我國(guó)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化路徑及對(duì)策

秦姚姚

摘 要：我國(guó)礦產(chǎn)資源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)歷了從自發(fā)的、小規(guī)模的補(bǔ)償?shù)绞袌?chǎng)化補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展歷程。目前礦產(chǎn)資源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化方面還存在生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)難以定量分析，補(bǔ)償機(jī)制不完善，生態(tài)補(bǔ)償資金渠道單一等問(wèn)題。提出實(shí)現(xiàn)我國(guó)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化必須理清相關(guān)者利益關(guān)系，規(guī)范礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)行為，維護(hù)主體平等的市場(chǎng)地位，建立礦產(chǎn)資源價(jià)值核算體系，推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償，輔以多元化、現(xiàn)代化監(jiān)管方式的建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；利益分配

中圖分類(lèi)號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.32.024

1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償及理論研究回顧

礦山企業(yè)開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源，對(duì)礦區(qū)周?chē)匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境造成破壞和污染，為保護(hù)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦睦妫枰獙?duì)礦區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象包括礦區(qū)環(huán)境的恢復(fù)和對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償。我國(guó)在探索完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路上不斷前進(jìn)，經(jīng)歷了自發(fā)和小規(guī)模修復(fù)（1949年～1981年）、從無(wú)償?shù)接袃斒褂玫倪^(guò)渡（1982 年～1995 年）、開(kāi)發(fā)-治理-補(bǔ)償?shù)恼吆头ㄒ?guī)逐步完善（1996 年～2012 年）、市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)拇_立（2013 年至今）的發(fā)展過(guò)程，黨的十九大報(bào)告提到：“要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，這為我國(guó)建立礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制提供了理論支持。

1.1 對(duì)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?/p>

國(guó)內(nèi)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究由單方面強(qiáng)調(diào)政府行政監(jiān)管作用到強(qiáng)調(diào)各方補(bǔ)償主體之間相互協(xié)調(diào)配合。首先，強(qiáng)調(diào)政府的作用。劉雨林（2008）認(rèn)為加大對(duì)不實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡V業(yè)企業(yè)和監(jiān)管失職的政府的懲罰力度有助于開(kāi)展礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償工作和強(qiáng)化政府監(jiān)管職能。蔡紹洪等（2011）提出有效的生態(tài)補(bǔ)償制度是建立在政府充分發(fā)揮調(diào)控作用的基礎(chǔ)上的。其次，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償主體之間協(xié)調(diào)的作用。鞏芳，胡藝（2015）提出補(bǔ)償主體之間的相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)配合，利于實(shí)現(xiàn)各方利益均衡，推動(dòng)整個(gè)礦區(qū)內(nèi)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，強(qiáng)調(diào)改進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象和方式。文綺（2014）提出補(bǔ)償對(duì)象不應(yīng)局限于當(dāng)代且補(bǔ)償方式應(yīng)多樣化，不應(yīng)只有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

1.2 對(duì)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的研究

國(guó)內(nèi)對(duì)于市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯可刑幱谄鸩诫A段，崔如波（2017）認(rèn)為多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t應(yīng)包括生態(tài)受益者、生態(tài)資源使用者和破壞生態(tài)者付費(fèi)原則、保護(hù)生態(tài)者受到補(bǔ)償原則。周家和（2017）認(rèn)為應(yīng)積極構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估體系，明確生態(tài)產(chǎn)品也有其商品屬性。

通過(guò)梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，一是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制根據(jù)實(shí)踐不斷完善，但缺乏如何適應(yīng)市場(chǎng)化要求的文獻(xiàn)；二是目前生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化缺乏針對(duì)具體領(lǐng)域的分析研究。這使其在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)缺乏理論支撐，不利于落實(shí)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，及保護(hù)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境。因此，本文在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，分析礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償自身的特殊性，將礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與市場(chǎng)手段結(jié)合起來(lái)，探索適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的路徑，豐富礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償理論和機(jī)制。

2 我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的現(xiàn)存困境

2.1 生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化定量分析

礦產(chǎn)資源種類(lèi)繁多、形狀各異，同時(shí)礦區(qū)處于綜合的自然系統(tǒng)之中，開(kāi)采使用過(guò)程中除了耗費(fèi)礦產(chǎn)資源以外，還會(huì)對(duì)周?chē)耐恋?、水源、大氣和地質(zhì)結(jié)構(gòu)等造成污染和破壞，這些破壞難以評(píng)定；不同礦區(qū)的自然環(huán)境存在較大差異，如山區(qū)和沿海地質(zhì)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，城市對(duì)空氣污染容納度低等；不同省市實(shí)情不同，對(duì)礦山恢復(fù)的程度也不同。這些使得礦區(qū)生態(tài)的恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能統(tǒng)一制定，缺乏在大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。

2.2 礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的法律依據(jù)不充分

通過(guò)對(duì)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策法律的回顧和分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)尚未形成統(tǒng)一明確的礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化法律制度，立法落后于生態(tài)問(wèn)題的出現(xiàn)和生態(tài)管理的發(fā)展，許多地方創(chuàng)新實(shí)施的管理和補(bǔ)償模式缺乏法律法規(guī)的肯定和支持，具體補(bǔ)償工作缺乏法律依據(jù)。沒(méi)有法律指導(dǎo)規(guī)范實(shí)踐，就更難真正地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償資金渠道單一

國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源主要還是來(lái)自擁有采礦權(quán)的企業(yè)繳納的礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，無(wú)法滿(mǎn)足礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償資金的需求，并且對(duì)于征收的保證金的使用上的規(guī)定并不明確，出現(xiàn)被挪用到別處或不作為、亂作為等現(xiàn)象，使得資金是否用于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償上這點(diǎn)缺乏保障。我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償資金渠道較為單一，尚未形成市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償機(jī)制，加上資金使用缺乏保障，使得礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償所需要的資金嚴(yán)重不足，那么生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)效就很難體現(xiàn)出來(lái)。

2.4 利益主體缺乏平等的市場(chǎng)地位

礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w主要涉及企業(yè)和居民，企業(yè)是主要補(bǔ)償者，居民是受償者，而我國(guó)目前礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償多是由礦區(qū)的地方政府牽頭，通過(guò)行政手段推動(dòng)補(bǔ)償工作的開(kāi)展，實(shí)踐中存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有偏差、生態(tài)保護(hù)區(qū)利益得不到保障的情況，如政府偏向扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，就會(huì)出現(xiàn)企業(yè)獲利居民受損情況；政府重視居民利益，則會(huì)出現(xiàn)居民獲利企業(yè)受損情況，雙方常常不能處于平等的市場(chǎng)主體地位，弱化礦業(yè)企業(yè)保護(hù)生態(tài)的積極性或降低居民的滿(mǎn)意度。

2.5 傳統(tǒng)的礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管存在不足

我國(guó)對(duì)礦區(qū)的監(jiān)管存在不足，很多礦山的弄虛作假、欺上瞞下的行為難以發(fā)現(xiàn)，礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償措施難以落到實(shí)處；同時(shí)存在政府監(jiān)管部門(mén)職責(zé)分工不明確情況，對(duì)于礦山生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償工作主要涉及國(guó)土資源主管部門(mén)和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，誰(shuí)來(lái)具體落實(shí)監(jiān)管的職責(zé)及出現(xiàn)的問(wèn)題誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)缺少具體規(guī)定，使監(jiān)管時(shí)具體操作分工不明確，難以形成監(jiān)管合力，不利于改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。

3 探索和完善礦產(chǎn)資源區(qū)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策

各利益主體根據(jù)自身利益取舍做出選擇，因此只有維護(hù)主體本身收益與成本的平衡和主體之間利益分配的公平，才能有效地落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)保護(hù)礦產(chǎn)資源和礦區(qū)環(huán)境的積極性。將礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償與市場(chǎng)化結(jié)合，通過(guò)市場(chǎng)化手段，利用經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)和約束作用、市場(chǎng)有效配置資源作用，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場(chǎng)化、多元化。因此結(jié)合礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化現(xiàn)存困境提出以下建議。

3.1 建立礦產(chǎn)資源價(jià)值核算評(píng)估體系

礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化不可缺少對(duì)礦產(chǎn)資源價(jià)值的核算與評(píng)估。生態(tài)補(bǔ)償也是一種市場(chǎng)交易，受益者補(bǔ)償受損者，即是對(duì)各自利益的交換，礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償涉及領(lǐng)域如礦產(chǎn)資源的價(jià)值、對(duì)環(huán)境的污染、對(duì)周?chē)用竦膿p害和對(duì)后續(xù)礦產(chǎn)資源利用開(kāi)發(fā)的破壞等，有些可以直接計(jì)算，但大部分以現(xiàn)在的情況不能具體計(jì)算，補(bǔ)償起來(lái)就缺乏標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化評(píng)估，以市場(chǎng)平均價(jià)值或公允價(jià)值為基準(zhǔn)，完善價(jià)值核算指標(biāo)，為生態(tài)資源價(jià)值核算建立相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以便于生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓胶侠砗褪袌?chǎng)交易的持續(xù)運(yùn)行。

3.2 完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)規(guī)則

礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的制度目前不夠完善，對(duì)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)而言，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則是嚴(yán)格審查礦業(yè)企業(yè)的開(kāi)采資格和參與市場(chǎng)交易的資格；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則是加強(qiáng)對(duì)同地區(qū)礦山企業(yè)的監(jiān)管，公平競(jìng)爭(zhēng)礦山的經(jīng)營(yíng)權(quán)，杜絕尋租等利用行政手段謀取壟斷利益的現(xiàn)象；市場(chǎng)交易規(guī)則是關(guān)于礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償方式和行為的規(guī)定，市場(chǎng)交易方式（即生態(tài)補(bǔ)償方式）應(yīng)多元化，在礦業(yè)企業(yè)和政府作為生態(tài)補(bǔ)償主體的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會(huì)綠色團(tuán)體組織和公民等的力量，推行資金補(bǔ)償、機(jī)會(huì)補(bǔ)償、福利補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?，將礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償落到實(shí)處。明確市場(chǎng)交易對(duì)象，規(guī)范市場(chǎng)行為，礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)交易的是礦產(chǎn)資源還是礦產(chǎn)資源使用權(quán)亦或是礦區(qū)開(kāi)采權(quán)等等。同時(shí)建立礦產(chǎn)市場(chǎng)化平臺(tái)，使用正規(guī)程序開(kāi)展礦產(chǎn)市場(chǎng)化交易。

3.3 擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償基金的征收范圍

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償基金作為生態(tài)補(bǔ)償重要的資金，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大征收范圍以解決資金不足問(wèn)題：一是政府提供已廢棄礦山的生態(tài)恢復(fù)資金；二是企業(yè)繳納新開(kāi)礦山的生態(tài)保證金；三是政府征收的礦產(chǎn)稅費(fèi)和對(duì)違規(guī)開(kāi)采的罰金；四是初級(jí)礦產(chǎn)品地區(qū)的輸入地政府向礦區(qū)所在地的政府繳納補(bǔ)償資金。從開(kāi)采礦產(chǎn)中獲得的收益應(yīng)當(dāng)用于礦產(chǎn)的生態(tài)補(bǔ)償中，因此除去彌補(bǔ)必要成本和管理費(fèi)用，四類(lèi)資金都應(yīng)納入礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償基金中，這樣可以進(jìn)一步充實(shí)礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償基金。

3.4 維護(hù)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償利益主體平等的市場(chǎng)地位

維護(hù)礦產(chǎn)資源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)公平，要合理調(diào)整利益主體間的利益分配比例，調(diào)整中央政府和地方政府稅收留成比例，增加地方政府稅收留成以補(bǔ)償其管理成本，調(diào)動(dòng)監(jiān)管的積極性；明確中央企業(yè)和地方企業(yè)的補(bǔ)償責(zé)任，對(duì)企業(yè)獎(jiǎng)罰分明，提高企業(yè)自覺(jué)補(bǔ)償意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感；將地方政府和礦業(yè)企業(yè)作為補(bǔ)償主體，為保護(hù)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)付出額外成本或大貢獻(xiàn)的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，懲罰污染環(huán)境的企業(yè)，以合理利用礦產(chǎn)資源和保護(hù)生態(tài)為主要目的，將謀取利益置于其后；建立生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)，維護(hù)企業(yè)和受償者平等的市場(chǎng)地位，雙方自愿協(xié)商生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，提升受償者的滿(mǎn)意度和企業(yè)生態(tài)保護(hù)的積極性。

3.5 實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管多元化、現(xiàn)代化

對(duì)于礦區(qū)的監(jiān)測(cè)要信息化網(wǎng)絡(luò)化，利用現(xiàn)代化手段，減少企業(yè)對(duì)在政府到礦山監(jiān)管視察時(shí)對(duì)政府欺瞞，不監(jiān)管時(shí)胡作非為的情況，形成礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和防治預(yù)警系統(tǒng)，掌控礦山環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，適時(shí)采取有效的防治措施，使礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題得到基本控制和綜合整治。

落實(shí)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償除了利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，也應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，喚醒利益主體的社會(huì)責(zé)任感，加強(qiáng)對(duì)地方政府制約監(jiān)督及對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，建立生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作的輔助機(jī)制——政府法律約束機(jī)制和公共參與監(jiān)督反饋機(jī)制，政府作為監(jiān)管主體，加之新聞媒體、社會(huì)環(huán)保組織和公眾參與監(jiān)管，構(gòu)建“政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與”的環(huán)保約束監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的多元化、現(xiàn)代化。

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