從制度變遷探討農(nóng)村生活垃圾處理—以江門市“五級聯(lián)動”綜合治理模式為例

■ 肖漢臻

（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院）

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《江門市人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施方案》，廣東省江門市下轄恩平市和鶴山市被設(shè)立為農(nóng)村生活垃圾分類處理試點示范市，兩市在改革過程中，圍繞農(nóng)村生活垃圾綜合治理工作，形成了江門市農(nóng)村生活垃圾“五級聯(lián)動”綜合治理模式。為系統(tǒng)性提煉“五級聯(lián)動” 模式經(jīng)驗，討論如何完成鄉(xiāng)村人居環(huán)境長效治理問題，本文將圍繞如何實現(xiàn)長效管理問題，分四個步驟分析提煉“五級聯(lián)動”模式經(jīng)驗。首先，結(jié)合制度變遷理論，建立制度變遷分析框架。其次，介紹模式的具體內(nèi)涵。第三，使用制度變遷分析框架，結(jié)合模式調(diào)研訪談記錄，分析“五級聯(lián)動”模式建立后制度變遷阻力與動力。最后，提煉模式經(jīng)驗，為接下來各地鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理中實現(xiàn)長效治理提供有益參考。

圖1 制度變遷分析框架圖

一、框架：制度變遷分析框架

通過梳理制度變遷理論，發(fā)現(xiàn)在諾斯（North）將路徑依賴?yán)碚撘胫贫茸冞w理論后，制度變遷理論呈現(xiàn)阻力與動力二分形態(tài)，制度變遷動力理論包括制度創(chuàng)新、制度變遷和路徑創(chuàng)造理論，制度變遷阻力理論包括路徑依賴?yán)碚?。制度變遷分為制度變遷前和制度變遷后兩個階段，兩個階段制度變遷阻力與動力作用方向不同。當(dāng)制度形成前，制度變遷動力方向是舊制度向新制度，制度變遷阻力方向是新制度向舊制度；當(dāng)制度形成后，進(jìn)入均衡階段，在沒有新變遷目標(biāo)情況下，制度變遷動力方向是新制度向舊制度，制度變遷阻力方向是舊制度向新制度。

制度變遷動力理論方面，結(jié)合戴維斯（Davis）、諾斯（North）、曼斯菲爾德（Mansfield）、拉坦（Ruttan）、速水佑次郎（Hayami）、林毅夫和遜斯托克（Schienstock）制度變遷理論思想，包括預(yù)期收益、比較優(yōu)勢、投資較少、實踐案例、資源稟賦、統(tǒng)治者強(qiáng)制力、關(guān)鍵變遷事件和主觀意愿八個因素。制度變遷阻力理論方面， 結(jié)合諾斯 （North）與拜耳（Beyer）路徑依賴?yán)碚撍枷?，總結(jié)不同學(xué)科領(lǐng)域路徑依賴形成機(jī)制，包括建設(shè)成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期、順序機(jī)制、功能性機(jī)制、互補(bǔ)機(jī)制、權(quán)力機(jī)制、合法性機(jī)制和一致性機(jī)制十個因素。

同時，在理論運用上，有學(xué)者利用制度變遷阻力理論，建立制度變遷分析框架，或是制度變遷解釋框架，用于分析案例制度變遷的過程和問題，針對所發(fā)現(xiàn)問題，運用制度變遷動力理論，提出制度變遷推動方案，在完成制度變遷后，應(yīng)形成新的路徑依賴保持制度變遷成果。通過建立制度變遷分析或解釋框架，可以更加系統(tǒng)地解釋案例新路徑依賴形成過程，提煉上升為理論化、普遍化經(jīng)驗，便于經(jīng)驗推廣。

因此，本文結(jié)合各位學(xué)者理論和理論實踐成果，建立制度變遷分析框架，將框架運用于分析江門市農(nóng)村生活垃圾“五級聯(lián)動”綜合治理模式形成后的阻力與動力機(jī)制，最終形成“五級聯(lián)動”模式制度變遷框架。

二、內(nèi)涵：“五級聯(lián)動”三個步驟

完成農(nóng)村生活垃圾綜合治理分為分類、轉(zhuǎn)運和處理三個步驟，所需垃圾分類、轉(zhuǎn)運、處理量大，需要在各個步驟調(diào)動戶、村、鎮(zhèn)、縣、市五個主體協(xié)同合作。農(nóng)村生活垃圾“五級聯(lián)動”綜合治理模式正是在這個背景下形成的，主要目的在于聯(lián)合多方力量共同完成農(nóng)村生活垃圾綜合治理工作，分為前端分類、中端轉(zhuǎn)運和末端處理三個步驟上的聯(lián)動，各個主體依各自職能不同而負(fù)責(zé)不同事務(wù)。

（一）前端分類

農(nóng)村生活垃圾分類工作需要將生活垃圾分類為餐廚垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾四類，且分類工作涉及全市縣，需要形成戶、村、鎮(zhèn)、縣四級協(xié)同合作的前端分類方式。

依照不同主體的不同職能，戶、村、鎮(zhèn)、縣四個主體在前端分類步驟中各有一套行動方案。戶，即是村民。主要依照傳統(tǒng)生活習(xí)慣，初步分類生活垃圾，分類出餐廚垃圾和可回收垃圾。村，即是保潔員。主要結(jié)合自身垃圾收集工作，進(jìn)行二次分類，分類可回收垃圾。鎮(zhèn)，即是垃圾中轉(zhuǎn)站工作人員。主要結(jié)合自身垃圾收集工作，進(jìn)行三次分類，分類可回收垃圾。縣，即是垃圾處理設(shè)施工作人員。主要結(jié)合自身垃圾收集處理工作，進(jìn)行四次分類，分類有害垃圾和其他垃圾，投入不同垃圾處理流程。后期建設(shè)更多種類垃圾處理設(shè)施后，有害垃圾和其他垃圾的分類工作將在鎮(zhèn)一級完成。

圖2 農(nóng)村生活垃圾“五級聯(lián)動”綜合治理模式圖

圖3 前端分類方式圖

圖4 中端轉(zhuǎn)運方式圖

（二）中端轉(zhuǎn)運

農(nóng)村生活垃圾轉(zhuǎn)運工作需要將農(nóng)戶家中產(chǎn)生的生活垃圾，層層轉(zhuǎn)運到垃圾末端處理設(shè)施，且轉(zhuǎn)運工作涉及全區(qū)縣，需要形成戶、村、鎮(zhèn)三級協(xié)同合作的中端轉(zhuǎn)運方式。

依照不同主體的不同職能，戶、村、鎮(zhèn)三個主體在中端分類步驟中各有一套行動方案。戶，即是村民。主要依照傳統(tǒng)生活習(xí)慣和自身自覺，定時將自家經(jīng)過初步分類的垃圾投放到門口垃圾桶，垃圾桶由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一發(fā)放。村，即是保潔員。主要負(fù)責(zé)從各戶門口收集垃圾，集中丟棄于村口垃圾箱，同時組織定期村面清理，清掃小部分村面垃圾，集中丟棄于村口垃圾箱。鎮(zhèn)，即是鎮(zhèn)政府雇傭的轉(zhuǎn)運車隊，分為兩個部分。第一，村口—垃圾中轉(zhuǎn)站轉(zhuǎn)運車輛，負(fù)責(zé)集中轉(zhuǎn)運各村村口垃圾箱垃圾，存放于鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站。第二，垃圾中轉(zhuǎn)站—處理設(shè)施，負(fù)責(zé)將垃圾中轉(zhuǎn)站壓縮好的垃圾轉(zhuǎn)運到垃圾處理設(shè)施。

（三）末端處理

農(nóng)村生活垃圾處理工作需要完成餐廚垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾的分類處理，且處理工作涉及全區(qū)縣，需要形成戶、村、鎮(zhèn)、縣、市五級協(xié)同合作的末端處理方式。

依照不同主體的不同職能，戶、村、鎮(zhèn)、縣、市五個主體在末端處理步驟中各有一套行動方案。戶，即是村民。主要依照傳統(tǒng)生活習(xí)慣，通過飼養(yǎng)牲畜、作物施肥等方式處理利用餐廚垃圾，通過出售給村中垃圾回收小販處理利用可回收垃圾。村，即是保潔員。主要通過日常村莊清理工作，通過出售給村中垃圾回收小販處理利用可回收垃圾。鎮(zhèn)，即是垃圾中轉(zhuǎn)站工作人員。主要通過日常垃圾壓縮處理工作，通過出售給垃圾回收小販或垃圾回收公司處理利用可回收垃圾。縣， 即是垃圾處理設(shè)施。目前恩平鶴山兩市垃圾處理設(shè)施都是垃圾填埋場，將有害垃圾儲存于有害垃圾儲存點，等待集中處理，將其他垃圾消毒填埋。市，即是江門市人民政府。江門市人民政府統(tǒng)籌下轄各區(qū)縣，尋求與企業(yè)合作，聯(lián)合建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠、餐廚垃圾處理廠、塑料回收廠、玻璃回收廠、有害垃圾處理廠等設(shè)施，供各區(qū)縣共同使用。

圖5 末端處理方式圖

圖6 “五級聯(lián)動”模式制度變遷框架圖

三、成因：新路徑依賴形成過程

（一）制度變遷阻力分析

經(jīng)過恩平鶴山兩市政府努力，“五級聯(lián)動”模式相應(yīng)的制度配套基本形成， 設(shè)備設(shè)施配備基本完整，各相關(guān)主體圍繞“五級聯(lián)動”模式形成了新的分工合作機(jī)制。同時“五級聯(lián)動”模式運行至今，使政府垃圾處理壓力減小、村莊環(huán)境改善、村民環(huán)保意識增強(qiáng)，獲得了大部分村民、基層干部和上級政府的肯定，在下一個階段，他們準(zhǔn)備將模式從現(xiàn)在各試點推廣到全江門市。

“五級聯(lián)動”模式形成后，主要包括六點制度變遷阻力因素。第一，互補(bǔ)機(jī)制，相應(yīng)制度配套已經(jīng)形成。第二，建設(shè)成本，相應(yīng)設(shè)備設(shè)施配備基本完整。第三，協(xié)作效應(yīng)，各相關(guān)主體合作機(jī)制已經(jīng)形成。第四，合法性機(jī)制，模式獲得各相關(guān)主體肯定。第五，權(quán)力機(jī)制，權(quán)力主體希望將模式固定并推廣。第六，適應(yīng)性預(yù)期，相關(guān)主體認(rèn)為模式將持續(xù)運行。

總結(jié)制度變遷阻力，分為投入和思想兩方面因素，其中以成本方面因素為主。為形成“五級聯(lián)動”模式，各級政府投入大量人力物力，配套設(shè)置一系列制度，配備一系列設(shè)備設(shè)施，各相關(guān)主體也形成了新的分工合作機(jī)制。放棄新模式，重回舊模式，意味著放棄此前所有投入，也與政府想法相抵觸，難以為大部分相關(guān)各主體接受，新制度得以形成新路徑依賴。

（二）制度變遷動力分析

“五級聯(lián)動”模式基本形成，但由于鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治其他行動和市場因素， 禁止大量飼養(yǎng)牲畜，可回收垃圾收購價下降，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)餐廚垃圾和可回收垃圾處理途徑逐漸喪失，作為補(bǔ)充的處理設(shè)施建設(shè)尚未完備，垃圾處理出現(xiàn)困難。同時， 小部分基層干部和村民意識尚未改變，認(rèn)為垃圾綜合治理增加了政府和集體支出，增加了政府財政資金壓力，減少了村民分紅，改變、限制了原有生活方式， 不配合甚至抵制垃圾綜合治理工作。

“五級聯(lián)動”模式形成后，主要包括五點制度變遷動力因素。第一，資源稟賦，垃圾處理設(shè)施途徑不足。第二，主觀意愿，小部分基層干部和村民意識尚未改變，環(huán)保意識未樹立。第三，比較優(yōu)勢，回到原有垃圾治理方式可以減少政府和集體資金投入，減少生活干預(yù)。第四，預(yù)期收益，政府可以減緩繼續(xù)投入資金帶來的財政資金壓力，村民可以增加集體分紅，回歸原有生活方式。

總結(jié)制度變遷動力，分為收益和思想兩方面因素，其中以思想因素為主?！拔寮壜?lián)動”模式形成時間較短，小部分村民和基層干部意識尚未改變，只能看到垃圾治理帶來的投入增加和自身損失，看不到垃圾綜合治理帶來的環(huán)境改變和收益增加。重回原有垃圾治理模式，短時期內(nèi)他們受到的干預(yù)減少，可能獲得的收益增加，成為新路徑依賴形成的重要阻力。

（三）“五級聯(lián)動”模式制度變遷矩陣

組合對恩平鶴山兩市“跨村聯(lián)營”模式制度變遷阻力與動力兩方面分析，形成“五級聯(lián)動”模式制度變遷框架。

四、經(jīng)驗：鄉(xiāng)村人居環(huán)境長效治理

（一）長效治理是主要任務(wù)

恩平鶴山兩市各村保潔員工資，除部分村集體收入較高村莊，主要依靠鎮(zhèn)政府財政補(bǔ)貼，500 塊錢左右，招工十分困難，缺乏退出機(jī)制，工作難以監(jiān)督。垃圾轉(zhuǎn)運處理所用設(shè)備設(shè)施易受腐蝕，日常需要頻繁保養(yǎng)，且一定時間必須更換。由于垃圾治理不可盈利性，現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾綜合治理主要由政府財政資金投入，不可持續(xù)。

農(nóng)村生活垃圾“五級聯(lián)動”綜合治理模式中，基本搭建起龐大的農(nóng)村生活垃圾綜合治理體系，但長效治理尚未完全實現(xiàn)。依農(nóng)村生活垃圾綜合治理的人員、設(shè)備和資金需要，長期來看，若不能盡快形成長效治理體系，農(nóng)村生活垃圾綜合治理效果難以保持。所以，購買設(shè)備、建設(shè)設(shè)施、雇傭人員對于構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾綜合治理體系而言只是個開始，保證體系長效治理，才是農(nóng)村生活垃圾綜合治理的主要任務(wù)。

（二）擴(kuò)大組織化是長效治理的關(guān)鍵

以恩平市牛江鎮(zhèn)農(nóng)膜回收補(bǔ)貼為例，牛江鎮(zhèn)在鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)下，制定了農(nóng)膜回收方案，由鎮(zhèn)政府和村委會出資補(bǔ)貼廢品回收企業(yè)，回收村莊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄農(nóng)膜， 極大改善了村莊農(nóng)田生產(chǎn)環(huán)境。通過農(nóng)膜回收補(bǔ)貼，農(nóng)戶、廢品回收企業(yè)、村委和鎮(zhèn)政府四個主體圍繞垃圾治理組合成利益相關(guān)整體，農(nóng)戶找到了農(nóng)膜處理途徑、廢品回收企業(yè)獲得補(bǔ)貼、村委會和鎮(zhèn)政府以較低的成本完成了垃圾治理任務(wù)。

由于農(nóng)村生活垃圾綜合治理公益性，單一組織難以承擔(dān)實現(xiàn)長效治理所需資源消耗。農(nóng)村生活垃圾“五級聯(lián)動”綜合治理模式中，以利益為抓手，圍繞利益協(xié)調(diào)做文章，組成利益相關(guān)整體，變單一組織治理為多組織聯(lián)合治理，擴(kuò)大組織化，共同開展垃圾治理工作，讓參與農(nóng)村生活垃圾綜合治理的各主體支出平攤， 且達(dá)成預(yù)想目的。使垃圾綜合治理工作可以獲得更多支持，單一組織資源消耗較少，垃圾綜合治理工作可以維持更長時間。所以，協(xié)調(diào)各方利益，組成利益相關(guān)整體，是組合各方力量，共同分?jǐn)傊С觥⑦_(dá)成預(yù)想目的，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾長效綜合治理的關(guān)鍵。

（三）傳統(tǒng)習(xí)慣是長效治理的雙刃劍

針對村民不良衛(wèi)生習(xí)慣，恩平鶴山兩市發(fā)動各級政府機(jī)構(gòu)、村委會、村民代表和村莊黨員，通過各種形式的宣傳工作，為村民權(quán)衡利弊，通過各種形式村規(guī)民約，約束村民不良衛(wèi)生行為，敦促村民改變不良衛(wèi)生習(xí)慣。為延續(xù)村民垃圾回收習(xí)慣，恩平鶴山兩市通過垃圾回收補(bǔ)貼和引進(jìn)垃圾回收公司穩(wěn)定原有村莊垃圾回收渠道，保持村民自覺垃圾回收利潤，從而保留村民垃圾回收習(xí)慣。

由于農(nóng)村生活垃圾綜合治理零散性，靠政府力量完成全部生活垃圾收集不劃算也不現(xiàn)實。農(nóng)村生活垃圾“五級聯(lián)動”綜合治理模式中，充分合理利用村民傳統(tǒng)習(xí)慣，以宣傳方式緩和村民不良衛(wèi)生習(xí)慣，使其減少垃圾亂丟、亂倒的不良習(xí)慣；探索村民調(diào)動機(jī)制，延續(xù)村民垃圾回收習(xí)慣，使其愿意自覺回收處理，讓村民自覺成為農(nóng)村生活垃圾綜合治理的一分子，減少政府組織垃圾治理壓力。所以， 傳統(tǒng)習(xí)慣有利有弊，取垃圾回收習(xí)慣之長，補(bǔ)不良衛(wèi)生習(xí)慣之短，發(fā)動村民為農(nóng)村生活垃圾綜合治理出一份力，是組合農(nóng)民力量，減少政府資金壓力，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾長效綜合治理的雙刃劍。

（四）考核監(jiān)督是長效治理的推動力

恩平鶴山兩市根據(jù)農(nóng)村生活垃圾綜合治理需要，結(jié)合各主體實際情況，構(gòu)建起了多級農(nóng)村生活垃圾考核監(jiān)督機(jī)制，從體制機(jī)制上推動農(nóng)村生活垃圾綜合治理。一是將農(nóng)村生活垃圾綜合治理效果納入政府工作人員政績考核標(biāo)準(zhǔn)中，成為政府各級工作人員關(guān)注重點。二是制定村莊保潔員工作考核標(biāo)準(zhǔn)，包括保持村面衛(wèi)生、垃圾清運等項目，與保潔員的工資、獎金和評比成績掛鉤，促使其工作認(rèn)真負(fù)責(zé)。三是定期組織農(nóng)村環(huán)境巡查，追究不達(dá)要求村莊的責(zé)任人，消除工作人員僥幸心理，促使其工作認(rèn)真負(fù)責(zé)。

由于農(nóng)村生活垃圾綜合治理特殊性，政府工作人員及受政府村委聘用的工作人員為垃圾治理重要主體，卻不直接受益。農(nóng)村生活垃圾“五級聯(lián)動”綜合治理模式中，結(jié)合農(nóng)村生活垃圾綜合治理工作實際情況，為政府工作人員和保潔人員制定工作考核標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村生活垃圾綜合治理工作完成情況進(jìn)行定時考核監(jiān)督，有助于敦促各級工作人員在實際工作中認(rèn)真負(fù)責(zé)。所以，對于農(nóng)村生活垃圾綜合治理的非直接受益者，結(jié)合實際情況制定考核標(biāo)準(zhǔn)，建立利益相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)，是厘清工作任務(wù)，提高各主體工作積極性，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾長效綜合治理的推動力。