以銜接小農(nóng)戶(hù)為目標(biāo)重新認(rèn)識(shí)合作社規(guī)范化

■ 文 / 任大鵬 尹翠娟

回顧《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》實(shí)施的這12年，全國(guó)各地的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展迅速，登記注冊(cè)數(shù)量和加入合作社的成員數(shù)量激增，社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)合作社的認(rèn)知程度增加，法律推進(jìn)合作社發(fā)展、規(guī)范合作社行為、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法目標(biāo)基本得以實(shí)現(xiàn)。從合作社發(fā)展的12年歷程看，主線(xiàn)始終是發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系問(wèn)題。

作為指導(dǎo)合作社發(fā)展專(zhuān)門(mén)刊物的《中國(guó)農(nóng)民合作社》自創(chuàng)刊至今，也已走過(guò)10個(gè)年頭。在這10年合作社的發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)各界對(duì)于合作社這一組織形式褒貶不一，既有對(duì)合作社引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、帶動(dòng)小農(nóng)戶(hù)融入農(nóng)產(chǎn)品大市場(chǎng)、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和品牌建設(shè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興等方面作用的積極肯定，也有對(duì)合作社的指責(zé)或者是批判，對(duì)于“虛假合作社”“空殼合作社”“僵尸合作社”等合作社發(fā)展不規(guī)范問(wèn)題，理論界和實(shí)務(wù)界都有很多質(zhì)疑。但肯定也好，質(zhì)疑也好，也都體現(xiàn)在如何促進(jìn)合作社發(fā)展，以及如何規(guī)范合作社行為這兩方面。而這些不同聲音，在《中國(guó)農(nóng)民合作社》這份面向農(nóng)民合作社的專(zhuān)業(yè)性期刊中，留下了清晰的痕跡。關(guān)于合作社的規(guī)范化發(fā)展問(wèn)題，從該刊發(fā)表的文章看，學(xué)者們也逐漸達(dá)成了一些共識(shí)。學(xué)者們認(rèn)為合作社越來(lái)越緊迫地面臨規(guī)范化發(fā)展的問(wèn)題，出現(xiàn)了一定程度上的“名實(shí)分離”，合作社發(fā)生了“異化”，現(xiàn)實(shí)中存在大量有名無(wú)實(shí)、登記注冊(cè)后沒(méi)有開(kāi)展實(shí)際業(yè)務(wù)的“空殼合作社”，越來(lái)越偏離合作社益貧性特質(zhì)。具體而言，學(xué)者們關(guān)于合作社發(fā)展是否規(guī)范的討論大都圍繞合作社的產(chǎn)權(quán)安排和治理結(jié)構(gòu)，討論的問(wèn)題大致可以歸納為什么是規(guī)范、為什么要規(guī)范、不規(guī)范的原因和如何規(guī)范四個(gè)方面。當(dāng)然，10年來(lái)，該刊不管是從經(jīng)驗(yàn)宣傳，還是從典型經(jīng)驗(yàn)推廣，亦或是從合作社的學(xué)術(shù)研究來(lái)看，它為中國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社10年的發(fā)展提供了發(fā)展范式和理論指導(dǎo)，有助于中國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的建設(shè)，也逐漸成為學(xué)術(shù)界討論合作社規(guī)范發(fā)展問(wèn)題的重要平臺(tái)。

對(duì)于合作社的規(guī)范化發(fā)展，法律和政策做了很多努力和嘗試。從立法的角度來(lái)講，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》強(qiáng)調(diào)合作社發(fā)展要注重成員民主控制；資本報(bào)酬有限；盈余分配以成員與合作社的交易量（額）為標(biāo)準(zhǔn)；修訂后的法律還建立了不具有對(duì)成員帶動(dòng)作用的“空殼合作社”的退出機(jī)制等。因此，合作社的規(guī)范化有著明確的法律底線(xiàn)和強(qiáng)制性的法律規(guī)范。從政策的角度來(lái)講，國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社示范社建設(shè)行動(dòng)的意見(jiàn)》《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)〈開(kāi)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社“空殼社”專(zhuān)項(xiàng)清理工作方案〉的通知》 等文件，以此來(lái)加強(qiáng)合作社的規(guī)范化建設(shè)，重點(diǎn)扶持運(yùn)行規(guī)范的合作社，并對(duì)“空殼社”進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)清理。

從學(xué)理、法律、政策的角度看，支持和促進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展，本意是為把小農(nóng)戶(hù)組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)弱者聯(lián)合，通過(guò)相應(yīng)的法律政策規(guī)定和合作社制度安排使其發(fā)揮益貧性功能，進(jìn)而能夠帶動(dòng)小農(nóng)戶(hù)發(fā)展，使小農(nóng)戶(hù)能夠公平分享合作社的增值利益，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。但是從中國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，單純的小農(nóng)戶(hù)自發(fā)組織的合作社數(shù)量相對(duì)較少，大量的合作社通常是公司帶動(dòng)、村集體帶動(dòng)或其他鄉(xiāng)村精英帶動(dòng)。合作社引領(lǐng)者作為合作社成員，與小農(nóng)戶(hù)有著不同的合作訴求。地方政策和合作社成員構(gòu)成的特點(diǎn)在實(shí)踐中成為排擠小農(nóng)戶(hù)的淵源。例如，政策的不統(tǒng)一導(dǎo)致一些地方強(qiáng)制“低保戶(hù)”退出合作社；提供服務(wù)的出資成員與接受服務(wù)的生產(chǎn)者成員訴求不同，核心成員利用其話(huà)語(yǔ)權(quán)和合作社經(jīng)營(yíng)狀況不透明的運(yùn)行方式更多攫取合作社的增值利益；基于合作社決策效率的需求，一些合作社更多的是能人治理而不是全體成員治理；有些合作社在財(cái)政補(bǔ)助資金形成的收益上，不是全體成員均享而變成了少數(shù)投資者成員獨(dú)享。合作社在治理機(jī)制上的大戶(hù)控制、盈余分配制度上的資本導(dǎo)向等，均表明合作社逐漸成為少數(shù)人的合作，這是一個(gè)逐漸去小農(nóng)化的過(guò)程。從法律制定、政策引導(dǎo)角度來(lái)講，都是為了能夠體現(xiàn)出合作社對(duì)于小農(nóng)戶(hù)的帶動(dòng)作用，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，合作社也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用，但現(xiàn)實(shí)中合作社排斥小農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)象與合作社的立法初衷、政策設(shè)計(jì)初衷都有了很大的偏離。

關(guān)于合作社的規(guī)范化狀態(tài)，學(xué)者們大致分為兩種觀點(diǎn)。第一種認(rèn)為合作社的規(guī)范化發(fā)展必須堅(jiān)守所有者、惠顧者和管理者統(tǒng)一的合作社本質(zhì)，必須符合成員經(jīng)濟(jì)參與、民主控制和惠顧額返還盈余的合作社本質(zhì)性原則。第二種認(rèn)為中國(guó)的合作社發(fā)展具有自身獨(dú)有的特色，不必非要遵循西方的合作社標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該形成自己本土的合作社規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

法律和政策對(duì)于合作社發(fā)展規(guī)范化的規(guī)制，主要是從民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益兩個(gè)角度來(lái)保障小農(nóng)戶(hù)的權(quán)利。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，有兩方面的問(wèn)題是需要基于合作社的發(fā)展實(shí)踐重新討論的。

一是關(guān)于小農(nóng)戶(hù)的民主權(quán)利。在合作社中，相較于普通小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)，領(lǐng)辦人通常具有資金、市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)能力等資源和優(yōu)勢(shì)，當(dāng)然也就有控制話(huà)語(yǔ)權(quán)的訴求，而作為生產(chǎn)者的普通成員，基于自身有限的資源條件，加之合作社規(guī)模化發(fā)展的同時(shí)越來(lái)越體現(xiàn)資本化導(dǎo)向，一人一票的民主治理原則通常會(huì)被合作社拋棄。在很多合作社中，小農(nóng)戶(hù)成員也并不在意其話(huà)語(yǔ)權(quán)，更多只是考慮能夠從合作社獲得的經(jīng)濟(jì)利益是什么。自愿放棄表決權(quán)的成員人數(shù)增加，意味著合作社治理效率的不斷低下。其次，小農(nóng)戶(hù)具有風(fēng)險(xiǎn)厭惡特點(diǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力通常較低，合作社的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更多地轉(zhuǎn)移到大戶(hù)手中，大戶(hù)控制既有歷史淵源也有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。所以，小農(nóng)戶(hù)不可避免地會(huì)對(duì)大戶(hù)或是公司形成一種依賴(lài)，這種依賴(lài)是形成合作社排斥小農(nóng)戶(hù)的原因之一，盡管并不是一個(gè)必然的結(jié)果。如果通過(guò)制度和機(jī)制的安排能夠體現(xiàn)出小農(nóng)戶(hù)在大戶(hù)或者公司的帶領(lǐng)下，通過(guò)合作社平臺(tái)得以公平分享到自己應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益，就不能得出合作社發(fā)展不規(guī)范的結(jié)論。合作社成員異質(zhì)性本身不是問(wèn)題，問(wèn)題是合作社是否能夠帶動(dòng)銜接小農(nóng)戶(hù)的發(fā)展。

一人一票的民主表決是基于合作社中人人平等的理想和價(jià)值追求。表決權(quán)的分配基礎(chǔ)是每一個(gè)成員對(duì)合作社的貢獻(xiàn)。在以交易量衡量成員貢獻(xiàn)值的合作社中，每一個(gè)成員都是合作社服務(wù)的利用者，也因此應(yīng)當(dāng)享有關(guān)于合作社服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍和服務(wù)方式等重大事項(xiàng)的表決權(quán)。在合作社資本化傾向凸顯的背景下，由于越來(lái)越多的小農(nóng)戶(hù)成員不再直接從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，進(jìn)而也不再利用合作社的服務(wù)，而是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、土地入股或者在合作社務(wù)工對(duì)合作社提供貢獻(xiàn)，資本、技術(shù)、市場(chǎng)機(jī)會(huì)等成為衡量成員貢獻(xiàn)值的核心要件，以資本貢獻(xiàn)劃分成員在合作社中的話(huà)語(yǔ)權(quán)也就成為必然。同時(shí)，資本貢獻(xiàn)值與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例相關(guān)聯(lián)。從合作社發(fā)展實(shí)踐看，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制并沒(méi)有形成，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的成員、從事小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)成員與對(duì)合作社出資較大的成員相比較，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例更小，這種現(xiàn)象強(qiáng)化了合作社中話(huà)語(yǔ)權(quán)的集中。

二是關(guān)于盈余分配制度。法律強(qiáng)調(diào)交易量返還為主的盈余分配機(jī)制，仍然立足于交易量是成員對(duì)合作社提供貢獻(xiàn)的主要方式的假設(shè)。但是現(xiàn)實(shí)中，合作社的轉(zhuǎn)型使得大量合作社喪失了以交易作為合作社業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)方式的基礎(chǔ)，仍然強(qiáng)調(diào)交易量返還為主，實(shí)際上可能會(huì)導(dǎo)致不同的后果：合作社遷就于法律的規(guī)定，任意解釋交易量概念，比如一些合作社把成員入股到合作社的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)按照交易量來(lái)處理，曲解了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股本質(zhì)是一種出資方式的性質(zhì)；再比如，以虛假的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，呈現(xiàn)交易量返還占60%以上的表象，但事實(shí)上在合作社中有潛在的另外一套分配規(guī)則；再比如，在出資、注冊(cè)、服務(wù)對(duì)象等多個(gè)維度刻意偷換合作社成員概念，以廣義成員身份獲得政策支持，以狹義成員身份分配財(cái)政補(bǔ)助資金收益等。

甘肅省宕昌縣推進(jìn)土地入股合作社，農(nóng)民變股東參與分紅，獲得了實(shí)實(shí)在在的收益。

合作社的規(guī)范，當(dāng)然要體現(xiàn)治理權(quán)平等和收益權(quán)公平分享的目標(biāo)。但是，傳統(tǒng)的一人一票的規(guī)范性衡量標(biāo)準(zhǔn)、交易量返還為主的規(guī)范性衡量標(biāo)準(zhǔn)，并不能適應(yīng)中國(guó)合作社的發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展需求。合作社規(guī)范與否，取決于小農(nóng)戶(hù)是否能夠公平分享合作社的利益增值。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，關(guān)鍵要看合作社是否體現(xiàn)了對(duì)小農(nóng)戶(hù)的銜接功能。例如，一次性讓利的方式是合作社惠顧小規(guī)模農(nóng)戶(hù)的普遍做法，農(nóng)民通過(guò)該讓利方式增加了收益，但如僵化地要求合作社體現(xiàn)交易量返還為主的原則，就需要將對(duì)成員的讓利在年終盈余決算時(shí)體現(xiàn)，既不能滿(mǎn)足小農(nóng)戶(hù)以較高價(jià)格銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品的愿望，也不能體現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需求，同時(shí)也加大了合作社的財(cái)務(wù)管理成本，抑制了合作社核心成員為合作社創(chuàng)造更多價(jià)值的積極性。

據(jù)此，需要討論到底什么才是體現(xiàn)中國(guó)合作社發(fā)展實(shí)際的規(guī)范化判斷標(biāo)準(zhǔn)。基于問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，合作社的規(guī)范化是為更好地保障小農(nóng)戶(hù)的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，亦即小農(nóng)戶(hù)在合作社中能夠有途徑表達(dá)自己的話(huà)語(yǔ)權(quán)和經(jīng)濟(jì)訴求，能基于自身對(duì)合作社的貢獻(xiàn)公平分享應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益。既不能單純強(qiáng)調(diào)“制度上墻”“三會(huì)健全”等形式主義的規(guī)范化建設(shè)要求，也不能僵化地以“一人一票”“惠顧額返還”的經(jīng)典合作社原則理解合作社的規(guī)范化價(jià)值。符合中國(guó)合作社形成背景、發(fā)展特點(diǎn)和政策意旨的規(guī)范，是要體現(xiàn)出對(duì)小農(nóng)戶(hù)的銜接機(jī)制，使合作社能夠有效帶動(dòng)小農(nóng)戶(hù)，把小農(nóng)戶(hù)鑲嵌在以合作社為平臺(tái)和路徑的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體系中。

在加強(qiáng)合作社規(guī)范化建設(shè)的同時(shí)，既要保證合作社的生命發(fā)展活力，又要充分尊重農(nóng)民意愿。要通過(guò)相關(guān)配套性法規(guī)規(guī)章的修改，完善合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、合作社注冊(cè)登記制度以及合作社章程，構(gòu)建符合中國(guó)合作社特點(diǎn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施要求的合作社制度體系和政策支持體系。