關于國土空間規(guī)劃建設與發(fā)展的思考

摘要：思考目前國土空間規(guī)劃在建設與發(fā)展過程中所面臨的主要問題，并針對其存在部門間的不協(xié)調問題提出相關建議。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃;部門間不協(xié)調

一、背景

國土空間規(guī)劃主要是通過對現(xiàn)有的空間保護和合理利用，從資源、要素、結構、權利等方面全面統(tǒng)籌規(guī)劃空間布局，將多種規(guī)劃結合在一起，實現(xiàn)對空間全面整體的實施、管理與監(jiān)督機制。我國經(jīng)過長期的探索，形成了一套較完善的規(guī)劃體系，但現(xiàn)階段規(guī)劃的數(shù)量與種類眾多，關系復雜，各規(guī)劃部門自成體系?，F(xiàn)有的規(guī)劃行政部門體系已無法適應新時期國土空間規(guī)劃改革的需要。中央政府為了深化改革，推進國土空間規(guī)劃的發(fā)展，對政府部門進行了改革，設立自然資源部，將各項規(guī)劃職責統(tǒng)一管理，為構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系創(chuàng)造了條件。然而在省級層面，省級政府依然需要在國家層面改革的框架內，根據(jù)本省的特點繼續(xù)深入探索改革的具體方案。自“建立國土空間規(guī)劃體系”概念提出之后，各級地方和部門都開始對整體的規(guī)劃體系進行嘗試和協(xié)調，特別在2017年省級試點方案開始具體試行，為將來推行到各個省份和整個國家奠定了基礎、提供了寶貴經(jīng)驗。

二、湖南省國土空間規(guī)劃建設所面臨的問題

（一）改革過程中的部門銜接問題。

中央政府根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展以及時代特點制定發(fā)展戰(zhàn)略，通過不斷地探索，在不同的時期提出不同的策略方針，并且不同時期的策略也存在差異。 “多規(guī)合一”涉及的規(guī)劃部門眾多，其主要目的是利用國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用，來解決各類規(guī)劃的銜接問題?，F(xiàn)在處于在“多規(guī)合一”基礎上探索“國土空間規(guī)劃建設”的改革當中，強調規(guī)劃要從平面走向立體，注重資源和環(huán)境的保護。然而由于不同時期規(guī)劃的側重點不同，規(guī)劃數(shù)據(jù)的質量并不滿足當今規(guī)劃的要求。并且不同規(guī)劃的數(shù)據(jù)來自不同的部門，由于早期規(guī)劃標準的不統(tǒng)一，規(guī)劃部門的不協(xié)調，使得當今各規(guī)劃的有效銜接面臨巨大的問題。

（二）部門職責約束問題

湖南省“十三五”規(guī)劃制定主體是湖南發(fā)改委;《湖南省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》是由國土、建設、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等部門共同編制;湖南省城鄉(xiāng)規(guī)劃主要由住建廳牽頭編制;《湖南省“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃》由湖南省環(huán)境保護廳牽頭編制，由于各部門在規(guī)劃編制過程中更加傾向于自身部門的職責。例如，湖南省發(fā)展和改革委員會在編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃過程中會更加傾向于國民經(jīng)濟發(fā)展目標;住建廳則更重視城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，而環(huán)保廳就會更重視規(guī)劃當中的環(huán)境保護、生態(tài)平衡等問題。其中不免會出現(xiàn)沖突，從而導致各部門所編制的規(guī)劃都可能無法達到其預期目標，浪費資源。

（三）部門利益約束問題

國土空間規(guī)劃強調不同規(guī)劃之間的協(xié)調與銜接，不同的部門在制定規(guī)劃的過程中出發(fā)點不同，如果其中存在潛在利益，那么該部門會使出渾身解數(shù)來追逐潛在利益，以謀求自身利益的最大化。由于過去國家標準和對土地類型的解釋不明確，為了自身利益最大化，爭奪空間開發(fā)權，混淆耕地、林地等土地類型，存在規(guī)劃范圍以外的土地私分問題，這就導致了不同部門的計劃的存在沖突。

（四）國土空間規(guī)劃責任追究問題

在追求部門利益最大化的過程中，存在著規(guī)劃沖突、交叉管理等難以協(xié)調的必然矛盾。如果出現(xiàn)同一規(guī)劃由不同部門共同制定的情況，例如土地利用總體規(guī)劃，必然會出現(xiàn)各部門你推我擋，不愿意承擔起責任的問題。這種推諉使規(guī)劃的制定出現(xiàn)僵局，從而影響國家的整體布局，讓規(guī)劃無法順利實施，影響國家和社會的進步。

（五）總結

由此可知，阻礙國土空間規(guī)劃的建設與發(fā)展的一個重大問題便是部門間的沖突，之所以會產(chǎn)生這種問題主要是因為不同部門信息不對稱，各自為戰(zhàn)，各部門有著自身的職能、原則，缺乏信息溝通。此外，每個部門都有自己的利益訴求，在追求利益的過程中發(fā)生沖突。因此國土空間規(guī)劃的建設與發(fā)展方向是在建立一套能夠滿足各部門利益訴求的基礎上，長遠而有效的規(guī)劃合作機制，實現(xiàn)利益均衡。

三、湖南省國土空間規(guī)劃的建設與發(fā)展的建議

（一）在國土空間規(guī)劃全過程中增加博弈次數(shù)

國土空間規(guī)劃的建設現(xiàn)在正處于初始建設階段，相關規(guī)劃的實施方案也正處于討論當中。從規(guī)劃的編制階段、實施階段到評估階段等各項階段增加部門間的博弈次數(shù)，形成一個長期博弈的過程，從何促使各部門之間逐步形成合作機制。如果國土空間規(guī)劃是一個短期的過程，那么部門可能會為了追求自身利益的最大化而選擇不合作，不利于規(guī)劃的協(xié)調。

（二）國土空間規(guī)劃終身負責制

國土空間規(guī)劃的建設是一個長期的過程，不可避免會產(chǎn)生許多不確定性因素。例如，規(guī)劃部門人員的變動，部分政府官員考慮政績而產(chǎn)生“短視行為”等情況，這些都不利于在國土空間規(guī)劃這個長期的過程中增加博弈的次數(shù)。通過實行政府部門國土空間規(guī)劃終身負責制，可以促使部門間合作。

（三）加強規(guī)劃信息共享系統(tǒng)建設

我國在規(guī)劃機制探索過程中，不斷要求規(guī)劃的統(tǒng)一協(xié)調，從“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”到“多規(guī)合一”，以及政府提出了“一張藍圖干到底”等戰(zhàn)略。但是現(xiàn)在依舊無法達到這些目標，其中很重要的問題之一就是如何促進信息共享。信息很多時候就是資源，搶占信息就是無形之中的資產(chǎn)，所以在利益的驅動下，部門之間并不希望共享信息，對上級政府倡導的部門合作缺乏積極性。雖然我國已經(jīng)進行機構改革，在一定程度上改善了這種情況，但畢竟目前還處于初級探索階段。

（四）建立統(tǒng)一的規(guī)劃標準

由于沒有詳細的、統(tǒng)一的規(guī)程，各部門在制定規(guī)劃的過程中為了追求自身利益最大化，可能會存在將不屬于本部門規(guī)劃范圍強加至本部門規(guī)劃當中，從而造成了不同部門規(guī)劃內容的不協(xié)調、沖突甚至矛盾。因此在國土空間規(guī)劃全面開始前，必須探索出一套統(tǒng)一的標準，例如統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃用地分類，統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃編制時間等，與第三次全國國土三調充分對接，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫內進行規(guī)劃。

（五）上級政府加強監(jiān)督

解決部門間權益上的博弈的最直接的方法就是在一定程度上形成“共謀”。上級政府通過強制性的行政或者法律手段整合各部門之間的合作。法律方法和行政命令具有嚴肅性、權威性，因此可以直接有效地促進部門間合作機制的建設。

（六）建立完善的激勵機制

部門間形成“共謀”除了通過強制的法律或行政命令等方法外，也可以通過建立完善的激勵機制，使得各部門為了共同的利益而不斷深化合作，也有利于激發(fā)各部門的積極性。

（七）成立國土空間規(guī)劃委員會

為了避免部門間權益斗爭，以及縮減上級政府在協(xié)調各部門過程中所花費的成本，湖南省政府可成立專門的國土空間規(guī)劃委員會，對原各規(guī)劃部門進行人事變動，抽調原各規(guī)劃部門規(guī)劃建設骨干組成專家小組，從而直接形成“共謀”。

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作者簡介：李燕（1986年），女，土家族，本科，中級工程師，土地工程。