幼兒園非在編教師待遇保障現(xiàn)狀、困境及對策

張世義

【摘要】對東部A省284所幼兒園相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，幼兒園非在編教師待遇保障總體水平較低，且存在園所性質(zhì)、園所區(qū)域差異。部門辦園非在編教師平均待遇水平最高，集體辦園、教辦園次之，普惠性民辦園最低。城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園非在編教師平均待遇水平總體高于鄉(xiāng)村地區(qū)幼兒園。和同等性質(zhì)、同一區(qū)域幼兒園在編教師平均待遇水平相比，非在編教師明顯偏低。這反映出幼兒園非在編教師待遇保障面臨兜底保障水平不高、“身份藩籬”明顯、跨部門協(xié)同機(jī)制運(yùn)行不暢等困境。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)提高兜底保障水平，完善學(xué)前教育生均財(cái)政撥款制度，探索實(shí)行教育雇員制。

【關(guān)鍵詞】幼兒園非在編教師;待遇保障;現(xiàn)狀;困境;對策

【中圖分類號】G615? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2019）06-0006-04

黨的十八大以來，我國學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展，幼兒園教師數(shù)量大幅增長，但幼兒園教師隊(duì)伍發(fā)展不平衡的問題依然突出。幼兒園教師離職率較高，非在編教師的離職率更高。〔1〕切實(shí)保障幼兒園非在編教師待遇，是當(dāng)前幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)迫切需要解決的問題。教師待遇是指教師所獲得的勞動報(bào)酬，“主要包括工資收入、社會保障、職稱評定、職務(wù)晉升、業(yè)務(wù)或?qū)W歷進(jìn)修等物質(zhì)或精神層面的回報(bào)”（江來登、張建國，2016）?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，“到2020年……幼兒園教師隊(duì)伍綜合素質(zhì)和科學(xué)保教能力得到整體提升，幼兒園教師社會地位、待遇保障進(jìn)一步提高，職業(yè)吸引力明顯增強(qiáng)”。基于此，本研究依據(jù)東部A省284所幼兒園的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析幼兒園非在編教師待遇保障現(xiàn)狀及其所面臨的困境，進(jìn)而提出相應(yīng)對策，以供有關(guān)人員參考。

一、樣本

本研究主要關(guān)注有財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的幼兒園中非在編教師的待遇保障情況，包括教辦園、部門辦園、集體辦園、普惠性民辦園等四類幼兒園。研究者采用分層隨機(jī)抽樣法從東部A省共抽取上述四類幼兒園284所，以其中4447名非在編教師及2895名在編教師的年度待遇相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為樣本。樣本具體分布情況見表1。

二、幼兒園非在編教師待遇保障現(xiàn)狀

有關(guān)幼兒園非在編教師年度待遇的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均來自幼兒園信息管理系統(tǒng)，主要包括基本工資、績效工資、獎(jiǎng)金、社會保障、伙食補(bǔ)助、購房補(bǔ)貼等可量化的部分。因統(tǒng)計(jì)口徑問題，無法具體計(jì)算每位教師的待遇，故以每所幼兒園教師的年均待遇及差異比較結(jié)果作為分析依據(jù)。

1.不同性質(zhì)幼兒園非在編教師年均待遇分析

對不同性質(zhì)幼兒園非在編教師年均待遇進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見表2）發(fā)現(xiàn)，部門辦園非在編教師平均待遇水平最高，集體辦園、教辦園次之，普惠性民辦園最低。和同等性質(zhì)幼兒園在編教師平均待遇水平相比，非在編教師明顯偏低。進(jìn)一步多因素方差分析結(jié)果證實(shí)了教師身份的主效應(yīng)顯著（p<0.001）。此外，園所性質(zhì)和教師身份交互效應(yīng)顯著（p<0.001），表現(xiàn)為教辦園、部門辦園和集體辦園等公辦園在編教師的平均待遇水平顯著高于普惠性民辦園非在編教師。

2.不同區(qū)域幼兒園非在編教師年均待遇分析

對不同區(qū)域幼兒園非在編教師年均待遇的描述統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。由于部門辦園教師全部來自城區(qū)，故未被納入分析。由表3可知，城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園非在編教師平均待遇水平總體高于鄉(xiāng)村地區(qū)幼兒園。①和同一區(qū)域幼兒園在編教師平均待遇水平相比，非在編教師明顯偏低。進(jìn)一步多因素方差分析結(jié)果證實(shí)了園所區(qū)域、教師身份主效應(yīng)均顯著（p<0.001），且園所區(qū)域和教師身份交互效應(yīng)顯著（p<0.001），表現(xiàn)為城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園在編教師平均待遇水平顯著高于鄉(xiāng)村地區(qū)幼兒園非在編教師。

三、幼兒園非在編教師待遇保障面臨的困境

1.兜底保障水平不高

研究發(fā)現(xiàn)，幼兒園非在編教師待遇兜底保障水平不高。公辦園非在編教師平均待遇僅為當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍，普惠性民辦園教師平均待遇僅為當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的1.2倍。這與幼兒園教師行業(yè)待遇基數(shù)低有一定關(guān)系。相比小學(xué)教師，幼兒園教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)尚未得到落實(shí)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，即使是教師平均待遇水平較高的公辦園，其2015年生均個(gè)人支出（主要用于支付教師工資福利等，又稱人員經(jīng)費(fèi)）僅為公辦小學(xué)的51.3%。雖然《中華人民共和國教師法》明確提出，“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”，但因《學(xué)前教育法》一直未能出臺，幼兒園教師相關(guān)權(quán)益保障條款往往存在表述模糊、不一致等問題，致使幼兒園教師待遇保障缺乏充分法理支持。

2.“身份藩籬”明顯

研究發(fā)現(xiàn)，幼兒園非在編教師平均待遇水平顯著低于同一區(qū)域、同等性質(zhì)幼兒園的在編教師。即使同為非在編教師，教辦園、部門辦園和集體辦園等公辦園非在編教師平均待遇水平均高于普惠性民辦園，城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園非在編教師平均待遇水平也總體高于鄉(xiāng)村地區(qū)幼兒園。這說明幼兒園教師同工不同酬現(xiàn)象突出，其待遇保障存在明顯的“身份藩籬”。相比教師身份，其工作績效，如敬業(yè)程度、保教水平等受關(guān)注度不夠。這會在一定程度上挫傷非在編教師的工作積極性，影響幼兒園教師隊(duì)伍穩(wěn)定性，進(jìn)而降低幼兒園教育質(zhì)量。

3.跨部門協(xié)同機(jī)制運(yùn)行不暢

教師待遇包括生存型待遇（如基本工資、福利、社會保障等）和發(fā)展型待遇（如職稱評聘、專業(yè)培訓(xùn)等）。近年來，政府部門正逐步通過完善頂層制度設(shè)計(jì)來保障幼兒園教師的生存型待遇和發(fā)展型待遇。例如，《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào)，“各地要認(rèn)真落實(shí)公辦園教師工資待遇保障政策……民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平，合理確定相應(yīng)教師的工資收入”。人力資源社會保障部和教育部共同印發(fā)的《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》提出，要“建立統(tǒng)一的中小學(xué)教師職務(wù)制度，教師職務(wù)分為初級職務(wù)、中級職務(wù)和高級職務(wù)”，同時(shí)明確指出“本意見適用于普通中小學(xué)、職業(yè)中學(xué)、幼兒園”。然而，在當(dāng)前學(xué)前教育財(cái)政投入有限的情況下，人事、編辦、財(cái)政等跨部門協(xié)同機(jī)制運(yùn)行不暢，權(quán)責(zé)劃分不明，極易導(dǎo)致頂層制度形同虛設(shè)，處于行業(yè)邊緣的幼兒園非在編教師待遇難以得到保障。

四、完善幼兒園非在編教師待遇保障的對策

1.提高兜底保障水平

如前所述，教師待遇包括生存型待遇和發(fā)展型待遇。兩者雖無明顯的先后次序，但若生存型待遇保障不到位，則會在很大程度上影響教師留任（劉宇秋等，2017）。參與本次調(diào)查的幼兒園非在編教師生存型待遇偏低。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)考慮制訂幼兒園教師特別是幼兒園非在編教師的最低工資標(biāo)準(zhǔn)?！?〕此外，應(yīng)著力推進(jìn)跨部門協(xié)同機(jī)制平穩(wěn)運(yùn)行，完善相關(guān)配套措施和履責(zé)機(jī)制，以保證頂層制度設(shè)計(jì)最終落地。具體而言，要通過持續(xù)的資金投入和補(bǔ)充機(jī)制保障幼兒園非在編教師基本工資福利發(fā)放到位。要明確教育、編辦、財(cái)政、人事等各部門的職責(zé)，保障幼兒園非在編教師基本保險(xiǎn)征繳等落到實(shí)處。要著力發(fā)揮學(xué)前教育聯(lián)席會議制度的推動作用，加強(qiáng)相關(guān)政策的執(zhí)行力度和對幼兒園非在編教師待遇發(fā)放的監(jiān)督力度。除上述人力、物力投入外，還需完善相關(guān)法律資源供給機(jī)制，推進(jìn)《學(xué)前教育法》的出臺，使幼兒園非在編教師待遇保障有法可依，對未能依法落實(shí)相關(guān)事務(wù)的部門和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)處理。

2.完善學(xué)前教育生均財(cái)政撥款制度

目前，幼兒園教師待遇保障存在明顯的“身份藩籬”，財(cái)政投入向公辦園、城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園傾斜。僅就公辦園而言，其類型多樣，經(jīng)費(fèi)狀況參差不齊，部分幼兒園仍面臨人員經(jīng)費(fèi)短缺問題。以A省為例，目前全省公辦園教師編制尚不足50%，現(xiàn)有財(cái)政經(jīng)費(fèi)難以覆蓋全體教師，在編教師與非在編教師同工不同酬現(xiàn)象突出。為此，應(yīng)當(dāng)完善學(xué)前教育生均財(cái)政撥款制度，明確中央財(cái)政和地方財(cái)政責(zé)任分工，在核定理想成本的基礎(chǔ)上，按財(cái)政投入60%的占比估算出生均財(cái)政撥款最低標(biāo)準(zhǔn)。各地可依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定具體的撥款標(biāo)準(zhǔn)。生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)的確定既要順應(yīng)學(xué)前教育長遠(yuǎn)發(fā)展、教育質(zhì)量不斷提升的要求，也要考慮財(cái)政供給的可能性。

3.探索實(shí)行教育雇員制

幼兒園非在編教師行業(yè)地位邊緣，成了同工不同酬的利益受損方?！?，4〕由于法律身份不明確，其相應(yīng)待遇保障措施難以得到有效落實(shí)。未來，應(yīng)當(dāng)考慮采取行業(yè)管理思路，統(tǒng)一管理幼兒園教師隊(duì)伍（梁慧娟，2011），如可探索實(shí)行教育雇員制，將所有幼兒園非在編教師聘為教育公務(wù)雇員，納入統(tǒng)一管理范圍。一方面，明確幼兒園非在編教師的法律身份，即承擔(dān)幼兒園教育教學(xué)職責(zé)、為廣大幼兒提供普惠性教育服務(wù)的專業(yè)人員;另一方面，對持有幼兒園教師資格證、能切實(shí)履行崗位職責(zé)的非在編教師給予待遇補(bǔ)貼。目前，多地已就此進(jìn)行了相關(guān)探索，成效卓著。例如，江蘇鎮(zhèn)江自2014年開始面向所有幼兒園非在編教師，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)幼兒園在崗不在編教師和民辦幼兒園教師實(shí)施人事代理制度。人事代理性質(zhì)的幼兒園教師享有事業(yè)單位工作人員待遇，可以平等參與評優(yōu)評先及職稱評聘等，其工資、社會保障等經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)予以撥付。這可以保障該部分教師工資到2018年不低于在編教師平均工資的60%?！?〕江蘇蘇州嘗試聘用“備案制”〔6〕和“年金制”〔7〕幼兒園教師，以上兩類教師薪資報(bào)酬參照同類事業(yè)編制人員執(zhí)行，按照企業(yè)人員規(guī)定繳納各類社會保險(xiǎn)及住房公積金，與同類事業(yè)編制人員享有同等評優(yōu)評先、職稱評聘、專業(yè)培訓(xùn)、進(jìn)修等待遇。上述舉措均可為完善幼兒園非在編教師待遇保障提供參考。

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〔6〕蘇州高新區(qū)管委會.關(guān)于印發(fā)《蘇州高新區(qū)公辦中小學(xué)（幼兒園）備案制教師管理暫行辦法》的通知〔EB/OL〕.〔2019-01-08〕.http：//www.snd.gov.cn.

〔7〕吳中區(qū)政府.區(qū)政府辦公室關(guān)于印發(fā)《蘇州市吳中區(qū)公辦中小學(xué)“年金制”教師管理辦法（試行）》的通知〔EB/OL〕.〔2019-01-08〕.https：//www.suzhou.gov.cn.