城鎮(zhèn)化過程管理不容忽視

楊政

摘 要：城鎮(zhèn)化過程是一個具體區(qū)域的人口、社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系、生活方式，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代工業(yè)社會綜合進(jìn)程。相關(guān)區(qū)域一旦進(jìn)入城鎮(zhèn)化過程，這時(shí)候舊的治理體系業(yè)已打破，而新的治理體系尚未形成，因而就會處于非城非鄉(xiāng)狀態(tài)。由于地域、動力、產(chǎn)業(yè)等方面存在差異，各地的城鎮(zhèn)化過程不僅形式復(fù)雜多樣，而且進(jìn)程也長短不一。需要指出的是，過度拉長的城鎮(zhèn)化進(jìn)程對當(dāng)?shù)氐拿裆|(zhì)量和社會秩序都產(chǎn)生不容忽視的消極影響。實(shí)行城鎮(zhèn)化過程管理，科學(xué)控制城鎮(zhèn)化過程，既可以保證城鎮(zhèn)化持續(xù)有序推進(jìn)，又能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程最短而綜合效益最大。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;過程管理

一、城鎮(zhèn)化過程曲折漫長造成負(fù)面影響

在我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，由于城鎮(zhèn)化過程延長或中斷造成的進(jìn)程失控現(xiàn)象比較普遍。城鎮(zhèn)化過程失控主要有三種情形：

城鎮(zhèn)化動力減弱或消失。一些農(nóng)村區(qū)域在規(guī)劃引導(dǎo)或項(xiàng)目驅(qū)動下開啟了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未完成時(shí)，當(dāng)?shù)匾?guī)劃發(fā)生改變或者項(xiàng)目突然中止，從而致使這些村莊陷于進(jìn)退兩難的境地。這時(shí)候就會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)逐步萎縮衰退，社會治理隨著機(jī)構(gòu)改變而渙散乏力，公共服務(wù)配置升級進(jìn)程中止，居民生活質(zhì)量每況愈下。這種城鎮(zhèn)化進(jìn)程停滯最終還會導(dǎo)致特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會長期處于失序狀態(tài)。完全城鎮(zhèn)化將農(nóng)村社區(qū)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，村民變成了居民，并且搬進(jìn)樓房或者示范鎮(zhèn)的居住區(qū)，但是，新的社區(qū)公共服務(wù)資源的配置沒有達(dá)到規(guī)定的城鎮(zhèn)水準(zhǔn)。居民要求享有城市標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，這種期待與實(shí)際之間的差距較大，引起居民對公共服務(wù)的強(qiáng)烈不滿。部分城鎮(zhèn)化的農(nóng)村，由于建設(shè)尚未完成，公共服務(wù)的供給沒有明顯的增加，無論是公共服務(wù)設(shè)置還是公共服務(wù)隊(duì)伍都離公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的要求較遠(yuǎn)。在依然保留的農(nóng)村地區(qū)，公共服務(wù)水平提升緩慢，教育、醫(yī)療資源嚴(yán)重不足，養(yǎng)老資源十分匱乏。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)與城區(qū)相差懸殊，不僅硬件設(shè)施差距大，而且各種服務(wù)職能不健全，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)水平低下，村民生活面臨諸多困難。外來人口正在快速增長，已經(jīng)達(dá)到一定的規(guī)模，滿足他們的公共服務(wù)需求必須提上日程。因此，必須按照流動人口增長速度和總量供給相應(yīng)數(shù)量的醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社區(qū)治安、社會救助、社會福利、勞動保障、法律服務(wù)等公共服務(wù)，才能保證他們享有跟本地人一樣的待遇。

分散進(jìn)行城鎮(zhèn)化。在原本緊密相聯(lián)的區(qū)域內(nèi)，項(xiàng)目直接涉及的區(qū)域先行通過征地拆遷實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在這種情況下，其余區(qū)域事實(shí)上已經(jīng)無法繼續(xù)保留農(nóng)村，被迫進(jìn)行城鎮(zhèn)化，但卻因?yàn)闆]有項(xiàng)目支撐，其城鎮(zhèn)化進(jìn)程遲遲不能啟動，處于等待和觀望狀態(tài)。這種分散乃至分割化的城鎮(zhèn)化進(jìn)程導(dǎo)致原有農(nóng)村的農(nóng)田及其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施被大型公共設(shè)施所分割，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展條件受到嚴(yán)重破壞，原有的農(nóng)村發(fā)展模式已經(jīng)無法維持，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程卻遙遙無期。相關(guān)地方處于對城鎮(zhèn)化的預(yù)期，各種必要的生產(chǎn)設(shè)施不再恢復(fù)和重建，更不可能增加和提升，因而導(dǎo)致局部發(fā)展陷入停滯狀態(tài)。長期處于這種狀態(tài)下的區(qū)域，難免出現(xiàn)社會失序和不和諧現(xiàn)象。完全城鎮(zhèn)化社區(qū)是在農(nóng)村基礎(chǔ)上建設(shè)的，一些落后的基礎(chǔ)設(shè)施仍然保留，破舊的沒有及時(shí)更新?lián)Q代，基礎(chǔ)設(shè)施總體水平不高，沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。部分城鎮(zhèn)化地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)置正在建設(shè)中，保留行政村的基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)落后。農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，配備不完全，公路、路燈、公共廁所、體育設(shè)施配置水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，大部分設(shè)施年久失修，不能正常發(fā)揮功能。從調(diào)查來看，反映突出的問題包括：公路硬化程度低，人均面積不足，路面損壞較多，交通能力低下;路燈供電線路老化，存在安全隱患，壞掉的路燈未及時(shí)修理，嚴(yán)重影響照明;公共廁所數(shù)量不足，基本上是旱廁，不僅使用不方便而且難以清理，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染;雨水和排污設(shè)施年久失修，排泄能力差，安全風(fēng)險(xiǎn)極大;樓頂和墻面脫落和破裂情況普遍存在。這些基礎(chǔ)設(shè)施急需系統(tǒng)全面的改造升級，這筆巨大的費(fèi)用村鎮(zhèn)難以承擔(dān)，因而一再拖延。社區(qū)服務(wù)中心的開展社區(qū)服務(wù)活動的重要場所，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小王莊等社區(qū)服務(wù)中心建筑面積狹小，由于社區(qū)事務(wù)功能不斷增多，只能“一室多用”，不能滿足當(dāng)前社區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要。

農(nóng)村遺留問題無法處理。在許多正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的區(qū)域，原有農(nóng)村集體資產(chǎn)能否妥善處理成為完成城鎮(zhèn)化的巨大挑戰(zhàn)。由于利益分化，農(nóng)村集體資產(chǎn)的分配、重組或改組都面臨嚴(yán)重分歧。村民在分配規(guī)則乃至協(xié)商規(guī)則上都各持己見，互不相讓，長期無法達(dá)成共識。集體資產(chǎn)的處理問題是目前新區(qū)農(nóng)村部分城鎮(zhèn)化社區(qū)所面臨的最大問題。它不僅關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改制轉(zhuǎn)型，而且關(guān)系到農(nóng)村社會治理模式的變革?！按甯木印焙?，原村委會的建制撤銷，農(nóng)村管理體制廢除，應(yīng)該依照《居委會組織法》建構(gòu)居委會管理體制實(shí)行社區(qū)治理。在此過程中，農(nóng)村原有的集體資產(chǎn)如何處置成為橫亙于“村改居”面前的社區(qū)治理的難題。如果集體資產(chǎn)不能妥善處理，村“兩委”就不能撤銷，城鎮(zhèn)化過程也就無法完結(jié)，從而使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程長期停留在“最后一公里”處，進(jìn)而導(dǎo)致大量經(jīng)濟(jì)社會問題。另外，部分城鎮(zhèn)化的農(nóng)村社區(qū)并沒有完成或?qū)嵭谐擎?zhèn)化建設(shè)的“三改一化”。農(nóng)民尚未完全變?yōu)槭忻瘢皇蔷幼》绞胶蜕罘绞桨l(fā)生了改變。小城鎮(zhèn)建設(shè)未完成的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)沒有轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)，仍然處于分散經(jīng)營狀態(tài)，原有的集體經(jīng)濟(jì)管理職能也沒能剝離，繼續(xù)由村委會負(fù)責(zé)管理，村委會與新建的社區(qū)服務(wù)站共同行使公共管理職能，在工作中因職能和權(quán)利交叉而容易發(fā)生沖突，雙方扯皮推諉造成管理缺位。

上述現(xiàn)實(shí)問題表明，城鎮(zhèn)化過程既不是一蹴而就的，也不是順其自然就能順利地完成的。所有的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中都會出現(xiàn)或多或少超出預(yù)期的變量或變數(shù)。從理論上說，原有的農(nóng)村體制被打破，而城鎮(zhèn)體制尚未確立，社會治理就難免處于低效率的過渡狀態(tài)。長此以往，必然會產(chǎn)生大量的經(jīng)濟(jì)社會問題。因而這種非城非鄉(xiāng)的過渡期狀態(tài)應(yīng)該越短越好。如果城鎮(zhèn)化過程因受阻而中斷或延長，就會引起該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會秩序混亂、生活質(zhì)量下降、資源浪費(fèi)等多種后果。歸根結(jié)底，對城鎮(zhèn)化過程實(shí)行科學(xué)管理，是優(yōu)化城鎮(zhèn)化過程的必由之路，也是保障民生的重要抓手。

二、城鎮(zhèn)化過程管理促進(jìn)城鎮(zhèn)化過程優(yōu)化

所謂城鎮(zhèn)化過程管理就是指運(yùn)用科學(xué)方法預(yù)估和排除城鎮(zhèn)化過程中的各種干擾因素，從而保證城鎮(zhèn)化順利完成的機(jī)制和方法。因此，對城鎮(zhèn)化過程進(jìn)行全程科學(xué)管理，是穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域城鎮(zhèn)化的最核心環(huán)節(jié)。為此，有必要在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中中重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個環(huán)節(jié)的科學(xué)規(guī)劃和管理。

第一，制定城鎮(zhèn)化過程規(guī)劃。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。城鎮(zhèn)化不可逆，開弓沒有回頭箭，啟動之前，必須制定完整詳實(shí)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。在規(guī)劃中不僅要明確城鎮(zhèn)化的動力、方式、步驟、路線圖、時(shí)間表，而且要對城鎮(zhèn)化過程的要素安排、資源配置、社會治理、風(fēng)險(xiǎn)防范等做出科學(xué)評估和前瞻性安排。如果不能清晰刻畫城鎮(zhèn)化過程，就意味著條件不成熟，也就不應(yīng)急于啟動城鎮(zhèn)化，直到各種條件具備，過程清晰明確，方可啟動。

第二，構(gòu)建完善城鎮(zhèn)化過程控制機(jī)制。城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜多變的動態(tài)過程，即使在嚴(yán)密論證和充分準(zhǔn)備的前提下，仍有可能出現(xiàn)不可預(yù)知的因素和變量。因此，必須要構(gòu)建城鎮(zhèn)化進(jìn)程的控制機(jī)制。確定城鎮(zhèn)化過程管理主體，明確管理的內(nèi)容和要求，充分準(zhǔn)備特殊情況應(yīng)對預(yù)案，定期研判分析城鎮(zhèn)化進(jìn)展，及時(shí)化解遇到的矛盾與問題，快速排除各種干擾，使城鎮(zhèn)化過程處在掌控之中，保證城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，防止意外因素造成城鎮(zhèn)化延長或停滯。

第三，前移復(fù)雜問題處理程序。農(nóng)村集體資產(chǎn)處理等是常見的復(fù)雜問題，在城鎮(zhèn)化后期處理往往陷于被動，無限期拖延，致使城鎮(zhèn)化過程拉長?？梢钥紤]將這些復(fù)雜問題的處理從城鎮(zhèn)化后期前移到啟動城鎮(zhèn)化之前，作為前置程序，通過民主方式形成可行方案后，再正式啟動城鎮(zhèn)化。雖然城鎮(zhèn)化的啟動有所推遲，但是城鎮(zhèn)化過程沒有加長，避免了過程延長帶來的損失，從而有利于城鎮(zhèn)化順利開展和如期完成。

第四，遺留部分快速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。對于已經(jīng)納入小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，但并未開始建設(shè)的農(nóng)村遺留部分需要新區(qū)政府盡快出臺具體方案，啟動并快速進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)?？梢杂眯聟^(qū)國企投資建設(shè)的方式，集中實(shí)施宅基地?fù)Q房。與此同時(shí)，加快清理這部分農(nóng)村的集體資產(chǎn)，全部實(shí)行“集轉(zhuǎn)股”，徹底解決村委會的經(jīng)濟(jì)職能問題，充實(shí)社區(qū)工作站的隊(duì)伍和實(shí)力，提升工作能力，并籌備成立居委會，盡可能快地縮短過渡期。對于已經(jīng)樓房化的村，特別是幾個村在同一個居住小區(qū)，可以采取村委會職能聯(lián)合的辦法，將幾個村的村委會中社會管理的職能與機(jī)構(gòu)集中整合，成立社區(qū)服務(wù)中心，專門負(fù)責(zé)社區(qū)管理。將幾個村的經(jīng)濟(jì)管理職能與機(jī)構(gòu)統(tǒng)合起來，成立新的管理組織，專門負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)管理并由上級政府機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)。

第五，立足區(qū)域整體推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。農(nóng)民、農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)在特定區(qū)域內(nèi)都是相互聯(lián)系的整體，對其中一部分進(jìn)行城鎮(zhèn)化或者分散推進(jìn)城鎮(zhèn)化，先行城鎮(zhèn)化部分對后續(xù)城鎮(zhèn)化部分會產(chǎn)生較大的影響。加之城鎮(zhèn)化區(qū)域的等待心態(tài)，造成后續(xù)城鎮(zhèn)化區(qū)域出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理等方面的問題。因此，科學(xué)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程應(yīng)該將確定要城鎮(zhèn)化的區(qū)域作為整體，協(xié)同推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這樣不僅可以優(yōu)化城鎮(zhèn)化過程，還能有效防止資源浪費(fèi)，避免經(jīng)濟(jì)停滯和社會失序狀況的出現(xiàn)。