探索公眾參與機(jī)制的合理構(gòu)建

路璐

摘 要 本文從《貴州雙龍航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃實(shí)施評估》中的“公眾參與滿意度”調(diào)查成果出發(fā)，在回顧現(xiàn)有公眾參與制度的基礎(chǔ)上，究其原因、取其經(jīng)驗(yàn)，探索構(gòu)建更為合理的公眾參與機(jī)制。

關(guān)鍵詞 公眾參與;組織機(jī)構(gòu);性質(zhì)職能

1開展工作之動因

2019年初，為了摸清《貴州雙龍航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃（2015-2030）》實(shí)施近5年來的實(shí)施成效，以及為編制國土空間規(guī)劃、優(yōu)化國土空間格局提供基本依據(jù)和前提條件，雙龍航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會組織編制了《貴州雙龍航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃實(shí)施評估》。其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容，就是開展公眾參與滿意度的調(diào)查與評估。

公眾滿意度調(diào)查工作以問卷的方式來進(jìn)行開展，問卷內(nèi)容涵蓋城市生態(tài)環(huán)境滿意度、城市公服設(shè)施滿意度、城市基礎(chǔ)設(shè)施滿意度、社會保障滿意度、公眾參與滿意度調(diào)查五個方面，調(diào)查對象涵蓋政府部門、學(xué)生家長、街頭群眾等群體。在回收的近200份有效問卷中，針對“公眾參與滿意度”調(diào)查方面，問卷分析呈現(xiàn)出如下結(jié)果：87.5%的樣本顯示“對雙龍總體規(guī)劃的了解程度”為“不了解”，75.4%的樣本顯示“對雙龍總體規(guī)劃的宣傳方式的滿意度”為“很不滿意/不滿意”，79.6%的樣本顯示“對雙龍的反饋渠道和反饋效率的滿意度” 為“很不滿意/不滿意”。此外，不少接受調(diào)查的群眾在回答“您認(rèn)為當(dāng)前雙龍建設(shè)存在的主要問題”、“對優(yōu)化雙龍城市總體規(guī)劃有何建議或意見”時表示，對自己的意見能獲得回復(fù)與采納的信心不足。

筆者曾親自在街頭對群眾進(jìn)行問卷發(fā)放，切身感受到普通群眾對城市規(guī)劃、相關(guān)政策等有諸多意見與建議，但幾乎無一不對自己的建議是否能被采納或者聽取表示懷疑，普通群眾的這種無奈與不公的情感，透過問卷本身，直射作為規(guī)劃工作者的我們，因而也激發(fā)了筆者對于構(gòu)建合理的公眾參與機(jī)制的一輪粗淺思考[1]。

2現(xiàn)狀研究綜述

“公平”與“公正”一直被公認(rèn)為最重要的社會倫理，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的基本原則，“公眾參與”是確保城鄉(xiāng)規(guī)劃公平正義的重要手段。

20世紀(jì)60年代以來，西方國家紛紛開始建立城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與制度，并且將此制度作為一項(xiàng)基本原則在相關(guān)法規(guī)中被確定下來，收到法律的保護(hù)。20世紀(jì)90年代初，我國也逐漸開始關(guān)注城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與問題。迄今為止，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與方式主要分為兩類，一類是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以法律條文形式被明確下來的參與形式，包含規(guī)劃編制、審批、修改、實(shí)施全過程中的公開公布、征求意見、接受監(jiān)督等具體方式，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條的“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。”、第五十二條“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會報(bào)告城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施情況，并接受監(jiān)督”等條文。另一類參與形式是政府舉辦的巡回展、宣傳展示等活動，向群眾普及規(guī)劃基本知識與主要成果。

就成效來看，目前公眾參與發(fā)揮的作用比較局限，其原因在于現(xiàn)狀公眾參與仍然停留在形式化運(yùn)作的階段，極少數(shù)規(guī)劃能夠在全過程中真正發(fā)揮公眾參與的積極作用。同時，在公眾方面，許多學(xué)者認(rèn)為，公眾參與意識也相對西方國家更為薄弱，存在積極性不高、專業(yè)性不強(qiáng)等問題。

2018年，國家自然資源部成立，要求對全域國土空間資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，2019年，全國陸續(xù)開展國土空間規(guī)劃編制工作。在新一輪國土空間規(guī)劃的編制中，建立并引入有效的公眾參與與響應(yīng)機(jī)制，是提高規(guī)劃“公平”、“公正”性的迫切需求，是提高廣大人民群眾獲得感、幸福感、主人翁感受的切實(shí)途徑[2]。

3探索構(gòu)建合理的公眾參與機(jī)制

筆者認(rèn)為，構(gòu)建合理的公眾參與機(jī)制，首先應(yīng)構(gòu)建合理的公眾參與組織形式，并且該組織形式應(yīng)當(dāng)是非政府性質(zhì)的、多層次的公眾參與組織。當(dāng)前貴陽市在規(guī)劃實(shí)施管理上建立了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會制度，制定了《貴陽市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃委員會章程》，與國內(nèi)其他許多城市一樣，《章程》中規(guī)定公眾代表以“委員”的形式參與到具體的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，然而從性質(zhì)來看，規(guī)委辦公室設(shè)置在市規(guī)劃局，性質(zhì)偏向于政府機(jī)構(gòu)，從成員來看，從主任到成員，大多為政府各相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人及專家、社會知名人士，公眾代表名額僅占4席。這種意義上的公眾參與組織，僅僅是一種形式上的走過場，公眾意見能夠發(fā)揮的作用十分有限，甚至可以說，這種制度實(shí)施以來，還為主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施其意圖找到了法規(guī)的保護(hù)。因此，建立一個非政府、多層次的、具有體制保障的公眾參與組織——國土空間規(guī)劃公眾參與委員會十分必要，委員會下設(shè)行業(yè)代表、有關(guān)利益集團(tuán)、個體公眾參與3個單元，每個單元代表特定的利益主題，以求最大限度地提高公眾參與的范圍和實(shí)現(xiàn)公共、私人利益的最大化。

除了明確國土空間規(guī)劃公眾參與委員會的性質(zhì)與組成形式，還應(yīng)對其職能、工作內(nèi)容、權(quán)限、程序等做出明確規(guī)定。筆者粗略設(shè)想，國土空間規(guī)劃公眾參與委員會的職責(zé)在于充分行使公眾權(quán)利，搭建公眾參與規(guī)劃編制、審批、實(shí)施全過程的溝通橋梁。其工作主要內(nèi)容包含：①劃分公眾參與等級，②建立參與等級與規(guī)劃階段的對應(yīng)關(guān)系，配合制定相應(yīng)參與形式與具體工作方式。③依據(jù)各階段差別化的工作方式，負(fù)責(zé)組織各轄區(qū)的公眾進(jìn)行參與。國土空間規(guī)劃公眾參與委員會應(yīng)當(dāng)具有監(jiān)督檢查、質(zhì)疑、問責(zé)空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的權(quán)利。在程序上，其實(shí)參考目前廣泛實(shí)施的專家委員會制度，在審批環(huán)節(jié)建議可以引入“公眾會”投票環(huán)節(jié)，保障公眾權(quán)益的實(shí)施，在各類規(guī)劃審批要件中均需附具國土空間規(guī)劃公眾參與委員會的明確意見。

4結(jié)束語

總之，面對我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與之現(xiàn)狀，總結(jié)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立具有中國特色的、富有時代特征的國土空間規(guī)劃公眾參與制度，是增強(qiáng)規(guī)劃公平公正性、維護(hù)人民群眾利益的重要途徑，本文以個人工作中遇到的實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)，引發(fā)了對于這一制度建立的粗淺思考。然而，真正建立完善的公眾參與制度任重而道遠(yuǎn)，仍有諸多為題需要規(guī)劃工作者去探索、去實(shí)踐。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳竹怡，許文勝，胡慶平，等.論公民城鄉(xiāng)規(guī)劃參與權(quán)及實(shí)現(xiàn)[J].城市規(guī)劃，2015，（07）：95-99.

[2] 楊小飛.我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度研究[J].法制博覽，2018，（31）：94-96.