土地財政規(guī)模與土地財政依賴對城市擴(kuò)張的影響

屈沛翰

摘要：研究目的與方法：基于2004-2016年30個?。ㄊ小^(qū)）的面板數(shù)據(jù)，從全國層面和區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)一步辨析土地財政規(guī)模和依賴對城市擴(kuò)張的影響。研究結(jié)果：在全國層面和土地財政高依賴地區(qū)，土地財政規(guī)模正向影響城市擴(kuò)張;而在低依賴區(qū)域，二者均不對城市擴(kuò)張造成顯著影響。研究結(jié)論：攤大餅式發(fā)展更可能是基于地方政府在中國社會治理體制中扮演的“經(jīng)濟(jì)人”角色。無論土地財政在地方財政收入中的重要程度如何，如果增量土地收入能帶來巨大利益，地方政府都會最大限度地追求，從而不斷擴(kuò)張城市土地，忽視可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地財政規(guī)模;土地財政依賴度;城市擴(kuò)張

地方政府在分稅制改革后面臨巨大的財政負(fù)擔(dān)[1]，官員考核體制又造成其對GDP的追求，而隨著1998年土地有償使用制度的實行[2]、住房制度改革和2003年的土地招拍掛制度的出臺，地方政府圍繞土地開始進(jìn)行一系列基礎(chǔ)設(shè)施融資方式轉(zhuǎn)變，土地財政成為其填補(bǔ)財政缺口的一種方案和官員考核體制下重要的競爭策略[3]，成為中國近二十年的一個特殊現(xiàn)象。然而土地財政的不斷獲取終究要依靠土地要素供給，特別是在存量土地交易費用較高[4]的情況下，增量土地成為地方政府關(guān)注的重點，其憑借城市用地的壟斷供給者身份，形成以低價地支撐高速工業(yè)化、土地資本化支撐快速城市化的模式[5]進(jìn)一步促使了城市擴(kuò)張。

但不可忽視的是，近年來土地財政規(guī)模不斷增加，地方政府對土地財政的依賴也越發(fā)嚴(yán)重。全國層面上，土地財政占預(yù)算內(nèi)財政總收入的比重從2000年的22.35%增長到2009年的75.59%，9年時間增長近4倍;與此同時，城市擴(kuò)張造成的土地規(guī)模擴(kuò)張速度過快[6]、耕地流失嚴(yán)重[7]等諸多問題也愈演愈烈。顯然，忽略城市化可持續(xù)發(fā)展的“冒進(jìn)式”策略[8]無法實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的“精明增長”，保持城市有序和可持續(xù)擴(kuò)張才是必然道路[9]，將城市土地規(guī)模擴(kuò)張控制在合理范圍內(nèi)，有必要從土地財政方面制定相關(guān)政策。

需要強(qiáng)調(diào)的是，土地財政包含土地財政規(guī)模和土地財政依賴兩種角度，二者本質(zhì)上有所差別?，F(xiàn)有不少研究從兩個角度分別驗證各自對城市擴(kuò)張的影響，卻極少將二者放在同一框架下進(jìn)行對比分析，提出更有針對性的解決方案。本文將運用全國30個?。ㄊ小^(qū)）的2004-2016年面板數(shù)據(jù)對此進(jìn)行分析和討論。

一、文獻(xiàn)回顧

土地財政規(guī)模是土地財政的絕對收入，土地財政依賴度反映了土地財政收入對地方政府財政總收入的重要性，即相對收入?，F(xiàn)有研究表明，二者對城市擴(kuò)張均產(chǎn)生一定正向影響。

土地財政規(guī)模方面，章新峰[10]研究發(fā)現(xiàn)土地財政規(guī)模是驅(qū)動城市無序擴(kuò)張的重要原因之一，且土地財政規(guī)模在東部、中部和西部存在不均衡性，主要來源于東部地區(qū);杜坤和田莉[11]以長江三角區(qū)為研究對象，發(fā)現(xiàn)長三角推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)是發(fā)展的重要載體，地方政府通過低價供應(yīng)土地推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，導(dǎo)致建設(shè)用地快速擴(kuò)張;劉瓊和歐名豪等人[12]分析得出土地出讓金收入顯著推動城市空間擴(kuò)張，但現(xiàn)有征稅體制不完善使得土地稅收沒有發(fā)揮遏制城市土地擴(kuò)張的作用。

土地財政依賴度方面，Ye和Wu[13]研究發(fā)現(xiàn)對地方政府對土地財政的依賴度越高，建成區(qū)的擴(kuò)張速度越快;杜金華和陳治國[14]研究認(rèn)為土地財政依賴在全國層面促進(jìn)了城市擴(kuò)張，而且率先發(fā)展的東部隨著自身市場經(jīng)濟(jì)的完善降低了土地財政依賴度，但較為落后的中西部開始模仿相同模式，于是呈現(xiàn)出“東低西高”現(xiàn)象。

但現(xiàn)有研究多只將土地出讓金納入土地財政的研究范圍，忽略了房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等其他部分對土地財政發(fā)揮的作用，同時研究區(qū)域差異也一般以東部、中部和西部這一經(jīng)濟(jì)地理區(qū)劃來劃分，雖然區(qū)劃間的發(fā)展水平有明顯差別，但劃區(qū)內(nèi)部可能也并非總是一致的。更重要的是，土地財政規(guī)模與土地財政依賴度是兩種角度，前者是土地收益的大小，反映土地使用權(quán)價格高低的問題，后者是土地收益對地方財政的重要程度，反映了地方政府在財政運轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)分配問題，學(xué)界極少將二者放在同一框架下進(jìn)行對比分析，提出減緩城市擴(kuò)張的更有針對性的解決方案。

本文基于此，通過全國30個?。ㄊ小^(qū)）的2004-2016年面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗，同時考慮到本研究的目的和土地財政依賴度在各省份間有較好的可比性，依據(jù)土地財政依賴度的在全國范圍的水平劃分為高依賴度區(qū)域和低依賴度區(qū)域，探究土地財政規(guī)模和依賴對城市擴(kuò)張產(chǎn)生怎樣的影響，以期剖析現(xiàn)階段城市用地規(guī)模擴(kuò)張的驅(qū)動機(jī)制，為抑制無序擴(kuò)張?zhí)岢鲠槍π越ㄗh。

二、數(shù)據(jù)與方法

（一）變量設(shè)定

城市擴(kuò)張指城市地域向外擴(kuò)張，城市用地規(guī)模擴(kuò)大的過程[15]，主要表現(xiàn)為城市建成區(qū)面積增多[9]，因此，用城市建成區(qū)面積在城區(qū)面積中的占比情況來作為本研究的被解釋變量。土地財政規(guī)模和土地財政依賴度為解釋變量，分別用土地財政收入和土地財政收入占地方財政預(yù)算收入的比重來衡量。綜合考慮數(shù)據(jù)的可搜集以及結(jié)果的準(zhǔn)確性，本研究選取土地出讓收入和五項稅收之和（房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅）作為土地財政收入。在市場機(jī)制和競爭機(jī)制作用下，GDP增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化[16]、人口增長[17-19]等對城市擴(kuò)張有明顯的促進(jìn)作用，因此控制變量為經(jīng)濟(jì)因素和社會因素，將人均GDP作為經(jīng)濟(jì)水平的衡量指標(biāo)，城市人口密度作為社會因素的衡量指標(biāo)。

（二）樣本與數(shù)據(jù)來源

本研究采用全國30個省、直轄市和自治區(qū)（除港澳臺和西藏自治區(qū)）2004-2016年的面板數(shù)據(jù)，除了從全國層面進(jìn)行考量，還根據(jù)各省在13年內(nèi)土地財政依賴度的均值水平，劃分為高于總體均值和低于總體均值兩部分，考察土地財政規(guī)模和依賴對城市土地擴(kuò)張影響的區(qū)域差異。土地出讓收入數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》;城區(qū)面積數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》;城市建設(shè)用地面積、地方政府本級收入決算數(shù)、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、人均GDP、城市人口密度數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》。

（三）模型與方法

1、模型設(shè)定

為進(jìn)一步探究土地財政規(guī)模和土地財政依賴度與城市擴(kuò)張的關(guān)系，本研究建立以下模型：

2、統(tǒng)計檢驗方法

由于本文數(shù)據(jù)為短面板，無法準(zhǔn)確檢驗是否存在異方差和序列相關(guān)，為控制潛在異方差和序列相關(guān)，對所有回歸系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)誤都在省份層面上進(jìn)行cluster處理。同時本文根據(jù)全國、高依賴度區(qū)域和低依賴度區(qū)域三個層面建立三個模型，通過F檢驗和豪斯曼檢驗進(jìn)一步確定采用隨機(jī)效應(yīng)。

三、實證檢驗

（一）描述統(tǒng)計

表1為390個樣本變量的描述性統(tǒng)計分析結(jié)果。土地財政依賴度和城市擴(kuò)張水平總體偏低，三個主要變量的較大極差表明我國土地財政規(guī)模、依賴度和城市土地規(guī)模擴(kuò)張水平在省份層面上存在較大的區(qū)域差異。

圖1為土地財政依賴度分布情況，中部和東部地區(qū)主要為高依賴區(qū)域;西部地區(qū)主要為低依賴區(qū)域。這可能是因為遼寧、吉林、黑龍江省的第一、第三產(chǎn)業(yè)在地區(qū)總產(chǎn)值的占比較低使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，急需轉(zhuǎn)型，但遼寧省和吉林省可依托地理優(yōu)勢，承接經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和開發(fā)密度高地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、資本和技術(shù)，在土地財政作為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的原始資本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程中，成為土地財依高賴度地區(qū)。東部和中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速，大批人口向城市轉(zhuǎn)移，能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價值與公共服務(wù)價值的土地財政成為城市發(fā)展的重要支撐，因而部分地區(qū)成為土地財政高依賴地區(qū);但北京、上海、廣東的經(jīng)濟(jì)相對更發(fā)達(dá)，市場經(jīng)濟(jì)相對更完善，有足夠的能力升級并擺脫以土地出讓收入和稅收為主的財政運轉(zhuǎn)模式，因而土地財政依賴度低于均值;西部地區(qū)人口密度小，經(jīng)濟(jì)相對落后，第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，因而土地財政依賴度相對較低，但四川省和重慶市既屬于西南、華南部分省區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)，又是長江三角洲及沿江經(jīng)濟(jì)帶的一部分，其獨特的區(qū)位優(yōu)勢和雄厚的經(jīng)濟(jì)實力使得城鎮(zhèn)土地產(chǎn)出彈性相比西部其他省份更大，土地財政能夠為其創(chuàng)造競爭力，進(jìn)而提升了土地財政依賴度。

（二）回歸分析

本文對模型可能存在的多重共線性問題進(jìn)行檢驗，各變量的方差膨脹因子均小于10，表明變量之間不存在嚴(yán)重的多重共線性。

首先對30個省進(jìn)行總體分析（模型1），控制城市人口密度和人均GDP的社會經(jīng)濟(jì)因素后，城市土地財政規(guī)模與城市擴(kuò)張在0.001水平下顯著正相關(guān)，土地財政依賴度與城市擴(kuò)張無顯著關(guān)系。模型2為高于全國土地財政依賴度均值的省份，數(shù)據(jù)顯示城市土地財政規(guī)模依然與城市擴(kuò)張在0.001水平下顯著正相關(guān)，而土地財政依賴度與城市擴(kuò)張無顯著關(guān)系。模型3為低于全國土地財政依賴度均值的省份，數(shù)據(jù)顯示城市土地財政規(guī)模和土地財政依賴度均不對城市擴(kuò)張產(chǎn)生顯著影響。

在三個模型中，城市人口密度始終與城市擴(kuò)張在0.001水平下顯著正相關(guān)，而人均GDP則不與之顯著，這說明相對于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，人口的增加才是城市擴(kuò)張的決定性因素。并且全國總體層面和高依賴區(qū)域中，地方政府是否擴(kuò)張城市土地規(guī)?？紤]的是土地使用權(quán)價格的高低，而非土地收益對地方財政的重要程度，但在低依賴區(qū)域中，城市是否擴(kuò)張不由土地財政的規(guī)模和依賴度所決定，而是看重社會發(fā)展的需求。

四、結(jié)語：

本文采用中國30個省份2004-2016年的面板數(shù)據(jù)，實證分析了土地財政規(guī)模和依賴度二者對城市擴(kuò)張水平的影響。研究顯示，在全國范圍和高依賴區(qū)域中，土地財政規(guī)模影響了城市擴(kuò)張水平，而在低依賴區(qū)域中，二者均不對城市擴(kuò)張造成顯著影響。這可能表明，地方政府在中國社會治理體制中扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色，無論土地財政在地方財政收入中的重要程度如何，如果土地收入能帶來巨大利益，地方政府都會最大限度地追求。對于高度依賴土地財政的城市來說，土地財政規(guī)模的作用更加凸顯，那么便會為了最大限度地追求土地收益，不斷獲取可交易的土地，而因為增量土地獲取難度不大，且較于存量土地具有更高利潤，所以便通過不斷增加新的建設(shè)用地來獲得土地財政的源頭，進(jìn)而造成城市擴(kuò)張。對于土地財政低依賴地區(qū)來說，地方財政的運轉(zhuǎn)更依靠其他產(chǎn)業(yè)，土地財政規(guī)模沒有明顯優(yōu)勢，因而地方政府不會過度追求土地財政而對城市無序擴(kuò)張。

因此，若要從土地財政角度合理控制城市擴(kuò)張，需要減少土地增量的高收益，降低地方政府對增量土地的追求，同時增加存量土地的利潤并減少成本，從而控制城市土地規(guī)模擴(kuò)張，加強(qiáng)存量土地的節(jié)約集約利用：一是完善土地征收制度和產(chǎn)權(quán)體系，弱化城市政府的壟斷地位和改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)弱勢地位，增加增量土地收益的獲取難度;二是完善土地財政的監(jiān)管機(jī)制，增加土地擴(kuò)張的違法成本;三是建立土地財政基金，分期支取，減小增量收益的可使用部分;四是建立存量土地開發(fā)利用的配套措施，在稅費等相關(guān)方面制訂優(yōu)惠政策，減少盤活存量的成本。

本文在以下方面需要加以改進(jìn)：一是雖然發(fā)現(xiàn)全國范圍內(nèi)各區(qū)域有差異性，但還需要在此基礎(chǔ)上深入研究同一省份內(nèi)各城市間的差異性，探索土地財政規(guī)模和依賴對不同的城市擴(kuò)張模式的影響;二是隨著“一帶一路”、“新型城鎮(zhèn)化”等發(fā)展戰(zhàn)略的實行，如今土地財政規(guī)模和依賴與城市擴(kuò)張的關(guān)系必然會有新的走向，但受搜集渠道所限，數(shù)據(jù)無法反映近幾年的情況;三是城市擴(kuò)張受多種因素影響，因此還需要綜合考慮，細(xì)化相應(yīng)的測量指標(biāo)，探討各變量間的相互關(guān)系。在今后的研究中，將繼續(xù)完善以上不足，結(jié)合新形勢新政策深入挖掘土地財政規(guī)模和依賴對城市擴(kuò)張的作用機(jī)制。

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