對(duì)我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制的思考

張國(guó)運(yùn)

[內(nèi)容提要]在以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的國(guó)家，公用事業(yè)是社會(huì)運(yùn)行的重要一環(huán)，涉及到社會(huì)的穩(wěn)定與公眾生產(chǎn)、生活的方方面面，是各級(jí)政府工作的重要內(nèi)容。而城市公用事業(yè)是典型的壟斷性產(chǎn)業(yè)，具有很高的壟斷性、外部性、公益與營(yíng)利雙重性，因此論證公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制十分重要。而要完善當(dāng)前定價(jià)體系，計(jì)算出合理經(jīng)營(yíng)成本，以及將社會(huì)福利最大化任重而道遠(yuǎn)，對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)價(jià)值的再研究在社會(huì)主義深入發(fā)展的當(dāng)下顯得尤為重要。

[關(guān)鍵詞]公用事業(yè) 產(chǎn)品定價(jià)

一、公用事業(yè)產(chǎn)品

（一）公用事業(yè)產(chǎn)品的內(nèi)涵

在社會(huì)主義國(guó)家，公用事業(yè)涉及到社會(huì)的穩(wěn)定與公眾生產(chǎn)、生活的方方面面，是政府重要的工作內(nèi)容。我國(guó)在1998年頒布的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》將“重要的城市公用事業(yè)”闡述為“為適宜生產(chǎn)和生活需要而經(jīng)營(yíng)的具有公共用途的服務(wù)行業(yè)，如公共交通、郵政、電信”等。相較而言，西方國(guó)家對(duì)于公用事業(yè)的規(guī)定是以服務(wù)對(duì)象而言，強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)于公用事業(yè)產(chǎn)品的基本需求;而中國(guó)的《價(jià)格法》出于對(duì)實(shí)行公用事業(yè)的目的，強(qiáng)調(diào)服務(wù)的內(nèi)容。

（二）公用事業(yè)產(chǎn)品的特征

1.外部性。公用事業(yè)產(chǎn)品對(duì)社會(huì)的延存起著基石的作用，公用事業(yè)服務(wù)的進(jìn)步會(huì)極大地推動(dòng)全行業(yè)的發(fā)展，其他行業(yè)的發(fā)展也會(huì)反哺公用事業(yè)，形成一個(gè)良好的循環(huán)，產(chǎn)生積極性特別強(qiáng)的正的外部性。

2.自然壟斷性和地域壟斷性。由于自然環(huán)境的隔絕，各地區(qū)之間的環(huán)境、氣候、資源、需求、偏好不一，也受限于運(yùn)輸條件的發(fā)展，許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)展需要克服自然的限制，公用事業(yè)受到的限制頗多，具有很強(qiáng)的地域性。如供熱公司、鮮奶蔬菜供應(yīng)等一般有著地方特色的企業(yè)，因?yàn)楸镜仄髽I(yè)往往優(yōu)勢(shì)明顯，消費(fèi)者也會(huì)從心理和效率上選擇本地區(qū)企業(yè)?；谝陨显?，公用事業(yè)企業(yè)往往會(huì)在當(dāng)?shù)鼐湍钞a(chǎn)品形成壟斷經(jīng)營(yíng)。

3.營(yíng)利與公益的雙重性。公用事業(yè)提供的產(chǎn)品是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有顯著的公益性，其公益性要求企業(yè)提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品，以減輕人民的基本生活負(fù)擔(dān)。而城市公用事業(yè)廣泛采用特許經(jīng)營(yíng)的模式，即公益性的政府壟斷成了盈利性的企業(yè)壟斷，企業(yè)定價(jià)往往因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)的缺失導(dǎo)致用戶沒(méi)有選擇服務(wù)的權(quán)力，也沒(méi)有選擇產(chǎn)品的權(quán)力，從而定高價(jià)，取得壟斷利潤(rùn)，因此公用事業(yè)的公益與營(yíng)利的矛盾就不可避免的出現(xiàn)。

（三）公共定價(jià)的理論基礎(chǔ)

1.法學(xué)基礎(chǔ)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府全方面的定價(jià)不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固，政府層面的定價(jià)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)太大，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上的“時(shí)滯”現(xiàn)象。政府在少數(shù)重要產(chǎn)品部門進(jìn)行最高或最低限價(jià)能有效引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)于物價(jià)的相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久增長(zhǎng)都具有重要意義。鑒于此，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》及其他相關(guān)法律、法規(guī)?？上У氖沁@些法律、法規(guī)沒(méi)能對(duì)公用產(chǎn)品如何定價(jià)有很好的解釋，造成各方利益互相博弈，政府干預(yù)太明顯，消費(fèi)者話語(yǔ)權(quán)弱，個(gè)別企業(yè)盈利能力特別強(qiáng)，而有些企業(yè)則年年嚴(yán)重虧損，這些企業(yè)產(chǎn)生的福利不明顯。筆者認(rèn)為，這是公共資源沒(méi)能得到很好的利用，是對(duì)社會(huì)福利的損害。

市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)是經(jīng)過(guò)市場(chǎng)各方面進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)后形成的各方都普遍能接受的價(jià)格，由供需關(guān)系所決定，這在大部分情況下是眾多市場(chǎng)主體下博弈的結(jié)果，但因各地區(qū)的情況不同，政府利用各種信息以及各方考慮一個(gè)群眾能接受的價(jià)格上限，限制經(jīng)營(yíng)者權(quán)力，破除信息的不對(duì)稱及經(jīng)營(yíng)者的“上位優(yōu)勢(shì)”，這是法律規(guī)制的重要內(nèi)容。

在中國(guó)，公用事業(yè)產(chǎn)品大多被國(guó)有企業(yè)壟斷進(jìn)行生產(chǎn)，社會(huì)公眾對(duì)于影響基本生活的產(chǎn)品定價(jià)話語(yǔ)權(quán)微乎其微，因此對(duì)國(guó)有企業(yè)公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制的科學(xué)性與透明性值得再研究。

2.經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)是公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公用事業(yè)最理想的狀態(tài)是市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)、信息的自由流動(dòng)以及競(jìng)爭(zhēng)的組織形式，如果政府要進(jìn)行干預(yù)的話，那么市場(chǎng)就失去了有效性，社會(huì)的總福利將會(huì)減小。凱恩斯認(rèn)為市場(chǎng)沒(méi)有效，其本身難以解決，必須政府進(jìn)行干預(yù)。在此基礎(chǔ)上，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為市場(chǎng)中充滿競(jìng)爭(zhēng)是最有效的解決方案，制定詳細(xì)的短期方案，接受社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行合同內(nèi)容，在保證社會(huì)福利不受損的情況下建立了完備的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)在價(jià)格規(guī)制中又強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)失靈時(shí)公權(quán)力的干預(yù)，即進(jìn)行政府規(guī)制，保障社會(huì)公用事業(yè)的持續(xù)運(yùn)作。

從最早的“公共利益理論”提倡政府對(duì)城市公用事業(yè)嚴(yán)格規(guī)制，到喬治·施蒂格勒提出“俘獲”理論（即立法者被產(chǎn)業(yè)所俘虜），再到克魯格曼提出“壟斷尋租”理論，西方國(guó)家公用事業(yè)經(jīng)歷了從嚴(yán)格規(guī)制到引入競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)社會(huì)公平的過(guò)程，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于價(jià)格規(guī)制一直存疑，放松價(jià)格規(guī)制趨勢(shì)明顯，如所受評(píng)價(jià)頗高的英國(guó)最高現(xiàn)價(jià)模式。

二、幾個(gè)公共產(chǎn)品的定價(jià)模型

（一）資本收益率管制定價(jià)

R（p，q）=C+S*RB。其中：R（p，q）為公用事業(yè)價(jià)格;C為企業(yè)的生產(chǎn)成本;S為政府規(guī)定的投資回報(bào)率;RB為投資回報(bào)率基數(shù)。

資本收益率管制定價(jià)法是以美國(guó)為代表的西方國(guó)家對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)價(jià)格管制的定價(jià)方法，該方法認(rèn)為企業(yè)不光要收回投資成本，還要能取得一定的收益，但是重點(diǎn)與難點(diǎn)在于確定資本收益水平和資本回報(bào)計(jì)算基數(shù)。此定價(jià)方法交易成本高，過(guò)程復(fù)雜。此外，企業(yè)的數(shù)據(jù)真實(shí)性對(duì)于基數(shù)的計(jì)算影響很大。

（二）價(jià)格上限管制定價(jià)

價(jià)格上限管制法是政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化與生產(chǎn)效率最高而根據(jù)以往數(shù)據(jù)進(jìn)行的最高價(jià)格限制，主要有英國(guó)的RPI-X管制，該定價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)是政府允許價(jià)格浮動(dòng)，即企業(yè)會(huì)努力追求高生產(chǎn)效率，降低成本，否則企業(yè)就要承擔(dān)虧損的后果。這種方法是對(duì)資本收益率定價(jià)的補(bǔ)充和完善，從設(shè)計(jì)上能抑制壟斷企業(yè)的無(wú)限收益與擾亂資源的最優(yōu)配置，從而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生損害。但是，此種定價(jià)方法確定的上限不精確，對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)地大物廣的國(guó)家來(lái)說(shuō)實(shí)際操作的可能性極低。

（三）綜合間接管制定價(jià)與區(qū)域化、彈性化的公用事業(yè)定價(jià)模式

我國(guó)學(xué)者蘇素針對(duì)我國(guó)特定的各地區(qū)發(fā)展不均衡、不充分的情況提出綜合間接管制定價(jià)法。馬進(jìn)等人又在前者的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，主要加強(qiáng)了數(shù)據(jù)的可獲得性以及引入了利潤(rùn)區(qū)域化、彈性的定價(jià)模式。但是，模型更細(xì)化后，全國(guó)范圍內(nèi)的公用事業(yè)信息不可能做到真正透明，此外我國(guó)幅員遼闊，公用事業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、投資水平和生產(chǎn)成本很難測(cè)量。

（四）我國(guó)的定價(jià)模式

《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》在充分考慮我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段以及產(chǎn)品的供給與需求關(guān)系，在社會(huì)平均成本的基礎(chǔ)上對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行定價(jià)。此定價(jià)方法一定程度上解決了我國(guó)構(gòu)成復(fù)雜而又統(tǒng)一計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)矛盾，在考慮社會(huì)承受能力后是一種較為適用的定價(jià)方法。

具體構(gòu)成是：社會(huì)平均生產(chǎn)成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)

公用事業(yè)定價(jià)的初始定價(jià)模型為：P=C*（1+R）+T+V。其中：P為政府規(guī)定的最高限價(jià);C是生產(chǎn)公用事業(yè)產(chǎn)品的平均社會(huì)生產(chǎn)成本;R為成本利潤(rùn)率;T為法定稅金;V是受供求、政策等要素影響的調(diào)整額度，此額度既可以是正值，也可以是負(fù)值。

公用事業(yè)價(jià)格的調(diào)整價(jià)格模型為：P'=P*[1+（ROI-X）]。其中：P'為調(diào)整價(jià)格;P為整前價(jià)格;ROI為消費(fèi)物價(jià)指數(shù);X為公用事業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高幅度。

在我國(guó)，很難對(duì)影響供求、政策的因素進(jìn)行具體的測(cè)算，因此會(huì)出現(xiàn)某些地方性國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)的公用產(chǎn)品應(yīng)政府規(guī)定的社會(huì)福利要求而出現(xiàn)兩種不同的情況。

政府的決策會(huì)受到很多外部條件的影響，這些影響可能來(lái)自與實(shí)業(yè)界、政治界以及社會(huì)團(tuán)體，當(dāng)然政府自己面對(duì)的財(cái)政壓力、民生壓力都不可忽視，監(jiān)督機(jī)制的缺失，約束條件的不完備，就會(huì)使價(jià)格偏離最優(yōu)（定價(jià)過(guò)低財(cái)政難以進(jìn)行補(bǔ)貼，而定價(jià)過(guò)高就會(huì)偏離社會(huì)福利最大化的軌道），從而為“規(guī)制俘獲”提供支撐依據(jù)。

近年來(lái)，我國(guó)雖然已經(jīng)進(jìn)行力度較大的公用事業(yè)管理體制改革，但是很多公用事業(yè)還仍然與相應(yīng)的規(guī)制部門存在隸屬關(guān)系，這就產(chǎn)生了“既是”，出現(xiàn)價(jià)格的“倒逼”現(xiàn)象，從而顛倒了價(jià)格規(guī)制的主客體關(guān)系。規(guī)制部門的獨(dú)立性存疑，價(jià)格就會(huì)偏離最優(yōu)預(yù)期，而公用事業(yè)企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為目的，尋求政府部門出臺(tái)利于企業(yè)的操作標(biāo)準(zhǔn)，從而尋租行為就不可避免地產(chǎn)生。

三、基金制管理模式

基于我國(guó)特定國(guó)情（地大物博、公用事業(yè)產(chǎn)品計(jì)劃運(yùn)營(yíng)），政府擔(dān)任著“管家婆”的角色，同時(shí)承擔(dān)著對(duì)城市公用事業(yè)的管理、監(jiān)督職能，隨著經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代，政府職能也要順應(yīng)時(shí)代的潮流進(jìn)行大力改革。創(chuàng)新城市公用事業(yè)市場(chǎng)化定價(jià)的本質(zhì)是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，國(guó)家對(duì)城市公用事業(yè)這類自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革日益重視并出臺(tái)了相關(guān)文件，同時(shí)學(xué)者們也在積極探索適合中國(guó)城市公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格規(guī)制的新方式，不盲目學(xué)習(xí)西方模式，也不裹足不前。根據(jù)我國(guó)特殊國(guó)情及以往工作模式，結(jié)合先進(jìn)管理方法，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）成本透明化

若將一公用事業(yè)企業(yè)的非人力成本進(jìn)行精確核算，就是要將產(chǎn)品成本核算的對(duì)象、項(xiàng)目、范圍等進(jìn)行統(tǒng)一合理的設(shè)計(jì)，向規(guī)制者提供翔實(shí)豐富的基本數(shù)據(jù)。我國(guó)區(qū)域化差異很大，各地區(qū)的成本核算方法也不一致。若將一企業(yè)的成本簡(jiǎn)化為原材料進(jìn)廠到成品出廠的全部支出，（人力成本另行核算定價(jià)），從而對(duì)產(chǎn)品成本進(jìn)行全過(guò)程管理，建立成本管理機(jī)構(gòu)。由政府部門出臺(tái)法規(guī)，規(guī)定公用事業(yè)企業(yè)的成本必須公開(kāi)、可測(cè)、可控，重點(diǎn)采用成本指標(biāo)來(lái)考核公用事業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人績(jī)效。

（二）人力成本與產(chǎn)品成本相掛鉤的考核

對(duì)公用事業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人績(jī)效考核時(shí)，應(yīng)弱化盈利能力與社會(huì)福利（產(chǎn)品低價(jià)）指標(biāo)的考核，重點(diǎn)考核成本管理和控制方面的情況，即成本指標(biāo)應(yīng)作為公用事業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人績(jī)效考核的重點(diǎn)指標(biāo)。

在公用事業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人績(jī)效考核中，應(yīng)以社會(huì)公眾、政府、債權(quán)人等利益相關(guān)者的評(píng)價(jià)取代現(xiàn)行的企業(yè)內(nèi)部“民主測(cè)評(píng)”，從而引導(dǎo)企業(yè)以社會(huì)責(zé)任為己任，實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)價(jià)值。

（三）社會(huì)福利的轉(zhuǎn)移支付

公用事業(yè)企業(yè)大多屬于國(guó)有壟斷行業(yè)，其財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)應(yīng)為“社會(huì)公共利益最大化”，即社會(huì)公眾可以用較少的代價(jià)換取到相同的產(chǎn)品或服務(wù)。因此，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化與國(guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的統(tǒng)一。

一味地低價(jià)并不代表“社會(huì)公共利益最大化”，過(guò)度低價(jià)的后果是公用企業(yè)虧本運(yùn)營(yíng)，政府動(dòng)用財(cái)政資金對(duì)企業(yè)進(jìn)行救助，就是降低社會(huì)福利的過(guò)程。對(duì)低收入困難群體提供盈余補(bǔ)貼，提高整體社會(huì)福利水平。 （四）基金池 適度調(diào)高公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)，盈余資金進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)業(yè)事業(yè)基金，由政府部門統(tǒng)一成立，社會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。在價(jià)格定價(jià)過(guò)高時(shí)以及成本可控時(shí)進(jìn)行價(jià)格干預(yù)，利用盈余對(duì)社會(huì)受眾進(jìn)行補(bǔ)貼?；鸪刂贫仁谴龠M(jìn)社會(huì)福利轉(zhuǎn)移支付的具體措施，落實(shí)社會(huì)有效監(jiān)督，允許公用事業(yè)企業(yè)盈利，將盈余反哺社會(huì)，提高對(duì)公用產(chǎn)品支出占家庭總支出較多的群眾的社會(huì)福利，以此來(lái)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)公平。

四、結(jié)論

優(yōu)化公司經(jīng)營(yíng)者道德誠(chéng)信的外部環(huán)境，強(qiáng)化監(jiān)管制度，合法利用盈余資金，減少財(cái)政補(bǔ)貼，加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)對(duì)價(jià)格制定的話語(yǔ)權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)的保值、社會(huì)福利有效再分配才是公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制研究的要點(diǎn)。

將公用事業(yè)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)交給社會(huì)，將監(jiān)督制度落到實(shí)處，引入基金池的定價(jià)機(jī)制，保證企業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，適當(dāng)盈利才能為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，到每財(cái)年結(jié)束后，用盈余資金對(duì)社會(huì)貧困人民進(jìn)行補(bǔ)貼，發(fā)揮社會(huì)主義的優(yōu)越性，從社會(huì)必需品人手促進(jìn)我國(guó)社會(huì)公平，是對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制再研究中基于我國(guó)特定國(guó)情的思考。