），壽縣：安徽壽縣檔案館藏,清光緒三年刊印。為此,特立“禁牧放”一款,規(guī)定“是后有在堤上牧放者,該管董事將牲畜扣留公所議罰”。⑤李瑞鵬：《古安豐塘管理制度鉤沉下》，《治淮》1987年第6期。此外還有禁廢棄，禁取魚(yú)等條款，均是約束環(huán)塘農(nóng)戶(hù)行為的規(guī)定，其后由宗能徵建“壽州第一水利碑”，并撰“分州宗示”共列六條禁令：“一禁侵墾官地，一禁私啟斗門(mén)，一禁竊伐蘆柳，一禁私宰耕牛，一禁縱放豬羊，一禁罾網(wǎng)捕魚(yú)。 ”⑥[清]洗斌：《重修安豐塘滾壩記》，此碑現(xiàn)存安徽壽縣孫公祠內(nèi)。

又如，1931年6月，塘民大會(huì)訂立了《壽縣芍陂塘水利規(guī)約》,并印制成冊(cè)，發(fā)至環(huán)塘民戶(hù)。該規(guī)約“分組織管理、塘務(wù)管理、使水規(guī)則三部分”。規(guī)定：1、塘內(nèi)不許捕魚(yú)、放牛、挑挖魚(yú)池、牛尿池、私筑塢坑；2、塘中罾泊阻礙通源，斗門(mén)張鱹害公肥私，應(yīng)隨時(shí)查禁；3、牛群及其他牲畜踐踏塘堤，應(yīng)責(zé)成該牧戶(hù)隨時(shí)培墊；4、攔河筑壩，堵截水源，立即鏟除；5、斗門(mén)涵窨及車(chē)溝向有定額，有私開(kāi)車(chē)溝，私添涵門(mén)者，應(yīng)掘去或填平；6、侵占公地，盜使堤土，應(yīng)責(zé)令退還或培土。

（2）職責(zé)類(lèi)規(guī)約：在芍陂的眾多水利規(guī)約中，有許多涉及到管理人員職責(zé)的內(nèi)容。例如，新議條約中有關(guān)董事職責(zé)的規(guī)定：“塘中有水時(shí)，各門(mén)上鎖，鑰匙交該管董事收存，開(kāi)放時(shí)須約同知照”。“每年農(nóng)暇時(shí)，各該管董事須看驗(yàn)宜修補(bǔ)處起伕修補(bǔ)，即塘堤一律整齊，亦不妨格外筑令堅(jiān)厚，不得推諉。”并在護(hù)塘堤、專(zhuān)責(zé)成方面做了詳細(xì)規(guī)定，明確環(huán)塘董事及相關(guān)護(hù)塘人員的職責(zé)。民國(guó)時(shí)期的《壽縣芍陂塘水利規(guī)約》也明確規(guī)定：“培墊塘堤，堵塞破口，須興大工者，由環(huán)塘按伕公派；斗門(mén)毀壞或沖破，由該門(mén)使水花戶(hù)修理?！边@些規(guī)定在制度層面規(guī)范了芍陂的塘務(wù)管理，明確了相關(guān)責(zé)任人的職權(quán)、責(zé)任和義務(wù)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性，而且它是基于官府或塘民大會(huì)訂立的，對(duì)于維護(hù)芍陂的水利秩序意義重大。

（3）水資源使用規(guī)則：

光緒五年（1879年），任蘭生等主導(dǎo)訂立《新議條約》，明確規(guī)定了“均沾溉”的原則，規(guī)定“無(wú)論水道遠(yuǎn)近，日車(chē)夜放，上流之田不得攔壩，夜間車(chē)水致誤下流用水，違者議罰”；并規(guī)定“水足時(shí),照章日車(chē)夜放,上下一律”；水不足時(shí),則“盡上不盡下,猶為有濟(jì)，上下不得并爭(zhēng)”，同時(shí)通過(guò)“慎啟閉，禁廢棄、專(zhuān)責(zé)成”等手段，使灌溉用水逐步走向制度化，這樣做既滿(mǎn)足了環(huán)塘民眾的用水需求，防止水事糾紛，又提高了用水效益。民國(guó)時(shí)期訂立的《壽縣芍陂塘水利規(guī)約》同樣含有使水規(guī)則。由于當(dāng)時(shí)的塘工委員會(huì)是民間組織，遇有地主豪紳抗命，往往導(dǎo)致使水規(guī)則成為一紙空文。

（4）計(jì)劃書(shū)。民國(guó)以后，官方在治理芍陂的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)詳細(xì)查勘和科學(xué)測(cè)量形成了許多芍陂工程的“計(jì)劃書(shū)”，包括1933年的《疏浚芍陂塘淠源及修筑塘堤計(jì)劃書(shū)》、1934年的 《壽縣安豐塘引淠工程計(jì)劃書(shū)》、1944年的 《安徽省壽縣安豐塘灌溉工程計(jì)劃書(shū)》、1946年的 《壽縣安豐塘查勘報(bào)告書(shū)》等等。這些計(jì)劃書(shū)或報(bào)告書(shū)實(shí)際上是在制度的層面對(duì)芍陂進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，使芍陂治理有了科學(xué)勘測(cè)的基礎(chǔ)，對(duì)芍陂水利建設(shè)起到了規(guī)范作用。

2、特點(diǎn)

其一，芍陂水利規(guī)約反映了芍陂水利共同體的利益訴求。

明清以來(lái)，隨著自然環(huán)境、居民結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量和水利設(shè)施的改變，壽縣地方社會(huì)出現(xiàn)了巨大變化，原先呈封閉態(tài)勢(shì)的芍陂水利集團(tuán)逐漸面臨越來(lái)越嚴(yán)重的各種挑戰(zhàn)，例如不斷的侵塘占?jí)▎?wèn)題，對(duì)于芍陂的既得利益者來(lái)說(shuō)，挑戰(zhàn)不僅威脅到他們的實(shí)際利益，而且涉及要不要維護(hù)公利的問(wèn)題。芍陂水利規(guī)約制定的主體是地方政府的行政長(zhǎng)官或環(huán)塘民眾代表，其關(guān)于芍陂工程的歲修、禁墾、清障、水資源使用等約定，既是地方社會(huì)對(duì)芍陂水資源利用達(dá)成的共識(shí)，也是明清以來(lái)芍陂水利共同體的利益訴求，這種訴求是建立在環(huán)塘民眾對(duì)合理利用芍陂水資源基礎(chǔ)上的，是為維護(hù)環(huán)塘民眾共同的用水權(quán)益，是地方社會(huì)水利。環(huán)塘居民的共同利益，不僅表現(xiàn)為對(duì)芍陂水的共同利用，還表現(xiàn)為擁有得到廣泛認(rèn)同的公意和公利意識(shí)。

其二，芍陂水利規(guī)約的形成與“廢陂為田”的威脅相始終。

芍陂水利規(guī)約的形成來(lái)自于明清以來(lái)芍陂被廢為田的壓力。這種壓力促使芍陂環(huán)塘民眾和地方政府不得不采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，從跟本上解決芍陂存廢的問(wèn)題。明清兩代，芍陂雖屢經(jīng)修繕治理，但“至清朝末年，人稠地滿(mǎn)，塘內(nèi)淤積之地，皆墾為田，塘內(nèi)洼地變成畜牧之所。”民國(guó)之后，這種占?jí)ìF(xiàn)象仍屢有反彈。例如，民國(guó)27年（1938年）眾興集附近的塘河兩岸，被沿堤農(nóng)戶(hù)侵占為菜園，阻塞河道，導(dǎo)致河水由滾水壩向西漫溢，小河灣、魯家灣、甘家橋等地?cái)?shù)千家農(nóng)田被淹。民國(guó)30年（1941年）眾興集南北居民侵占堤坡、堤頂為田，破壞堤型。夏秋大旱之際，“地方人士皇甫道明、魯振聲等，倡議放墾安豐塘。安徽省建設(shè)廳派技士與壽縣縣長(zhǎng)至安豐塘實(shí)地查勘。旋由安徽省政府以建農(nóng)字第4623號(hào)文，批準(zhǔn)在塘南露灘處暫設(shè)小農(nóng)場(chǎng)，種植耐水作物?！边@種占?jí)ㄐ袨?，極大破壞了芍陂的生態(tài)系統(tǒng)，成為民國(guó)時(shí)期芍陂逐漸萎縮，喪失灌溉功能的重要原因。因此，地方長(zhǎng)官和環(huán)塘民眾為應(yīng)對(duì)占?jí)ǖ耐{，不斷從制度層面上加以規(guī)范，出臺(tái)相應(yīng)的管理規(guī)約，確定歲修、日常管理原則，明確使水規(guī)則，完善管理組織，厘定管理職責(zé)。這些規(guī)約的施行往往是芍陂被廢為田威脅下的產(chǎn)物，其內(nèi)容主旨是確保芍陂水利灌溉的功用得以繼續(xù)延續(xù)下去。

其三，芍陂水利規(guī)約是官方與民間集體智慧的結(jié)晶。

清末民國(guó)時(shí)期的芍陂水利規(guī)約是地方政府與民間集體智慧的產(chǎn)物。無(wú)論清末治理芍陂的任蘭生，還是民國(guó)時(shí)期規(guī)劃治理芍陂的地方政府，都為芍陂水利的延續(xù)做出了自己的貢獻(xiàn)，他們?yōu)樯众榇_立了歲修、維護(hù)、管理等一些重大的原則，使芍陂水利不斷得到整修治理。與此同時(shí)，環(huán)塘民眾積極參與芍陂水利建設(shè)，組成相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)如芍陂水利公所、環(huán)塘民眾大會(huì)等，厘定芍陂管理的具體章程，采取分段負(fù)責(zé)的措施，共同維護(hù)芍陂的水資源使用。因此，環(huán)塘民眾和地方有識(shí)之士也是芍陂水利規(guī)約的重要制定者和執(zhí)行者。

三、清末民國(guó)時(shí)期芍陂治理中水利規(guī)約的歷史局限性及歷史啟示

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。“興水利、除水害，事關(guān)人類(lèi)生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，歷來(lái)是治國(guó)安邦的大事。”①[清]宗能徵：光緒龍飛乙丑之春《壽州第一水利碑》，此碑現(xiàn)存安徽壽縣孫公祠內(nèi)。清末民國(guó)時(shí)期，有關(guān)芍陂的水利規(guī)約經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，逐步完善的過(guò)程。這些水利規(guī)約在傳統(tǒng)社會(huì)后期芍陂治理中扮演了重要角色。一方面這些水利規(guī)約，使環(huán)塘民眾進(jìn)一步形成了維護(hù)芍陂水利的共識(shí)，制止了對(duì)芍陂的非理性侵占，避免芍陂被廢為田的尷尬局面，同時(shí)也規(guī)范了環(huán)塘民眾的非理性用水行為，是維護(hù)芍陂水利工程的重要保障。但另一方面，我們也看到，芍陂的許多水利規(guī)約在實(shí)踐當(dāng)中仍有較大的局限性，例如，民國(guó)時(shí)期，安豐塘水資源為豪強(qiáng)所霸占，相關(guān)水利規(guī)約被束之高閣。當(dāng)時(shí)環(huán)塘民眾流傳這樣的民謠：“安豐塘下暗無(wú)天，地主豪紳狠又奸，用水他們使頭份，單門(mén)弱戶(hù)不摸邊。攤糧派款干什么？吃喝嫖賭抽鴉片。要問(wèn)他們啥貨色？塘工委員臭老爺?！雹谛氯A社北京1月29日電 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。從這個(gè)民謠來(lái)看，當(dāng)時(shí)的塘工委員會(huì)成員儼然成為了芍陂水利資源的壟斷者，他們私開(kāi)斗門(mén)，打壩截水，不擇手段壟斷水源，極大破壞了芍陂的水利規(guī)約，致使安豐塘日漸殘破，“蓄水甚微，僅六七萬(wàn)畝受益”。③http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/29/c_121039106.htm。

可見(jiàn)，水利規(guī)約在施行中往往容易被地方豪強(qiáng)勢(shì)力所左右，尤其是在地方政府統(tǒng)治力量弱化的時(shí)候，更是容易被擯棄，成為一紙空文。所以，政府強(qiáng)化對(duì)水利資源的掌控，是確保公共水利資源能夠持續(xù)發(fā)揮效益的關(guān)鍵，此外，健全的法律法規(guī)制度和相應(yīng)的管理組織機(jī)構(gòu)，是確保公共水利資源不被私人壟斷的重要保障。