淺析政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目工程結(jié)算審核中常見問題及建議

李陽(yáng)

摘要：工程結(jié)算審核是政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審計(jì)的核心工作，不僅真實(shí)反映了工程的實(shí)際成本，同時(shí)確保了政府投資的使用效益。本文就目前政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目工程結(jié)算中發(fā)現(xiàn)的常見問題提出有針對(duì)性的建議。

Abstract： Project settlement audit is the core work of the government's fixed asset investment project audit， which not only reflects the actual cost of the project， but also ensures the use efficiency of government investment. This paper proposes targeted recommendations on the common problems found in the current settlement of government fixed asset investment projects.

關(guān)鍵詞：政府固定資產(chǎn)投資;工程結(jié)算審核;常見問題;建議

Key words： government fixed asset investment;project settlement audit;common problems;suggestions

中圖分類號(hào)：F830.52? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）25-0103-02

0? 引言

政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目主要指全部使用政府資金或政府資金占主導(dǎo)地位（投資額超過50%）的工程建設(shè)項(xiàng)目，具有投資額大、耗用資源多、社會(huì)關(guān)注度高等特點(diǎn)，一旦其工程造價(jià)得不到有效控制，則會(huì)直接導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，造成惡劣社會(huì)影響，甚至出現(xiàn)工程領(lǐng)域權(quán)利尋租等腐敗現(xiàn)象[1]。本文結(jié)合日常結(jié)算審核工作經(jīng)驗(yàn)，就工程結(jié)算中發(fā)現(xiàn)的常見問題，提出有針對(duì)性的建議。

1? 政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目工程結(jié)算審核中常見問題

工程結(jié)算審核的結(jié)果不僅是工程實(shí)際造價(jià)的真實(shí)反映，也直接關(guān)系到發(fā)承包雙方的切身利益。由于各利益方所處角度和需求不同，造成工程審核結(jié)果的認(rèn)可程度存在不同差異實(shí)屬正常，所以，合理確定這一結(jié)果是一項(xiàng)具有技術(shù)專業(yè)性的綜合工作。而政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的建設(shè)主體主要以相關(guān)職能部門和政府融資平臺(tái)為主，由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員和足夠的管理經(jīng)驗(yàn)，造成簽訂的施工合同內(nèi)容不完善、工程變更的隨意性大等問題，給工程結(jié)算審核工作帶來一定的難度，從而降低了審核工作的效率和準(zhǔn)確性[2]-[6]。

1.1 工程量清單編制存在缺陷

根據(jù)我國(guó)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》的規(guī)定，全部使用國(guó)有資金投資或國(guó)有資金投資為主的工程建設(shè)項(xiàng)目，必須采用工程量清單計(jì)價(jià)。在這種計(jì)價(jià)模式下，工程量清單缺陷造成的風(fēng)險(xiǎn)均由建設(shè)單位承擔(dān)。然而，在一些政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目中，建設(shè)單位提供的工程量清單項(xiàng)目特征描述不清晰或者描述不完整，未嚴(yán)格勘察現(xiàn)場(chǎng)導(dǎo)致顯而易見的缺項(xiàng)、漏項(xiàng)等情況時(shí)常發(fā)生，上述編制中存在缺陷直接增加了建設(shè)單位成本控制的風(fēng)險(xiǎn)。例如：某工業(yè)園區(qū)污水管網(wǎng)工程，項(xiàng)目名稱為鋼筋混凝土D700的工程量清單子目，項(xiàng)目特征未對(duì)管道基礎(chǔ)的施工工藝進(jìn)行描述，施工單位的投標(biāo)價(jià)亦未含該管道基礎(chǔ)，實(shí)際施工中采用混凝土基礎(chǔ)并辦理簽證，最終追加投資近100萬(wàn)元，這一例可以看出工程量清單編制存在缺陷對(duì)工程造價(jià)控制的危害。

1.2 施工合同管理不到位

部分建設(shè)單位法律意識(shí)比較淡薄，對(duì)合同管理的重視程度不足，導(dǎo)致施工合同存在關(guān)鍵性條款描述不清、同一條款存在多種解釋、部分約定事項(xiàng)權(quán)責(zé)不明確等缺陷。一些施工單位往往利用這些缺陷，增加工程變更，甚至簽訂不合理的補(bǔ)充協(xié)議。上述情況在工程結(jié)算審核階段很容易形成經(jīng)濟(jì)糾紛，直接影響工程結(jié)算審核工作的效率和造價(jià)控制的力度。例如：某區(qū)一小學(xué)教學(xué)樓工程，由于采用通用技術(shù)且工期較短，直接套用簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工合同，后續(xù)施工時(shí)，施工單位要求對(duì)價(jià)格漲幅較大的材料進(jìn)行調(diào)價(jià)。建設(shè)單位考慮到政府如期開學(xué)的要求，遂與施工單位簽訂補(bǔ)充協(xié)議同意調(diào)價(jià)。在工程結(jié)算審核時(shí)，對(duì)上述調(diào)價(jià)事件產(chǎn)生爭(zhēng)議，最終審核單位未將該部分材料的價(jià)差計(jì)入審定價(jià)，施工單位也認(rèn)可這一結(jié)果。

1.3 工程變更隨意性較大

從資金來源以及公益性特征等來看，大部分政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目容易受到地方發(fā)展方針以及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人想法的影響，勘察設(shè)計(jì)深度不夠、邊設(shè)計(jì)邊施工以及隨意更改工程使用功能和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象頻發(fā)，導(dǎo)致工程建設(shè)過程中出現(xiàn)大量的變更。但是，部分計(jì)入工程建設(shè)成本的變更，其合理性、科學(xué)性并未經(jīng)過有效的論證，無形中增加了結(jié)算審核的核價(jià)和協(xié)調(diào)等工作。例如：某旅游區(qū)民宿樓工程，室內(nèi)裝飾工程采用板材主要為普通免漆面板，施工過程中，建設(shè)單位口頭要求將板材替換為某進(jìn)口品牌的原木面板，以提升室內(nèi)裝飾的檔次。施工單位詢價(jià)后發(fā)現(xiàn)，該進(jìn)口材料平方單價(jià)約是原板材的2.5倍，且供貨商較為單一，但國(guó)內(nèi)市場(chǎng)也有相似材質(zhì)的原木板材。建設(shè)單位了解這一情況后，仍堅(jiān)持采用該進(jìn)口材料，施工單位也按其要求進(jìn)行施工。在工程結(jié)算審核過程中，經(jīng)多次協(xié)調(diào)，建設(shè)單位才出具了相關(guān)的變更材料，審核單位將該變更按實(shí)計(jì)入審定價(jià)，并在成果報(bào)告中披露該變更的事實(shí)過程。

1.4 工程結(jié)算送審資料不完善

由于建設(shè)單位專業(yè)性不強(qiáng)、監(jiān)理單位監(jiān)督不到位，導(dǎo)致較多的政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目工程建設(shè)過程管理不到位，工程變更簽證等工程造價(jià)控制文件辦理不及時(shí)，甚至在結(jié)算送審中再進(jìn)行補(bǔ)簽。由于建設(shè)單位考慮到付款和資金使用的情況，一般要求施工單位在工程竣工驗(yàn)收后盡快送審結(jié)算，施工單位匆忙準(zhǔn)備結(jié)算資料送審以完成送審程序，造成結(jié)算送審的資料不完善，直接影響了審核工作的進(jìn)度，降低了審核工作的效率。

1.5 工程結(jié)算價(jià)的不真實(shí)

工程結(jié)算價(jià)不真實(shí)主要反映在兩個(gè)方面：

第一，相關(guān)結(jié)算資料不真實(shí)，存在虛簽、作假等現(xiàn)象。工程結(jié)算審核是工程造價(jià)事后控制的一種手段，工程量的真實(shí)程度主要通過現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)的方法進(jìn)行判斷，而虛簽和作假的現(xiàn)象主要發(fā)生在隱蔽工程中。例如：某區(qū)自來水廠土建工程，施工單位以地下工藝水池上方需進(jìn)行綠化、工地內(nèi)開挖土方不符合種植土要求為由，所有開挖土方全部外運(yùn)，外購(gòu)種植土回填，并提供了購(gòu)?fù)恋呢?cái)務(wù)憑證和簽證手續(xù)完善的土方外運(yùn)、回填工程量確認(rèn)單，審核人員現(xiàn)場(chǎng)勘查后發(fā)現(xiàn)，回填土方參雜大量建筑垃圾，并通過渣土車外運(yùn)的記錄測(cè)算外運(yùn)土方量，確認(rèn)了上述提供的資料不真實(shí)。

第二，高估冒算故意虛報(bào)結(jié)算價(jià)。大部分施工單位擔(dān)心審核過嚴(yán)，在編制工程結(jié)算書時(shí)，通過虛增工程量，虛報(bào)工程內(nèi)容，高套定額，重復(fù)計(jì)量、取費(fèi)等方式，故意高估冒算虛報(bào)結(jié)算價(jià)，給審核人員留下足夠的核減空間，以此作為一種謀取利益的手段。

1.6 工程結(jié)算審核機(jī)構(gòu)審核能力有待進(jìn)一步提高

現(xiàn)階段，政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的工程結(jié)算審核工作主要由具有工程造價(jià)相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)完成。由于涉及工程款的支付，通常采用全面審查法進(jìn)行審核，這種方法使得審核工作更加繁瑣，對(duì)審核人員的專業(yè)素養(yǎng)和工程經(jīng)驗(yàn)以及審核機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度的完善性也提出了更高的要求。雖然相關(guān)主管部門在引入、管理中介機(jī)構(gòu)時(shí)也采取了一些措施，但是，在成本利益的驅(qū)動(dòng)下，中介結(jié)構(gòu)仍存在資質(zhì)掛靠、人員素質(zhì)良莠不齊、分支機(jī)構(gòu)管理不到位等問題，嚴(yán)重影響了審核工作的準(zhǔn)確性，甚至滋生腐敗現(xiàn)象。

2? 工程結(jié)算審核問題改進(jìn)建議

2.1 完善招標(biāo)控制價(jià)審核機(jī)制

招標(biāo)控制價(jià)審核是對(duì)施工圖紙、工程量清單以及招標(biāo)控制價(jià)的完善和補(bǔ)充，其主要內(nèi)容是招標(biāo)控制價(jià)編制依據(jù)的合理性、工程量清單的完整性以及工程量計(jì)算和組價(jià)的正確性。通過招標(biāo)控制價(jià)的審核可以加強(qiáng)造價(jià)控制的前期監(jiān)督，提高后期結(jié)算審核的效率，有效遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。目前，該項(xiàng)工作主要以內(nèi)部審核的形式為主，并未引起相關(guān)主管部門的重視，建議由財(cái)政或?qū)徲?jì)等部門牽頭，針對(duì)一定規(guī)模的技術(shù)復(fù)雜或重大的民生工程開展招標(biāo)控制價(jià)審核工作，并逐步完善招標(biāo)控制價(jià)審核機(jī)制。

2.2 統(tǒng)籌工程建設(shè)管理，引入代建機(jī)制

各級(jí)政府可統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，通過授權(quán)或招標(biāo)方式選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司或者國(guó)有平臺(tái)公司作為代建單位，以此提升工程項(xiàng)目管理的專業(yè)水平，有效避免了隨意辦理簽證、合同管理不到位等問題，更好的發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量。

2.3 嚴(yán)控工程變更，加強(qiáng)過程管理

嚴(yán)控工程變更應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其合理性，建議由發(fā)改等部門牽頭，以住建、財(cái)政、審計(jì)等部門為成員單位，建立標(biāo)后監(jiān)管工作小組，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定按單項(xiàng)合同變更額及變更比例分檔審批的標(biāo)后監(jiān)管辦法，嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)簽字責(zé)任制，認(rèn)真執(zhí)行工程合同相關(guān)條款，及時(shí)辦理簽證資料。對(duì)于投資較大的工程項(xiàng)目，還可聘請(qǐng)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，為結(jié)算審核工作打下良好基礎(chǔ)。對(duì)于省、市級(jí)的重大民生項(xiàng)目，有條件的地區(qū)可利用視頻傳輸、電子監(jiān)控等設(shè)備，建立信息系統(tǒng)平臺(tái)，全方位實(shí)時(shí)監(jiān)控施工現(xiàn)場(chǎng)，避免弄虛作假行為。

2.4 嚴(yán)防高估冒算、虛假變更，追究相關(guān)責(zé)任

對(duì)于施工單位為謀取利益高估冒算虛報(bào)結(jié)算價(jià)的情況，建議在施工合同專用條款中約定核減率限額，若超過該限額，則由施工單位承擔(dān)全部審核費(fèi)用。對(duì)于在審核過程中確認(rèn)的虛假簽證等不真實(shí)的結(jié)算資料，一般是不予認(rèn)可，并核減相應(yīng)的價(jià)款，這種處理方式雖然在造價(jià)控制上是合理的，但是對(duì)造假行為的震懾力卻不足。建議針對(duì)經(jīng)確認(rèn)的造假行為在成果報(bào)告里明確披露細(xì)節(jié)，對(duì)于涉及金額較大、性質(zhì)惡劣的，作為專報(bào)呈報(bào)相關(guān)主管部門，嚴(yán)厲追求相關(guān)人員責(zé)任。

2.5 加強(qiáng)工程結(jié)算審核機(jī)構(gòu)管理

對(duì)于現(xiàn)階段政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的工程造價(jià)結(jié)算審核工作，主要還是依靠社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量來完成。對(duì)于聘用方來說，審核機(jī)構(gòu)的管理也應(yīng)屬于結(jié)算審核工作的一部分。加強(qiáng)審核機(jī)構(gòu)的管理建議從以下三個(gè)方面入手：第一，嚴(yán)格中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，通過資格預(yù)審選取一定數(shù)量資信良好的中介機(jī)構(gòu)建立服務(wù)庫(kù);第二，制定考核辦法，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)審核完成時(shí)間、質(zhì)量等提出明確要求，同時(shí)建立庫(kù)內(nèi)中介機(jī)構(gòu)互審機(jī)制;第三，定期召集各中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行廉政談話，筑牢思想防線。

3? 結(jié)論

政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目工程結(jié)算審核作為審計(jì)部門的一項(xiàng)重要監(jiān)督職能，是政府投資資金合理有效使用的關(guān)鍵。面對(duì)上述審核過程中發(fā)現(xiàn)的問題，僅僅要求審核機(jī)構(gòu)提升工作能力、遵守執(zhí)業(yè)道德是不夠的，政府各主管部門應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)，創(chuàng)造良好的行業(yè)環(huán)境，真正做到既嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失，又保護(hù)施工企業(yè)的基本利益。

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